Cải cách cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
Đề cập đến một nội dung cơ bản nhưng còn ít được quan tâm hiện nay là cấu trúc của
pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, tác giả đã nêu một số định hướng và giải pháp
cải cách cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, trong đó, đầu tiên là phải
có tư duy tổng thể để đề ra giải pháp sắp xếp lại cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi
phạm hành chính. Sự cải cách phải vừa đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật nói
chung, vừa tăng cường tính hiệu quả trong việc thực hiện lĩnh vực pháp luật này nói
riêng.
1. Cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính hiện hành
Cấu trúc của hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) thể hiện ở
những nội dung sau: những loại văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nào quy định về
XPVPHC; VBQPPL nào có hiệu lực pháp lý cao nhất; VBQPPL nào quy định về vi
phạm hành chính cụ thể; mối quan hệ giữa các loại VBQPPL này như thế nào?
Hiện nay, các quy phạm pháp luật về XPVPHC được thể hiện không tập trung mà rải
rác ở nhiều văn bản: luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH, nghị định, nghị quyết
của Chính phủ, thông tư, quyết định của bộ và cơ quan ngang bộ.
1.1. Về luật của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
VBQPPL quan trọng nhất về XPVPHC không phải là luật mà ở hình thức pháp lệnh
(1). Hiện nay Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 là văn bản quy định những
vấn đề cơ bản nhất có tính nguyên tắc, tạo khung pháp lý cho hệ thống pháp luật về
XPVPHC, đồng thời quy định cả vấn đề XPVPHC và các biện pháp hành chính khác.
Tuy pháp luật về XPVPHC là lĩnh vực pháp luật cơ bản và quan trọng khi quy định về
trách nhiệm hành chính, nhưng VBQPPL quan trọng nhất của hệ thống pháp luật này mới
chỉ ở dạng pháp lệnh. Điều này không chỉ bất hợp lý mà còn bất hợp hiến (Hiến pháp
năm 1992 nêu rõ quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định, trong
khi đó, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh XLVPHC) lại quy định những
vấn đề liên quan trực tiếp về quyền và nghĩa vụ của công dân).
Ngoài ra, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 có tính “khung” quá cao. Nhiều vấn đề quan
trọng được ủy quyền quy định toàn bộ hoặc một phần cho Chính phủ (hành vi vi phạm
hành chính, hình thức xử phạt, thủ tục xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, tình tiết
giảm nhẹ, thủ tục trục xuất, biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính (VPHC) hoặc đảm

xuyên được sửa đổi, bổ sung, thay thế (6).
Các nghị định của Chính phủ quy định về các hành vi VPHC cụ thể trong các lĩnh vực
quản lý nhà nước là bộ phận quan trọng cấu thành hệ thống pháp luật về XPVPHC. Tuy
nhiên tình trạng nghị định vi hiến, trái VBQPPL của cơ quan cấp trên, tình trạng các nghị
định mâu thuẫn, chồng chéo nhau đang tồn tại phổ biến, nên vô hình trung đã vừa vi
phạm nguyên tắc pháp chế, vừa xâm phạm quyền con người, đồng thời cũng tạo nên sự
không đồng bộ trong hệ thống pháp luật về XPVPHC, khiến pháp luật khó áp dụng, thiếu
khả thi và tạo cơ hội cho sự tùy tiện, tham nhũng.
Về thông tư, quyết định của các bộ, cơ quan ngang bộ hướng dẫn, quy định chi tiết thi
hành Pháp lệnh XLVPHC, nghị định về XPVPHC hiện nay có khoảng hơn 100 văn bản.
2. Định hướng và giải pháp cải cách cấu trúc pháp luật về XPVPHC


2.1. Định hướng
Trong bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng, cần thiết phải pháp điển hóa pháp luật về
XPVPHC với một cấu trúc pháp luật mới hợp hiến, hợp pháp, hợp lý hơn theo định
hướng sau:
- Hệ thống pháp luật về XPVPHC do có phạm vi điều chỉnh rộng ở nhiều lĩnh vực có
đặc thù khác nhau nên sẽ hợp lý hơn cả khi vẫn bao gồm nhiều loại VBQPPL hợp thành.
- Văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất là một luật quy định những vấn đề cơ bản nhất
về XPVPHC một cách hợp lý.
- Các vi phạm hành chính và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể được quy
định chủ yếu trong các luật chuyên ngành nhằm đảm bảo chế tài đi kèm đạo luật.
- Vai trò chủ yếu của các văn bản pháp quy là hướng dẫn thi hành luật quy định về
XPVPHC. Tuy nhiên, các văn bản pháp quy có thể được quy định về VPHC và các biện
pháp trách nhiệm hành chính cụ thể nhưng sẽ bị hạn chế và kiểm soát chặt chẽ.
Hộp

Luật XPVPHC sẽ quy định những vấn đề chung nhất về XPVPHC như:
+ Nhiệm vụ của Luật;

XPVPHC năm 1996 của Trung Quốc đều không quy định vấn đề tương tự như biện pháp
xử lý hành chính khác của Việt Nam. Các biện pháp hành chính khác (hay còn gọi là các
biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt) về cơ bản không phải là biện pháp xử lý vi
phạm hành chính mà có bản chất rất khác nhau, đa phần trong số đó là các biện pháp tư
pháp hình sự. Trong Bộ luật Tố tụng hình sự đã có một số biện pháp tương tự. Bởi đối
tượng áp dụng các biện pháp này không chủ yếu là đối tượng VPHC. Việc Pháp lệnh
XLVPHC năm 1995 và Pháp lệnh hiện hành quy định các biện pháp hành chính khác là
gượng ép và bất hợp lý.
Luật XPVPHC cần tránh mang tính “khung” quá lớn như các Pháp lệnh trước đây.
Tuy nhiên, Luật cũng không nên quá chi tiết. Cần kết hợp hài hòa giữa việc ban hành luật
chi tiết với việc ban hành luật khung. Luật khung chỉ được ban hành khi có sự cần thiết
khách quan. Những điều kiện để xác định sự cần thiết phải ban hành luật khung: (i) Dự
luật động chạm đến một vấn đề có nội dung phức tạp; (ii) Dự luật có nhiều đối tượng và
nhiều hành vi bị điều chỉnh; (iii) Dự luật được áp dụng với những điều kiện khác nhau rất
lớn của các vùng miền; (iv) Sự thay đổi diễn ra nhanh chóng (7). Đối chiếu với những
điều kiện đó, Luật XPVPHC nên mang tính chất khung, tất nhiên ở mức độ hợp lý. Nếu
cần thiết phải ban hành luật khung thì cần áp đặt một quy trình chặt chẽ và các tiêu chuẩn
rõ ràng cho việc ban hành các văn bản dưới luật và các quyết định hành chính. Làm được
như vậy sẽ vừa phát huy được tính năng động, sáng tạo tích cực vừa phòng tránh sự tuỳ
tiện, lạm quyền.
2.2.2. Các vi phạm hành chính cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể
không quy định trong Luật XPVPHC mà ở chủ yếu ở các luật, pháp lệnh chuyên ngành


và một phần nhỏ ở các nghị định của Chính phủ và nghị quyết của Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh.

Đây là vấn đề quan trọng và gây khá nhiều tranh cãi với các quan điểm khác nhau.
Quan điểm 1: Những người đề nghị theo cách làm truyền thống, tức là các VPHC và
các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể không thể được quy định ở Luật XPVPHC

biệt của đời sống xã hội được quyền quy định các biện pháp chế tài có tính chất đặc thù,
tương xứng với những đặc điểm riêng có của lĩnh vực mà đạo luật đó điều chỉnh. Thứ ba
là gây khó khăn cho công tác tìm hiểu pháp luật của người dân, doanh nghiệp và các tổ
chức khác (11).
Các luật, pháp lệnh chuyên ngành quy định các vi phạm hành chính cũng như các biện
pháp trách nhiệm hành chính cụ thể vừa là sự tiếp thu những kinh nghiệm hay của thế
giới vừa đảm bảo nguyên tắc vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính do luật quy
định. Cách thức làm luật này phổ biến trên thế giới nhưng đang khá xa lạ ở Việt Nam.
Cần có một tư duy lập pháp mới và đòi hỏi việc cải cách pháp luật về XPVPHC cũng
đồng thời cải cách những lĩnh vực pháp luật khác. Và như vậy, cần xác định lại mối quan
hệ giữa Luật XPVPHC và các luật, pháp lệnh chuyên ngành quy định về XPVPHC.
Các luật chuyên ngành (ví dụ Luật Hải quan, Luật Cạnh tranh, Luật Giao thông đường
bộ, Luật Giáo dục) quy định chuyên sâu về các lĩnh vực quản lý nhà nước đó. Nhưng
trong lĩnh vực XPVPHC, Luật XPVPHC là luật chuyên ngành có giá trị pháp lý cao nhất.
Vì vậy, các luật chuyên ngành về một lĩnh vực quản lý nhà nước quy định về XPVPHC
dù ban hành trước hay sau Luật XPVPHC cũng không được trái với Luật XPVPHC và
nếu trái thì ưu tiên áp dụng Luật XPVPHC. Đó là giải pháp để giải quyết các xung đột
pháp luật trong hệ thống pháp luật quốc gia. Vấn đề này cần được quy định rõ ràng, đầy
đủ trong Luật Ban hành CBQPPL. Tuy nhiên, cách thức giải quyết của Luật Ban hành
CBQPPL năm 2008 đã tỏ ra không hợp lý khi quy định tại Điều 83 về áp dụng văn bản
quy phạm pháp luật: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ
quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của
văn bản được ban hành sau”. Theo tinh thần điều luật này thì nếu một luật chuyên ngành
ban hành sau Luật XPVPHC có quy định về XPVPHC trong một lĩnh vực cụ thể trái với


Luật XPVPHC thì sẽ áp dụng luật chuyên ngành đó. Điều này là bất hợp lý và phải sửa
đổi.
Luật XPVPHC sẽ quy định một khuôn khổ pháp lý về XPVPHC và dựa trên cơ sở đó,
các luật chuyên ngành quy định những VPHC và các biện pháp trách nhiệm hành chính

công dân. Chúng tôi cho rằng cách hiểu đó không đúng. Thứ nhất, khi xây dựng Hiến
pháp năm 1992 (việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980 thành Hiến pháp năm 1992


được tiến hành từ năm 1988 đến 1992), thời gian này, các nước phương Tây dồn dập quy
kết Việt Nam (cả Trung Quốc và một số quốc gia Đông Nam á) vi phạm nhân quyền. Để
phủ nhận ý kiến đó và khẳng định Việt Nam luôn tôn trọng các công ước quốc tế về
quyền con người đã gia nhập, nên Quốc hội đã định chế “Quyền và nghĩa vụ của công
dân do Hiến pháp và luật quy định” vào Hiến pháp. Do vậy, việc định chế này tại thời
điểm năm 1992 dường như nhằm mục đích chính trị đó hơn là đảm bảo tính khả thi. Nói
cách khác, trong thời gian này chúng ta chưa thực sự sẵn sàng cho việc tổ chức thực hiện
(12). Và “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” không có
nghĩa là chỉ có Hiến pháp và luật mới được quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân.
Hai là, theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, liên quan đến quyền và nghĩa vụ của
công dân, luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc quyền và nghĩa vụ của
công dân và Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật và quy định các biện
pháp cụ thể để thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân (13). Điều đó có nghĩa là luật của
Quốc hội và nghị định của Chính phủ đều có thể quy định những vấn đề liên quan đến
quyền và nghĩa vụ công dân ở những phương thức, mức độ khác nhau (14). Ba là, từ lý
thuyết về quyền lập quy của Chính phủ (15) có thể kết luận rằng, việc Chính phủ ban
hành nghị định quy định về XPVPHC trên cơ sở để thi hành Luật XPVPHC là hợp pháp.
Thực tế cho thấy, hầu hết các nghị định của Chính phủ, thậm chí các văn bản cấp dưới
nữa đều ít nhiều quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Nhưng việc quy định đó
không phải là quy định một quyền hay nghĩa vụ mới mà là quy định chi tiết một quyền,
nghĩa vụ đã được Hiến pháp và luật quy định. Thực ra, hiện nay nhiều ý kiến phê phán
việc Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trên cơ sở để thi hành Pháp
lệnh XLVPHC chủ yếu ở tính bất hợp lý của nó (mâu thuẫn luật, pháp lệnh, chồng chéo,
cục bộ...). Như vậy, việc hạn chế dần các nghị định quy định về VPHC và biện pháp
trách nhiệm hành chính không phải bởi tính bất hợp pháp mà ở tính bất hợp lý (như đã
nói ở trên, hợp lý nhất là VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính được quy định ở

(2) Luật Cạnh tranh 2004, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005, Luật đưa
người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng 2006, Luật Quản lý thuế năm 2006.
(3) Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định thẩm quyền XPVPHC của Hội đồng Cạnh tranh; Luật Sở hữu
trí tuệ năm 2005, Luật đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006, Luật Quản
lý thuế năm 2006 cũng có quy định về XPVPHC không thống nhất với tinh thần của Pháp lệnh XLVPHC
năm 2002.
(4) Bộ luật Hình sự năm 1999, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Bộ luật Dân sự năm 2005, Bộ luật
Tố tụng dân sự năm 2004.
(5) Đây là loại có số lượng văn bản lớn nhất tạo nên sự đồ sộ của hệ thống pháp luật về XPVPHC với
việc quy định hàng chục nghìn vi phạm hành chính, các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả
cụ thể.
(6) Hiện nay có khoảng hơn 90 văn bản thuộc loại này.
(7) Nguyễn Sĩ Dũng (2007), Thế sự - Một góc nhìn, NXB Tri thức, Hà Nội, tr. 107.
(8) Điều L122 -7 Bộ luật Bảo vệ người tiêu dùng của Pháp quy định: “thương nhân không hoàn trả lại
tiền đã giữ của người tiêu dùng khi người tiêu dùng hoàn trả lại hàng hóa không đạt yêu cầu thì bị phạt
tiền đến 30.000 quan và bị phạt tù đến 1 năm. Điều L335 -28 Bộ luật Sở hữu trí tuệ của Pháp quy định:
người nào sao chụp và phát hành ra công chúng các chương trình biểu diễn nghệ thuật mà không được
phép thì bị phạt tù đến 2 năm và bị phạt tiền đến 150.000 euro. Trong lĩnh vực kiểm soát độc quyền, Mỹ có
Luật Sherman quy định: người nào cấu kết với nhau để bóp nghẹt, cản trở hoạt động thương mại thì bị
phạt tiền đến 10.000.000 USD nếu người vi phạm là công ty, bị phạt tiền đến 350.000 USD nếu người vi
phạm là cá nhân, hoặc bị phạt tù đến 3 năm hoặc bị áp dụng cả hai loại hình phạt. [Nguyễn Văn Cương
(2008), “Đạo luật thiếu chế tài: Bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp (2), tr. 30].


(9) Điều 117, 118 Luật Cạnh tranh năm năm 2004.
(10) Khoản 1 Điều 165 Luật Doanh nghiệp năm 2005.
(11) Nguyễn Văn Cương (2008), “Đạo luật thiếu chế tài: Bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta
hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2), tr. 28,29.
(12) Vũ Văn Nhiêm (2007), “Bàn về hình thức văn bản và thẩm quyền quy định về quyền và nghĩa vụ