NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CẢI CÁCH THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH GIAI ĐOẠN MỚI

N

gày nay các cụm từ “cải cách hành chính”, “cải cách chính phủ” hoặc “cải
cách thể chế quản lý hành chính” được đề cập như một xu thế tất yếu trong
điều hành xã hội của nhà nước hiện đại. Mục đích của cải cách hành chính là

nâng cao hiệu suất hoạt động hành chính của chính phủ nhằm thích ứng với những
thay đổi, đòi hỏi của môi trường trong nước và quốc tế ở các quốc gia.
Ở nước ta, việc cải cách nền hành chính nhà nước được đề cập rất sớm, là
hành động chính trị của tất cả các cơ quan trong hệ thống chính chính trị và được tiến
hành với một quá trình liên tục của nhiều cải tiến, sáng kiến, biến đổi và cách mạng
theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Các hoạt động này không chỉ dừng lại với hoạt
động thực thi quyền hành pháp mà được đạt trong sự đổi mới, cải cách đối với tất cả
các cơ quan trong hệ thống chính trị nhằm làm cho hệ thống này thích ứng với đòi hỏi
của sự vận động phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia một cách hiệu lực, hiệu quả.
Thực hiện đường lối đổi mới toàn diện Đảng Cộng sản Việt Nam đã xây dựng
nhiều nghị quyết về đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà trọng tâm là cải cách nền hành chính nhà nước, từ
Nghị quyết Trung ương 8 (Khoá VII) năm 1995, Nghị quyết Trung ương 3, 7 (Khoá
VIII), Đại hội IX, X và Đại hội XI tiếp tục khẳng định cải cách nền hành chính nhà
nước là nhiệm vụ trọng tâm của xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân và vì dân, của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế
quốc tế.
Công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam được tiến hành sâu sắc và toàn
diện với mục tiêu chung được xác định là xây dựng một nền hành chính dân chủ,
trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả
theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của
1

Xem (Một số thuật ngữ Hành chính-NXB Thế giới-HN- 2000, trg 13)
2


Về nội dung, thể chế là sự biểu hiện của các quy phạm, các quy tắc hành vi,
các chế độ, chính sách có giá trị là chuẩn tắc hành động cho các tổ chức và công dân
khi tham gia vào các quan hệ xã hội.
Như vậy, ở phương diện chung nhất cho thấy, thể chế là ý chí của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền trong việc đề, đặt ra hệ thống các chuẩn mực nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội. Để trở thành công cụ quản lý có hiệu lực và hiệu quả thì “ý
chí, mệnh lệnh quản lý, điều hành” của các chủ thể quản lý phải được “vật chất hóa”
bằng những hình thức văn bản quản lý nhất định. Trong hệ thống văn bản quản lý nói
chung thì văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
cả. Chức năng pháp lý của loại văn bản này được thể hiện ở chỗ là chúng được sử
dụng để ghi lại các quy phạm pháp luật, là chứng cứ pháp lý để "điều chỉnh các mối
quan hệ xã hội”, trong đó có việc giải quyết các nhiệm vụ cụ thể của công tác quản lý
nhà nước. Chính mục đích ban hành đó đã tạo nên chức năng và vai trò pháp lý của
văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý xã hội của các cơ quan trong bộ máy nhà
nước.
Từ những dẫn luận nêu trên có thể khẳng định, là một trong những yếu tố
quan trọng hàng đầu, cấu thành thể chế hành chính nhà nước hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật được nhà nước đặt ra để quản lý sự phát triển kinh tế - xã hội trên mọi
phương diện, bảo đảm cho xã hội phát triển ổn định, an toàn, bền vững; quy định
nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan quyền lực nhà nước, chế độ công
vụ, quy chế công chức, v.v... nhằm ghi nhận về mặt pháp lý trách nhiệm của nhà nước
đối với xã hội và cá nhân công dân. Bất kỳ một sự quản lý nào cũng đều kèm theo
những văn bản pháp lý nhất định, tuy vậy, quá trình này luôn trong trạng thái vận
động, bởi vì mỗi một giai đoạn phát triển mới của xã hội cần có những văn bản pháp
luật mới ra đời để phù hợp với nó.
Bởi ý nghĩa nêu trên, trên cơ sở tiếp tục đường lối đổi mới sâu sắc và toàn

hợp giữa cải cách hành chính với cải cách lập pháp… Chính phủ đã tập trung chỉ đạo
xây dựng và hoàn thiện thể chế về kinh tế, tổ chức và hoạt động của hệ thống hành
2

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010
4


chính. Trong nhiệm kỳ Quốc Hội khoá XI và khoá XII, tính đến tháng 10/2010, Chính
phủ đã trình Quốc hội trên 100 dự án luật và trung bình mỗi năm Chính phủ ban hành
gần 200 nghị định hướng dẫn do đó, đã tạo lập cơ sở vững chắc cho cải cách thể chế.
Một loạt các luật được ban hành, như: Luật Doanh nghiệp, Bộ Luật dân sự, Bộ Luật
lao động, Luật Đầu tư, Luật Cạnh tranh, Luật Phá sản, Luật Xây dựng, Luật Đất đai,
Luật Hải quan, Luật Thương mại, Luật Điện lực…
Nỗ lực nêu trên trong hoàn thiện thể chế một mặt kịp thời khắc phục tình
trạng thiếu luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế, dân sự và nhiều lĩnh vực khác của
đời sống xã hội, người dân và các tổ chức đã an tâm và tin tưởng vào chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nước. Mặt khác đáp ứng mục tiêu của cải cách thể chế là
thể hiện rõ các quan điểm, chủ trương của Đảng về phát triển kinh tế, tạo sự bình đẳng
giữa các thành phần kinh tế, sắp xếp và đổi mới doanh nghiệp nhà nước, giảm sự can
thiệp bằng các biện pháp hành chính của các cơ quan nhà nước vào các quan hệ dân
sự, kinh tế, thương mại nói chung và hoạt động của doanh nghiệp nói riêng, giảm
thiểu cơ chế “xin - cho”... trong các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành.
Hai là, văn bản quy phạm pháp luật với vai trò xây dựng và hoàn thiện thể chế
về tổ chức bộ máy của hệ thống hành chính.
Thể chế về tổ chức bộ máy của hệ thống hành chính được hoàn thiện, đổi
mới thông qua Luật tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân, Luật cán bộ, công chức và 30 Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
các văn bản về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân và cơ quan chuyên môn của

cơ quan nhà nước, giữa lãnh đạo với cán bộ, công chức thuộc quyền, giảm bớt phiền
hà, tiêu cực, thể hiện rõ bản chất và mục tiêu của công tác cải cách thủ tục hành chính.
Văn bản quy phạm pháp luật với vai trò hình thành thể chế hành chính nhà
nước được luận giải như đã nêu có thể khẳng định, chất lượng hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật chi phối trực tiếp tính hiệu lực, hiệu quả và khoa học của hệ thống thể
thế hành chính. Phản ánh chi tiết các thành tựu nêu trên cho thấy sự nỗ lực vượt bậc
của tất cả các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị trong cải cách, đổi mới. Nhưng
6


điều ấy không đồng nghĩa với sự né tránh những hạn chế, khiếm khuyết trong xây
dựng và hoàn thiện thể chế, đó là: “Hệ thống thể chế hành chính chưa đồng bộ, còn
chồng chéo và thiếu thống nhất; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà,
phức tạp; trật tự, kỷ cương chưa nghiêm” [3]. Đó là những vấn đề đặt ra và hướng đến
hoàn thiện nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là thủ tục hành chính, giảm
mạnh và bãi bỏ các loại thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân.
Nâng cao năng lực, chất lượng xây dựng và tổ chức thực hiện các cơ chế, chính
sách”[4]
2. Những vấn đề đặt ra và những giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu cải cách thể chế hành
chính
Như đã khẳng định, chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chi phối
trực tiếp tính hiệu lực, hiệu quả và khoa học của hệ thống thể thế hành chính. Theo đó,
một hệ lụy dễ thấy và logich, khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật kém chất
lượng là bao hàm “hệ thống thể chế thiếu ổn định, bất cập, vướng mắc” [5]. Có thể nhận
biết logich này với các hiện trạng sau:
- Hệ thống pháp luật dù đang hoàn thiện với nỗ lực cao nhưng chưa thoát khỏi
tình trạng chỉ dừng lại ở việc xác định những nguyên tắc chung. Tình trạng luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chờ nghị
định của Chính phủ, nghị định của Chính phủ, quyết định, của Thủ tướng Chính phủ

Luật, Pháp lệnh cần các văn bản dưới luật hướng dẫn, định chi tiết, quy định này đã
làm cho loại văn bản triển khai, hướng dẫn xem ra có giá trị pháp lý "cao" hơn Luật,
pháp lệnh, cần hơn Luật, Pháp lệnh.
Vấn đề mang tính tổng quan nêu trên tuy không đi vào mô tả chi tiết, nhưng
chắc rằng đủ để phản ánh hệ lụy kéo theo cho chất lượng của thể chế hành chính.
Những bất cập nêu trên được có thể được soát xét với nhiều nguyên nhân. Trong
phạm vi nghiên cứu này, chúng tôi tập trung phản ánh những hạn chế đối với công tác
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hình thức vật chất chứa đựng thể
chế). Theo đó, những hạn chế nêu trên được phản ánh cụ thể bởi những nguyên nhân
sau:
Thứ nhất là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy tắc đối
với hoạt động xây dựng xây dựng văn bản quản lý nói chung chậm đổi mới, tản mạn
chưa trở thành yếu tố chủ đạo cho việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật.
8


Thứ hai là, đội ngũ chuyên gia thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, thẩm định, rà
soát văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu; kinh nghiệm, trình độ còn hạn chế; cơ chế
phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định còn chưa hợp lý.
Thứ ba là, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thiếu sự đầu tư thích đáng về
thời gian, công sức cũng như kinh phí cho công tác tổ chức soạn thảo văn bản quy
phạm pháp luật; chưa có cơ chế hữu hiệu thu hút sự tham gia của các chuyên gia giỏi,
các nhà khoa học và nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản pháp luật; tiến độ xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp, các ngành còn chậm.
Thứ tư là, chưa quan tâm đến công tác đánh giá và xây dựng các tiêu chí đánh
gia sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ năm là, giá trị của của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm
pháp luật chưa được phát huy đầy đủ trong hoạt đông xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật.

Chính sách pháp luật là đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong
hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhiệm vụ cơ bản của
chính sách pháp luật là xác định phương hướng và mục tiêu của hoạt động sáng tạo
pháp luật.
Nghiên cứu chính sách pháp luật là một hoạt động quan trọng trong công tác
xây dựng và Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, được tập trung ở khâu đầu tiên
của quá trình sáng tạo pháp luật khi cần phải tiến hành việc phát hiện nhu cầu ban
hành văn bản, lập kế hoạch và xác định nội dung cơ bản và hình thức thể hiện cụ thể
của văn bản quy phạm pháp luật. Nói khác đi, đó là hoạt động nghiên cứu, khảo sát
thực tiễn để định hướng hành động trong nghiên cứu chính sách pháp luật để khẳng
định (dự kiến) các giải pháp có thể lựa chọn nhằm định hướng nội dung của dự án, dự
thảo văn bản như biện pháp quản lý, mức độ quản lý, các biện pháp và công cụ hỗ trợ
khác.

6

Điều 3, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.
10


Khoa học trong nghiên cứu chính sách pháp luật là bảo đảm cho việc xây
dựng các quy định quản lý, các quy phạm điều chỉnh bám sát và phù hợp với thực tiễn
nảy sinh các quan hệ pháp lý hiện thực trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp
luật. Mặt khác hạn chế được những đề xuất, sáng kiến luật cũng như văn bản quy
phạm pháp luật dưới luật thiếu căn cứ khoa học, dẫn đến tình hình xây dựng các văn
bản pháp luật thiếu hiệu quả như đã nêu ở trên. Chính vì thế những chương trình, kế
hoạch xây dựng pháp luật cần phải được gắn liền với việc nghiên cứu chính sách pháp
luật, đó chính là cơ sở khoa học và thực tiễn để xây dựng hệ thống pháp luật phù hợp
đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong từng giai đoạn nhất định.
Hai là, tuân thủ chi tiết quy định của pháp luật về quy trình xây dựng và ban

Ba là, hoàn thiện kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Phải tiến hành thu thập và xử lý thông tin nhiều chiều đến vấn đề cần văn bản
hóa, khoa học về công tác này sẽ tránh được một số yếu tố chi phối khiến dự thảo
không thể hiện được đầy đủ các mặt của thực tiễn xã hội hay bị lệch lạc dưới những
góc nhìn chủ quan, vì lợi ích cục bộ. Từ đó đề xuất các giải pháp để thiết kế nên quy
phạm điều chỉnh, đó là các yêu cầu đầu tiên cho việc soạn thảo một văn bản quy phạm
pháp luật.
Trên cơ sở thông tin đã được xử lý, cơ quan chủ trì soạn thảo cần có một báo
cáo nghiên cứu chi tiết. Báo cáo nhằm đảm bảo cho việc soạn thảo đã dựa trên các dữ
liệu của thực tiễn, tránh tình trạng cán bộ soạn thảo làm việc chỉ dựa vào kinh nghiệm
và kiến thức bản thân mà không chú trọng cơ sở thực tiễn. Mặt khác, thông qua báo
cáo này, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL có căn cứ để đánh giá sự cần
thiết và tính hiệu quả của một dự thảo.
Nội dung chính của báo cáo không chỉ dừng lại ở việc nêu lên tính cần thiết
của vấn đề cần giải quyết mà tiếp theo đó báo cáo phải đánh giá toàn bộ các quy định
có liên quan trước khi xây dựng các văn bản mới. Hoạt động này thường không được
chú ý đầy đủ và rất yếu trong thời gian vừa qua. Xác định hình thức văn bản phù hợp.
Tầm quan trọng, tính chất phức tạp của các quan hệ pháp lý đến đâu thì xác định hình
thức văn bản pháp lý đến đó, tránh sử dụng các hình thức văn bản “quá tầm”.
12


Trong quá trình thiết kế quy phạm phải kết hợp hài hòa giữa chi tiết và khái
quát trong mỗi văn bản, ngôn ngữ diến đạt trong sáng, thống nhất, dễ hiểu. Tính cụ thể
để văn bản dễ dàng và nhanh chóng đi vào cuộc sống, nhưng lại tránh quá chi tiết,
thiếu sự bao quát dẫn đến những khó khăn khi gặp phải những vấn đề mới nảy sinh,
không có trong quy định. Hơn nữa, cần nhận thấy một điều là pháp luật cũng có và
cần có điểm dừng vì pháp luật không thể phản ánh được hết cuộc sống sinh động.
Cùng với việc hoàn thiện kỹ thuật thì vấn đề nâng cao năng lực và tính chịu
trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết.

bất cập, hạn chế của nền hành chính nhà nước hiện tại đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh
cải cách hành chính trong thời gian tới. Cải cách hành chính nhà nước là một trong
các khâu đột phá nhằm thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 20112020. Với những nhiệm vụ cụ thể của cải cách hành chính trong thời kỳ tiếp theo thì
công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là nội dung
quan trọng góp phần tích cực cho việc hoàn thiện hệ thống thể chế về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn mới.

14