MỤC LỤC:

LỜI NÓI ĐẦU
Ngân sách nhà nước, hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế và là
phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Sự hình thành
và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển
của kinh tế hàng hóa – tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng
và nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự
tồn tại của kinh tế hàng hóa – tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn
tại và phát triển của ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa
phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng
Nhân dân và Ủy ban Nhân dân.

1


Trong vấn đề quản lý ngân sách nhà nước, quan hệ giữa các cấp chính quyền
trong việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách là vấn
đề rất phức tạp, làm sao vừa đảm bảo được tính tập trung thống nhất, vừa
phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền trong việc giải
quyết tốt các vấn đề kinh tế – xã hội, bảo đảm kỷ cương trong quản lý ngân
sách nhà nước theo pháp luật. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi hợp lý
có vai trò vô cùng quan trọng trong việc sử dụng ngân sách nhà nước một
cách hợp lý nhất, vừa đảm bảo ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo
trong nền tài chính quốc gia, mặt khác đảm bảo cho ngân sách địa phương
chủ động xử lý các vấn đề trên địa bàn, vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo
của từng địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền các cấp hoàn
thành tốt nhiệm vụ được giao.

của pháp luật. Thuế là khoản thu mang tính cưỡng chế do Nhà nước huy
động từ các tổ chức, cá nhân và tập trung vào quỹ ngân sách nhà nước. Lệ
phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan nhà nước
hoặc tổ chức được ủy quyền phục vụ công việc quản lý nhà nước được quy
định trong danh mục lệ phí ban hành kèm theo pháp lệnh phí và lệ phí.
Thu ngân sách phải được thực hiện trong các trường hợp luật định, chi ngân
sách chỉ được thực hiện khi có đầy đủ các điều kiện: khoản thu đã có trong
dự toán được giao trừ trường hợp có sự điều chỉnh của Hội đồng nhân dân
tỉnh cũng như sắp xếp lại các khoản chi của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch
Uỷ ban nhân dân; thu đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền qui định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân
sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.
b. Khái niệm chi ngân sách nhà nước.
Chi ngân sách nhà nước là phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước
theo dự toán ngân sách đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì
sự hoạt động của bộ máy nhà nước và bảo đảm thực hiện được các chức
năng của mình.
Chi ngân sách nhà nước là hoạt động mang những đặc điểm chủ yếu sau:

3


- Chi ngân sách nhà nước chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế
hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà
nước quyết định.
- Chi ngân sách nhà nước nhằm vào mục tiêu thảo mãn nhu cầu về tài chính
cho sự vận hành của bộ máy nhà nước, bảo đảm cho Nhà nước thực hiện
được các chức năng, nhiệm vụ của mình.
- Chi ngân sách nhà nước là hoạt dộng được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể:
nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh

Đối với việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho địa phương
phải tuân thủ theo các nguyên tắc về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi của
ngân sách nhà nước nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật ngân
sách nhà nước 2002. Theo đó, việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho
từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương theo 4 nguyên tắc. Các
nguyên tắc này đã được cụ thể hoá tại Điều 2 thông tư 188/2010/TT – BTC
ngày 22 tháng 11 năm 2010 quy định phân cấp tiêu thức nguồn thu và phân
chia các khoản chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương.
Theo đó, nguyên tắc phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa
ngân sách các cấp chính quyền địa phương bao gồm:
Thứ nhất, phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương
phải đảm bảo gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng
cấp chính quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực
hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo quốc phòng, an
ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp
tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có
quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau
đối với từng khoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn.
Thứ hai, phải đảm bảo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho
ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ
phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân
chia. Riêng ngân sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh
được hưởng tỷ lệ (%) phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định
tại Khoản 1 Điều 34 Luật Ngân sách nhà nước.
Thứ ba, phải đảm bảo phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo đúng tiêu
thức phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp
chính quyền, nhằm phục vụ công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu
của các cấp ngân sách.
Thứ tư, phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch và phát triển cân đối
nguồn ngân sách giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động thực hiện nhiệm

Ngoài ra, căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu do Thủ
tướng Chính phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%,
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các
khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương.
3. Các khoản thu và chi của ngân sách địa phương.
Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Mỗi cấp ngân sách đều có nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể. Trong đó
ngân sách địa phương gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân
sách cấp xã. Bên cạnh đó, luật còn quy định HĐND cấp tỉnh quyết định việc
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chính quyền địa
phương mình.
6


a. Các khoản thu của ngân sách địa phương.
Khác với thu của ngân sách trung ương, nguồn thu của ngân sách địa
phương được chia thành bốn nhóm lớn: ngoài hai nhóm thu tương tự như
cấp ngân sách trung ương (những nguồn thu được tập trung toàn bộ vào
ngân sách địa phương và những nguồn thu theo tỉ lệ phần trăm), địa phương
còn được thu bổ sung từ ngân sách cấp trên và thu từ huy đọng vốn của các
tổ chức, cá nhân. Theo quy định tại Điều 32 Luật ngân sách nhà nước 2002
thì các khoản thu của ngân sách địa phương gồm:
Thứ nhất, các khoản thu mà ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ
gồm: các loại thuế như thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể thuế tài
nguyên thu từ dầu khí, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất
nông nghiệp;thuế môn bài; lệ phí trước bạ, các khoản phí, lệ phsi thu từ hoạt
động sự nghiệp, thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, thu hồi vốn của ngân sách
địa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa
phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương;thu từ quỹ đất công tích và thu
hoa lợi công sản khác; thu từ viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc

sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh và chi bổ sung cho ngân sách cấp
dưới.
So với nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương, nhiệm vụ chi của ngân sách
địa phương có nhẹ hơn cả về khoản mục chi cũng như nội dung của từng
khoản mục chi.
Ví dụ: địa phương không có nhiệm vụ chi viện trợ và chi cho vay như trung
ương. Điều đó còn thể hiện trong nội dung của từng khoản mục chi vì trong
từng khoản mục, nội dung chi của trung ương bao gồm cả những khoản chi
mà nội dung chi của địa phương không có.
III. Các quy định về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách
địa phương theo Luật ngân sách 2002.
Khoản 3 mục I Thông tư Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP
ngày 6 tháng 6 năm2003của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi
hành Luật Ngân sách nhà nước có quy định: “Nguồn thu, nhiệm vụ chi của
ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
quyết định phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an
ninh của Nhà nước, trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.”
Như vậy, việc phân giao cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp
ngân sách huyện và xã do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định – hội đồng
nhân dân tỉnh có quyền chủ động phân phối thu, chi cho ngân sách cấp dưới
trên cơ sở căn cứ vào tình hình cụ thể của từng địa phương mình quản lí và
phải quán triệt các nguyên tắc pháp lý nhất định.
Điều 34 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đề ra bốn nguyên tắc pháp lý
định hướng quyết định phân phối thu, chi của hội đồng nhân dân tỉnh.
Thứ nhất, việc phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách
địa phương phải phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế – xã hội, quốc
8


phòng, an ninh và phù hợp với đặc điểm của từng vùng cũng như đối với

lo phát triển nguồn thu trên phạm vi xã mình.
Thứ ba, khi quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân
sách các cấp chính quyền địa phương, hội đồng nhân dân tỉnh phải căn cứ

9


vào tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính phủ giao
và các nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ.
Khoản 2 Điều 34 Luật ngân sách nhà nước có quy định: “Căn cứ vào tỷ lệ
phần trăm (%) phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính phủ giao và các
nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các
cấp chính quyền địa phương.”
Bởi, việc phân phối thu, chi giữa các cấp ngân sách là thuộc thẩm quyền của
Quốc hội và hội đồng nhân dân tỉnh. Quốc hội quyết định khoản thu và
nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp trung ương và ngân sách cho địa phương;
hội đồng nhân dân tỉnh quyết định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các thuộc
địa bàn tỉnh. Do đó, phải dựa vào cái quyết định của cấp trung ương. Hơn
nữa, Thủ tướng Chính phủ là người giao các tỷ lệ phần trăm phân chia cho
nên phải tuân thủ quyết định đó là tất yếu.
Mặt khác, thể hiện được giá trị và vai trò to lớn của cấp trung ương trong
việc quản lý cũng như hướng dẫn chỉ đạo thực hiện ở cấp địa phương. Nhằm
giúp cấp trung ương nhìn nhận mọi việc “qua con mắt của mình” và cấp địa
phương “thực hiện, thi hành” đúng, tuân thủ cấp trên và tránh được tình
trạng thất thoát, thiếu hụt hay nhầm lẫn trong ngân sách nhà nước.
Các khoản thu mà ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ gồm các loại
thuế và các khoản tiền thu có liên quand đến đất và tài nguyên; thuế môn
bài, lệ phí trước bạ, các khoản phí, lệ phí và thu từ hoạt động sự nghiệp; thu
từ hoạt động xổ số kiến thiết, thu hội vốn của ngân sách địa phương, thu từ

cân đối của ngân sách cấp tỉnh của ngân sách cấp tỉnh trong năm dự toán.
Ngoài ra các khoản thu được tỉnh phân bổ, chính quyền xã và các cấp tương
đương được phép huy động các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức,
cá nhân để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của địa phương mình.
Tuy nhiên, việc huy động, quản lý và sử dụng nguồn thu này phải tuân thủ
quy định của pháp luật.
Liên hệ thực tế, Ờ các xã, chính quyền nhân xã hàng năm khi có kế hoạch
xây dựng một đoạn đường nào đó mà không nằm trong dự án của nhà nước
thì cơ quan nhà nước ở địa phương đó bàn bạc, thăm hỏi ý kiến nếu được sự
đồng ý thì cơ quan chính quyền mới phát động, tuyên truyền để thu hút sự
ủng hộ của toàn thể bà con trong địa phương của mình. Chính vì lẽ đó, việc
huy đông, quản lý và sử dụng nguồn thu này vẫn phải tuân thủ những quy
định của pháp luật.
IV. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về phân phối nguồn
thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương.
Thứ nhất, cần quy định linh hoạt hơn về thẩm quyền quyết định phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách địa phương của Hội đồng nhân dân tỉnh.
Và cần có các qui định thể hiện sự phân phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi
11


một cách chủ động hơn cho các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là
chính quyền cấp xã;
Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là vấn đề rất
quan trọng, tạo sự chủ động và ổn định cho các cấp ngân sách, tạo cơ sở
kinh tế cho các cấp chính quyền thực hiện đầy đủ chức năng của mình. Sự
phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách của chính quyền địa phương
ổn định và triệt để sẽ tạo tính chủ động cao trong bố trí kế hoạch và hoạt
động điều hành của mỗi cấp chính quyền, khuyến khích địa phương tăng
thu, hạn chế tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào nguồn thu của ngân sách cấp trên.


chi. Nhưng ở đây vấn đề cần được quan tâm là khi nào ngân sách nhà nước
sẽ chi bổ sung cho ngân sách địa phương. Nếu như, chỉ cần ở ngân sách địa
phương không đủ thì ngân sách nhà nước sẽ hỗ trợ ngay thì khi đó sẽ rất dễ
xảy ra tình trạng địa phương ở trong tình thế bị động và chỉ chờ kinh phí từ
trung ương nà không thể tận dụng được hết khả năng nhạy bén, linh hoạt của
bộ máy chính quyền ở địa phương trong hoạt động phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước.
Ngoài ra, việc bổ sung ngân sách của ngân sách trung ương cho ngân sách
địa phương cần gắn với mục tiêu hỗ trợ địa phương thực hiện một số nhu
cầu như về chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành, hỗ trợ để xử lý
những khó khăn nhất thời như khắc phục hậu quả thiên tai, hỗ trợ thực hiện
các chương trình
Thứ ba, để thu hẹp khoảng cách thu – chi ngân sách, cần sửa đổi các luật
thuế, cơ cấu lại các nguồn thu, cải cách chế độ thu thuế, tránh tình trạng
ngân sách nhà nước phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn thu không mang
tính chất bền vững như thu từ hoạt động dầu mỏ, thuế nhập khẩu. Do vậy
cần tăng cường nguồn thu từ các khoản thu từ thuế trực thu như: thuế thu
nhập cá nhân, các khoản thu từ thuế bất động sản cần, tạo sự công bằng
trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế, giúp nhà nước thực hiện các chương
trình đầu tư cơ sở hạ tầng vì quốc kế dân sinh. mục tiêu công, dự án tại địa
phương những không đủ kinh phí.
Thứ tư, để đảm bảo tính hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước, có thể
qui định về thời hạn của NSNN là trung hạn (5 năm) thay vì một năm như
hiện nay. Sở dĩ như vậy là do mô hình ngân sách thường niên không tương
thích, không gắn kết với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội (kế hoạch 5
năm), tỏ ra kém linh hoạt, cứng nhắc. Ví dụ nếu không chi tiêu hết thì cuối
năm các khoản kinh phí được nhà nước hứa cấp sẽ bị huỷ bỏ, dẫn đến một
thực tế là các đơn vị sử dụng ngân sách cố tình hợp thức hoá hay chi tiêu
“chạy kinh phí” mà bỏ qua sự cần thiết và hiệu quả của các khoản kinh phí

những sửa đổi. Quốc hội, Hội đồng nhân dân có quyền giám sát việc thực
hiện ngân sách nhà nước, tuy nhiên, trong thời gian vừa qua, hoạt động giám
sát ngân sách còn nhiều bất cập: thông báo về các vấn đề liên quan đến chu
trình ngân sách cho Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh còn hạn chế. Các cơ quan
nhà nước và cơ quan chuyên môn ở địa phương, thường chỉ báo cáo về tình
hình thực hiện ngân sách cho Hội đồng nhân dân và Ban kinh tế – ngân sách
của Hội đồng nhân dân tỉnh. Do vậy, hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu
Quốc hội không mang tính thường xuyên. Bên cạnh đó, các công cụ, điều
kiện thực hiện chức năng giám sát còn chưa đáp ứng được yêu cầu về hoạt
động này. Trình độ, năng lực chuyên môn của một số đại biểu Quốc hội, đặc
biệt là đại biểu kiêm nhiệm còn hạn chế, chưa đầu tư nhiều công sức để tìm
hiểu về lĩnh vực giám sát nên việc giám sát ngân sách nhà nước không tránh
khỏi những bất cập. Để góp phần nâng cao chất lượng hoạt động giám sát
của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính ngân sách, cần có những qui định cụ
thể về trách nhiệm của các cơ quan liên quan cung cấp thường xuyên thông
tin về quá trình thực hiện ngân sách nhà nước cho đại biểu Quốc hội không
chỉ trong mà còn giữa các kỳ họp của Quốc hội, nhằm giúp các đại biểu nắm
vững hơn về tình hình tài chính ngân sách, nâng cao hiệu quả hoạt động
giám sát ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, cần qui định rõ trong luật ngân
sách nhà nước cơ chế phối hợp giữa Ủy ban tài chính – ngân sách, Hội đồng
14


dân tộc, các uỷ ban khác của Quốc hội với cơ quan kiểm toán nhà nước, các
đơn vị, cơ quan liên quan. Đặc biệt, cần qui định nhiệm vụ của Uỷ ban tài
chính – ngân sách của Quốc hội trong việc xác định chương trình tổng thể về
giám sát ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó có các hướng dẫn cụ thể cho
Đoàn đại biểu Quốc hội trong việc triển khai hoạt động giám sát, tránh tình
trạng hoạt động này diễn ra mang tính hình thức, phiến diện. Ngoài ra, luật
cũng cần qui định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn đại biểu Quốc hội trong

6. Lê Thị Thu Thủy, “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý Ngân
sách Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Khoa
học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) tr.34-43.

16