ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐỖ THU HẰNG

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN THU SỬ DỤNG ĐẤT
TẠI CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐỖ THU HẰNG

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN THU SỬ DỤNG ĐẤT
TẠI CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH


bè đã tận tình giúp đỡ tôi hoàn thiện khóa học này.
Mặc dù đã hết sức cố gắng, nhƣng chắc chắn luận văn không thể tránh
khỏi những sai sót, kính mong nhận đƣợc sự chỉ bảo, góp ý của quý Thầy Cô
để luận văn đƣợc hoàn thiện hơn nữa.
Trân trọng cảm ơn!

Tác giả

Đỗ Thu Hằng


MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................... i
DANH MỤC BẢNG BIỂU .............................................................................. ii
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1
GIỚI THIỆU VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ..................................................... 1
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÀI LIỆU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN
THIỆN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN THU SỬ DỤNG ĐẤT ......................... 4
1.1. Tổng quan tài liệu - Tình hình nghiên cứu ............................................... 4
1.2. Thu sử dụng đất và hoạt động kiểm toán ........................................................................ 6
1.2.1. Cơ sở lý luận chung trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về thu sử
dụng đất ....................................................................................................... 6
1.2.2 Hoạt động kiểm toán thu sử dụng đất .............................................. 13
1.2. Nội dung hoạt động kiểm toán thu sử dụng đất và các nhân tố ảnh hƣởng
đến kiểm toán thu sử dụng đất...................................................................................................... 14
1.2.1. Nội dung và các phƣơng pháp kiểm toán thu sử dụng đất .............. 14
1.2.2. Các nhân tố ảnh hƣởng đến kiểm toán thu sử dụng đất .................. 24
CHƢƠNG 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ THIẾT KẾ LUẬN VĂN..27
2.1. Phƣơng pháp và thiết kế nghiên cứu ............................................................................... 27

pháp đặt ra nhƣ sau: ................................................................................... 67
4.1.3. Giải pháp hoàn thiện thực hiện kiểm toán hoạt động có liên quan
đến thu sử dụng đất.................................................................................... 69
4.2. Một số ý kiến góp phần hoàn thiện cơ sở pháp lý có liên quan đến quản lý
nhà nƣớc về đất đai.............................................................................................................................. 71
4.2.1. Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai. ........................................................ 71


4.2.2. Cơ chế quản lý của Nhà nƣớc ......................................................... 74
4.2.3. Cơ chế tài chính ............................................................................... 80
4.3. Hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thực hiện quản lý nhà nƣớc về đất đai liên
quan đến thu sử dụng đất ................................................................................................................. 85
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 94
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 98


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

QSDĐ

2


Kiểm toán Nhà nƣớc

8

KTV

Quyền sử dụng đất
Nhà nƣớc

Kiểm toán viên

i


DANH MỤC BẢNG BIỂU

STT

Bảng

1

Bảng 3.1

Nội dung
Bảng 3.1 Kết quả thu tiền sử dụng đất tại các
tỉnh đồng bằng Sông Hồng từ 2010 - 2013;

ii


1


đƣợc Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện trong một số năm gần đây và thực hiện
kiểm toán lồng ghép trong quá trình thực hiện kiểm toán ngân sách địa
phƣơng, mà chƣa tổ chức thành một chuyên đề riêng, vì vậy kết quả kiểm
toán còn nhiều hạn chế.
Nhƣ vậy, hoạt động kiểm toán thu sử đất đƣợc Kiểm toán Nhà nƣớc
xác định là một trong những những nhiệm vụ quan trọng trong thời gian tới,
vậy có những giải pháp nào nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm toán thu sử
dụng đất? Câu hỏi này sẽ đƣợc làm sáng tỏ trong luận văn “Hoàn thiện hoạt
động kiểm toán thu sử dụng đất tại các tỉnh đồng bằng Sông Hồng”.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
- Làm rõ cơ sở lý luận về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực thu sử dụng
đất, cũng nhƣ về công tác kiểm toán trong lĩnh vực này.
- Làm rõ cơ sở lý luận kiểm toán tuân thủ trong lĩnh vực thu sử dụng đất.
- Thực trạng quản lý thu sử dụng đất tại địa phƣơng.
- Thực trạng kiểm toán thu sử dụng đất tại một số tỉnh đồng bằng Sông Hồng.
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm toán thu tiền sử
dụng đất, nhằm nâng cao chất lƣợng kiểm toán trong lĩnh vực này.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tƣợng nghiên cứu: Hoạt động kiểm toán thu sử dụng đất tại các
tỉnh đồng bằng Sông Hồng. Để làm đƣợc việc này, chúng tôi cũng đề cập đến
công tác Quản lý nhà nƣớc về đất đai (Luật Đất đai, chủ trƣơng, chính sách
của Nhà nƣớc có liên quan đến thu sử dụng đất).
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề có
liên quan đến lĩnh vực thu sử dụng đất do Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện từ
năm 2010 đến 2013, tại 10 tỉnh, thành phố: Vĩnh Phúc, Hà Nội, Bắc Ninh, Hà
Nam, Hƣng Yên, Hải Dƣơng, Hải Phòng, Thái Bình, Nam Định, Ninh Bình.


phát hiện nhiều vi phạm chính sách, chế độ quản lý tài chính đất đai, kiến
nghị tăng thu, giảm chi, xử lý các khoản tạm thu, tạm giữ và các khoản giảm
chi khác. Các sai phạm về thu sử dụng đất đƣợc KTNN phát hiện nhƣ: miễn,
giảm thuế đối với thu nhập từ hoạt động chuyển quyền sử dụng đất, chuyển
quyền thuê đất; miễn, giảm tiền sử dụng đất không đúng quy định, áp sai đơn
giá đất để tính tiền sử dụng đất; cơ quan tài nguyên môi trƣờng của một số địa
phƣơng chuyển hồ sơ thông tin địa chính sang cơ quan thuế để xác định nghĩa
vụ tài chính của một số trƣờng hợp thiếu chính xác, chƣa kịp thời...

Ngoài

ra, kết quả kiểm toán còn chỉ ra nhiều chính sách về đất đai còn bất cập cần
phải chỉnh sửa, hoàn thiện theo quy định của pháp luật, phù hợp với thực tiễn,
góp phần tăng thu cho ngân sách Nhà nƣớc, tăng cƣờng công tác quản lý đất
đai.

4


Do tính chất phức tạp của các chính sách về quản lý đất đai, thu tiền sử
dụng đất, thuê đất, chính sách thu trong lĩnh vực này luôn thay đổi và tồn tại
một số bất cập, nhiều chính sách chƣa chặt chẽ và thiếu nhất quán, thậm chí
có sự mâu thuẫn, chậm thay đổi, không theo kịp thực tế phát triển… nên quá
trình thực hiện kiểm toán gặp không ít khó khăn. Ngoài ra, lĩnh vực quản lý
đất đai liên quan đến nhiều đơn vị, nhiều đối tƣợng nên việc thu thập hồ sơ,
tài liệu và thông tin kiểm toán, bằng chứng kiểm toán, xác lập biên bản xác
nhận số liệu và tình hình kiểm toán phải thực hiện với nhiều đối tƣợng khác
nhau nhƣ: đối với các cơ quan giao đất và tính tiền thu sử dụng đất có sở Quy
hoạch, Tài nguyên và Môi trƣờng, Tài chính, Thuế, Kho bạc Nhà nƣớc; các tổ
chức, cá nhân đƣợc giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thuê đất… rất khó

quý giá của con ngƣời, điều kiện sống cho động vật, thực vật và con ngƣời
trên trái đất. Đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế,
xã hội do đó nó là tài sản vô cùng quý giá, là tài nguyên lớn nhất của mọi
quốc gia. Nguồn thu từ sử dụng đất là các khoản thu từ việc giao đất, cho thuê
đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đây là nguồn thu khá lớn cho ngân sách
nhà nƣớc. Nhà nƣớc quản lý đất đai và các khoản thu từ đất bằng công cụ
pháp luật.
Luật Đất đai lần đầu tiên đƣợc Quốc hội thông qua năm 1987, tiếp
theo đó đƣợc sửa đổi bổ sung bằng Luật Đất đai lần thứ 2 năm 1993, năm
2003 Luật Đất đai đã đƣợc sửa đổi và sau 10 năm thực hiện, tháng 11 năm
2013 Luật Đất đai số 45/2013/QH13 đã đƣợc ban hành với nhiều đổi mới
trong công tác quản trị đất đai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, định giá đất,
cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất, giao đất; nhiều quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ,
tái định cƣ đã đƣợc Luật hóa; những quy định về thời hạn và hạn mức sử
dụng đất nông nghiệp, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm
muối cho nông dân đƣợc nới rộng và việc xử lý các dự án treo cũng đƣợc đổi
6


mới… Với việc đổi mới trong quan điểm về quản lý sử dụng đất, xác định
chính sách thu từ đất là một công cụ của Nhà nƣớc để quản lý vĩ mô nền kinh
tế và có vai trò quan trọng trong việc thu Ngân sách Nhà nƣớc. Theo các quy
định hiện hành, hệ thống chính sách thu liên quan đến đất đai gồm có các
khoản thuế, lệ phí theo quy định của pháp luật và các khoản thu khác (được
ban hành dưới hình thức Nghị định của Chính phủ trong khuôn khổ của Luật
Đất đai và Luật Ngân sách nhà nước).
(1) Quy định về thu tiền sử dụng đất (tiền SDĐ)
Hiện nay, chính sách thu tiền sử dụng đất đƣợc thực hiện theo quy
định tại các văn bản: Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của
Chính phủ và đƣợc sửa đổi bổ sung tại Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, Nghị

Luật này.
(iii) Căn cứ tính thu tiền sử dụng đất: Tại Điều 3 Nghị định
45/2014/NĐ-CP quy định căn cứ tính thu tiền sử dụng đất nhƣ sau: Ngƣời sử
dụng đất đƣợc Nhà nƣớc giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận
quyền sử dụng đất, phải nộp tiền sử dụng đất theo quy định tại Luật Đất đai
và đƣợc xác định trên các căn cứ: Diện tích đất đƣợc giao, đƣợc chuyển mục
đích sử dụng, đƣợc công nhận quyền sử dụng đất; mục đích sử dụng đất; giá
đất tính thu tiền sử dụng đất.
Giá đất tính thu tiền sử dụng đất nhƣ sau:
a) Giá đất theo Bảng giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ƣơng quy định, áp dụng trong trƣờng hợp hộ gia đình, cá nhân
đƣợc công nhận quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất đối với diện
tích đất ở trong hạn mức.
Việc xác định diện tích đất trong hạn mức tại Điểm này phải đảm
bảo nguyên tắc mỗi hộ gia đình, cá nhân chỉ đƣợc xác định diện tích đất trong

8


hạn mức giao đất ở, hoặc hạn mức công nhận đất ở một lần và trong phạm vi
một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng.
Trƣờng hợp hộ gia đình, cá nhân có nhiều thửa đất trong phạm vi
một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, thì hộ gia đình, cá nhân đó đƣợc
cộng dồn diện tích đất của các thửa đất, để xác định diện tích đất trong hạn
mức giao đất ở, hoặc hạn mức công nhận đất ở, nhƣng tổng diện tích đất lựa
chọn không vƣợt quá hạn mức giao đất ở, hoặc hạn mức công nhận đất ở tại
địa phƣơng nơi lựa chọn.
Hộ gia đình, cá nhân chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về tính trung
thực, chính xác của việc kê khai diện tích thửa đất trong hạn mức giao đất ở,
hoặc hạn mức công nhận đất ở đƣợc áp dụng tính thu tiền sử dụng đất; nếu bị

- Hộ gia đình, cá nhân đƣợc Nhà nƣớc công nhận quyền sử dụng đất,
cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với diện tích đất ở vƣợt hạn mức.
(iv) Về chính sách miễn tiền SDĐ: Miễn tiền sử dụng đất trong
những trƣờng hợp sau đây:
a) Miễn tiền sử dụng đất trong hạn mức giao đất ở, khi sử dụng đất
để thực hiện chính sách nhà ở, đất ở đối với ngƣời có công với cách mạng,
thuộc đối tƣợng đƣợc miễn tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về
ngƣời có công; hộ nghèo, hộ đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng có điều kiện
kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng biên giới, hải đảo; sử dụng đất để xây
dựng nhà ở xã hội theo quy định của pháp luật về nhà ở; nhà ở cho ngƣời phải
di dời do thiên tai.
Việc xác định hộ nghèo theo quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ;
việc xác định hộ gia đình hoặc cá nhân là đồng bào dân tộc thiểu số theo quy
định của Chính phủ.
b) Miễn tiền sử dụng đất trong hạn mức giao đất ở khi cấp Giấy
chứng nhận lần đầu đối với đất do chuyển mục đích sử dụng từ đất không
10


phải là đất ở sang đất ở do tách hộ đối với hộ đồng bào dân tộc thiểu số, hộ
nghèo tại các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi theo
Danh mục các xã đặc biệt khó khăn do Thủ tƣớng Chính phủ quy định.
c) Miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất đƣợc giao trong hạn
mức giao đất ở cho các hộ dân làng chài, dân sống trên sông nƣớc, đầm phá di
chuyển đến định cƣ tại các khu, điểm tái định cƣ theo quy hoạch, kế hoạch và
dự án đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
d) Miễn tiền sử dụng đất đối với phần diện tích đất đƣợc giao trong
hạn mức giao đất ở để bố trí tái định cƣ hoặc giao cho các hộ gia đình, cá
nhân trong các cụm, tuyến dân cƣ vùng ngập lũ theo dự án đƣợc cấp có thẩm
quyền phê duyệt.

khả thi của phƣơng án quy hoạch, làm rõ nội dung về chỉ tiêu quy hoạch sử
dụng đất của từng cấp, tạo tính linh hoạt và chủ động của địa phƣơng trong kế
hoạch phát triển kinh tế xã hội; thống nhất trong việc cấp giấy phép, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất. Hoạt động quản lý Nhà nƣớcvề đất đại tại các
tỉnh, thành phố trục thuộc trung ƣơng theo những cơ chế và hình thức ở một
số lĩnh vực sau:
Theo Luật Đất đai năm 2013 cho phép cơ quan Nhà nƣớc có thẩm
quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng và thu hồi
đất, tạo điều kiện cho việc tập trung ruộng đất, phân công lại lao động xã hội,
phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc; đảm bảo lợi
ích của ngƣời sử dụng đất; thúc đẩy các chính sách đất đai bình đẳng, sử dụng
có hiệu quả; tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện phân cấp cho
các chính quyền địa phƣơng trong quản lý nhà nƣớcvề đất đai theo hƣớng xã
hội nhà nƣớc pháp quyền.
Các trƣờng hợp cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao đất có thu tiền
và không thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử
12


dụng đất, thu hồi đất. Song trên thực tế, có không ít các cơ quan có thẩm
quyền, ngƣời có thẩm quyền đã dựa vào những quy định đó để giao đất, cho
thuê đất một cách tuỳ tiện, trái pháp luật; làm cho tình hình quản lý và sử
dụng đất ở nhiều nơi diễn biến phức tạp, sai phạm xảy ra ở nhiều nơi, với
nhiều cấp độ nhƣ sai về đối tƣợng đƣợc giao đất cũng nhƣ nội dung trong
quyết định giao đất. Luật Đất đai năm 2013, Nghị định 43/2014/NĐ-CP,
Nghị định 45/2014/NĐ-CP và Nghị định 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của
Chính phủ đã xác định rõ ràng, cụ thể hơn các hoạt động quản lý quy hoạch,
kế hoạch, sử dụng đất, các quy định thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất,
thuê nƣớc của các cấp, các ngành.
1.2.1.3 Những khoản thu tài chính từ đất đai

1.2.1.1. Nội dung hoạt động kiểm toán thu sử dụng đất
(1) Nội dung kiểm toán tại Sở Tài nguyên và Môi trường
Kiểm toán công tác quy hoạch sử dụng đất, công tác thống kê, kiểm
kê đất đai, công tác giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và công tác quản lý nhà
nƣớc về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Kiểm tra việc tuân thủ quy trình quản lý thu tiền sử dụng đất: Việc
thẩm tra hồ sơ xác minh thực địa, xem xét sự phù hợp với quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất chi tiết theo quy định tại Điều 68, 69 Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ đối với các hồ sơ xin chuyển
mục đích sử dụng đất của các tổ chức; kiểm tra hồ sơ pháp lý làm căn cứ tính
tiền sử dụng đất của cơ quan thuế: Quyết định phê duyệt ranh giới sử dụng đất
của dự án kèm sơ đồ ranh giới sử dụng đất, bản đồ kỹ thuật thửa đất; quyết
định giao đất, biên bản giao đất thực tế..., phiếu chuyển thông tin địa chính
của Sở tài nguyên và Môi trƣờng;

14


Các thông tin cần thu thập bao gồm: Các quyết định giao đất, bản đồ
quy hoạch tỷ lệ 1/500 đƣợc duyệt, xác định diện tích đất phải thu tiền sử dụng
đất (tổng diện tích đất đƣợc giao trừ diện tích đất xây dựng cơ sở hạ tầng, đất
công cộng...) Danh mục các dự án đã có quyết định phê duyệt và quyết định
thu hồi đất để giải phóng mặt bằng; danh mục các dự án có quyết định giao đất,
chuyển từ thuê đất sang giao đất có thu tiền sử dụng đất, chuyển mục đích sử
dụng đất, các dự án đổi đất lấy cơ sở hạ tầng (bao gồm cả địa điểm, diện tích,
tên tổ chức đƣợc giao đất); thời điểm bàn giao đất thực tế, diện tích đất bàn
giao thực tế của các dự án này. Thu thập các văn bản, thông tin có liên quan về
việc điều chỉnh quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500, hoặc về việc cho phép chuyển
một số diện tích đất công cộng thành đất kinh doanh để xác định chính xác diện
tích đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính. Đối với các diện tích tăng thêm này

Từ ngày 27/2/2006 áp dụng theo quy định của Nghị định số
17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ, tại khoản 1 Điều 5 Nghị
định này quy định: “….Giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo mục
đích sử dụng đất đƣợc giao đã đƣợc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ƣơng quy định và công bố; trƣờng hợp tại thời điểm giao đất mà
giá này chƣa sát với giá chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất thực tế trên thị
trƣờng trong điều kiện bình thƣờng thì Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ƣơng quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp…”
“Từ ngày 27/8/2007 áp dụng theo quy định của Nghị định số
123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chính phủ, tại khoản 12 Điều 1 Nghị
định này quy định: “… Đối với trƣờng hợp Nhà nƣớc giao đất có thu tiền sử
dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu
dự án có sử dụng đất, Nhà nƣớcthu hồi đất và trƣờng hợp doanh nghiệp nhà
nƣớctiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, thời điểm có quyết định thu
16