ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

DƢƠNG THỊ THANH HUYỀN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI – QUA THỰC
TIỄN THỊ XÃ TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN NHO THÌN

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ TAM ĐIỆP,
TỈNH NINH BÌNH ............................................................................ 31
2.1.

Điều kiện địa lý, kinh tế, xã hội tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình .. 31

2.2.

Tình hình khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình ... 32

2.2.1. Tình hình khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn ...................... 32
2.2.2. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về đất đai .................... 40


2.3.

Thực trạng giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành
chính ................................................................................................... 42

2.3.1. Tình hình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ......................... 42
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ..................................................................... 47
Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI ................................... 51
3.1.

Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai ................................................................................. 51


sử lập pháp của Nhà nước ta đã cho thấy rằng việc ghi nhận cơ sở pháp lý
cũng như những bảo đảm cho quyền công dân luôn luôn chiếm vị trí quan
trọng trong hệ thống các văn bản pháp luật.
Quyền khiếu nại của công dân chính là cơ chế quyền bảo vệ quyền.
Thông qua việc khiếu nại công dân sẽ đề nghị các cơ quan nhà nước bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là một phương thức bảo đảm
quyền lợi của công dân và tổ chức, góp phần phát huy dân chủ ở mỗi địa
phương cũng như trong phạm vi quốc gia.
Trong giải quyết khiếu nại ở nước ta hiện nay, khiếu nại có tính pháp lý
chủ yếu xảy ra trên hai lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và hoạt động tư
pháp. Trong hệ thống pháp luật nước ta, không có quy định cho phép cá nhân,
tổ chức khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, các
khiếu nại được thực hiện đa phần là trong lĩnh vực hành chính nhà nước.
Trong những năm gần đây tình hình khiếu nại, đặc biệt là khiếu nại
hành chính về đất đai diễn biến đa dạng, phức tạp cả về nội dung, tính chất,
mức độ. Khiếu nại hành chính về đất đai đông người, vượt cấp có xu hướng
gia tăng gay gắt, quyết liệt hơn. Đây không chỉ là vấn đề riêng của một địa
phương, một ngành hay một lĩnh vực nào mà xảy ra một cách thường xuyên
từ cơ sở đến Trung ương.
Là một thị xã đang phát triển của tỉnh Ninh Bình, Tam Điệp đang có
những bước chuyển mình mạnh mẽ, cùng với việc thực hiện công nghiệp hóa,
hiện đại hóa xây dựng và phát triển thị xã, tình hình khiếu nại hành chính về

1


đất đai ở địa bàn Tam Điệp những năm gần đây có những diễn biến phức tạp.
Các dự án, công trình giao thông mới làm thay đổi diện mạo của đô thị khiến
cho thị xã hiện đại hơn, phát triển hơn nhưng nó cũng làm thay đổi cuộc sống
của không ít người dân, nhất là người dân có nhà cửa, đất đai trong diện quy

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cán bộ, công chức hiện nay (Đề tài khoa học cấp Bộ do ông Nguyễn
Sỹ Cương - Quyền Chánh Thanh tra Bộ Nội vụ làm chủ nhiệm, năm 2007);
- Xây dựng quy chế phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người
vượt cấp lên Trung ương (Đề tài do ông Nguyễn Tiến Bình - Phó Chánh Văn
phòng Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm, năm 2008);
- Mấy vấn đề xung quanh việc hoàn thiện quyết định giải quyết khiếu
nại (Kiều Văn Chung, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5/2003);
- Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam (Đề
tài khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, năm 2004);
- Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo phải gắn với
quá trình cải cách tư pháp (TS Vũ Phạm Quyết Thắng, Tạp chí Thanh tra, số 9).
Các công trình nghiên cứu trên và một số công trình khác mặc dù chưa
giải quyết hết những đặc thù của công tác giải quyết khiếu nại nói chung,
khiếu nại hành chính về đất đai tại mỗi địa phương nói riêng nhưng lại là
nguồn tài liệu quý giá để tác giả tiếp cận và tiến hành nghiên cứu đề tài của
mình, nhất là công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn
thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. Qua nghiên cứu, tìm hiểu hoạt động chuyên
môn của cơ quan thanh tra các cấp, cơ quan tài nguyên môi trường cũng như
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị
xã làm cơ sở đề xuất những kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về giải
quyết khiếu nại hành chính nói chung và những đề xuất đối với công tác giải
quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp trong điều
kiện hiện nay.

3


3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu


5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, chủ trương, quan
điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam; chính sách, pháp luật của Nhà nước về
giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai.
Luận văn cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu bao gồm:
phương pháp phân tích- tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống
kê. Cụ thể:
Chương 1 sử dụng phương pháp phân tích – tổng hợp các tài liệu
nghiên cứu lý luận về khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai; đồng thời cũng phân tích yêu cầu đối với hoạt động giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai và những vướng mắc của các quy định pháp
luật về giải quyết khiếu nại hành chính;
Chương 2 sử dụng phương pháp phân tích và phương pháp thống kê để
đánh giá thực trạng khiếu nại hành chính về đất đai, thực trạng giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình; tổng kết
lại những hạn chế và nguyên nhân của thực trạng trên.
Chương 3 sử dụng phương pháp phân tích các yêu cầu hoàn thiện pháp
luật giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Đồng thời từ những vướng
mắc của các quy định pháp luật và thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình đề xuất những kiến nghị nhằm
nâng cao hiệu quả của công tác này trong thời gian tới.
6. Ý nghĩa của luận văn
- Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu
tham khảo tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo về luật học, nhất là nghiên cứu
về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai.

5


hành dưới hình thức văn bản.
Theo Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 thì quyết định hành chính là
văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại hành chính
chỉ bao gồm các quyết định hành chính cá biệt được thể hiện thành văn
bản. Quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm không phải là đối tượng
khiếu nại.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 9 Điều 2 Luật
Khiếu nại 2011).
Ba là, khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết
định hành chính, hành vi hành chính, chủ yếu do chủ thể quản lý hành chính
nhà nước giải quyết trên cơ sở xem xét tính hợp pháp và hợp lý của quyết
định hành chính, hành vi hành chính, được thực hiện theo thủ tục hành chính.

9


Nó khác với khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp, ở đó, khiếu nại tư pháp là khiếu
nại về tính hợp pháp của quyết định tố tụng, hành vi tố tụng, chủ yếu do các
cơ quan tư pháp như Toà án, Viện kiểm sát, các cơ quan điều tra thực hiện, và
được giải quyết trên cơ sở xem xét tính hợp pháp của các quyết định tố tụng,
hành vi tố tụng đó; được theo thủ tục tư pháp.
1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, đặc điểm của giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai
Đất đai là nguồn tài nguyên quý giá, gắn liền với mọi hoạt động của

đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai, cụ thể như sau:
- Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm:
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất;
+ Cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
+ Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;
- Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của
cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi trách
nhiệm trong việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính.
Ba là, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai
xảy ra hầu hết ở các địa phương, là loại khiếu nại có tính chất phức tạp về tính
chất vụ việc khiếu nại cũng như số lượng người tham gia khiếu nại.
Với những đặc điểm nêu trên, nhằm đảm bảo các quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân khi thực hiện khiếu nại hành chính đồng thời khắc phục
và xử lý các sai phạm, khuyết điểm của cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước đòi hỏi công tác giải quyết khiếu nại hành
chính phải được thực hiện một cách nghiệm túc, đảm bảo pháp chế, kỷ cương
trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

11


Trong lĩnh vực quản lý đất đai, giải quyết khiếu nại hành chính
có thể hiểu là việc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước áp dụng những quy định của phap
luật về khiếu nại, về đất đai để giải quyết các khiếu nại phát sinh trong
hoạt động quản lý nhà nước về đất đai thuộc thẩm quyền của mình
nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người khiếu nại.

phạm pháp luật về đất đai, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động phản
ứng trước các hành vi hành chính trái pháp luật.
1.2. Các yêu cầu đối với giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi
nhận trong Hiến pháp, Điều 30 Hiến pháp 2013 ghi nhận:
"1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất,
tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật".
Khiếu nại hành chính là công cụ mà thông qua đó cá nhân, tổ chức thực
hiện việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước khả năng vi
phạm từ phía các cán bộ, công chức nhà nước trong lĩnh vực hành chính nhà
nước; và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm tiếp nhận
và giải quyết vụ việc theo các nguyên tắc của pháp luật: khách quan, công
khai, dân chủ, kịp thời. Để hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện một
cách có hiệu quả nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì
phải đảm bảo các yêu cầu sau đây:
Thứ nhất, giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện theo quy
định của pháp luật: yêu cầu này đòi hỏi các cơ quan hành chính Nhà nước và
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải nghiêm chỉnh thực hiện đầy
đủ, đúng đắn các quy định của pháp luật về khiếu nại và pháp luật đất đai có
liên quan. Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích
hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật.

13


Thứ hai, giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện một cách
công khai, dân chủ: Yêu cầu công khai đòi hỏi việc giải quyết khiếu nại của

đủ, kỹ lưỡng để đánh giá một cách khách quan và toàn diện về vụ việc khiếu
nại, trên cơ sở đó ra quyết định giải quyết đúng đắn.
Thứ tư, giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại hành chính của
công dân: Luật khiếu nại quy định đầy đủ về trình tự, thời gian các cơ quan,
cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại của công dân. Tuân thủ
nguyên tắc này có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cần
khẩn trương xác minh, thẩm tra để ban hành quyết định giải quyết khiếu nại
của công dân trong thời gian sớm nhất nhằm khôi phục một cách kịp thời
quyền và lợi ích của người khiếu nại hoặc ngăn chặn kịp thời các hậu quả do
quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khiếu nại gây ra.
1.3. Cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
1.3.1. Quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Theo quy định của Luật Đất đai 2013 và Luật Khiếu nại 2011, thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai được xác định như sau:
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (UBND cấp xã):
Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành
chính về đất đai thuộc thẩm quyền;
Trưởng Phòng Tài nguyên và môi trường: Giải quyết khiếu nại lần đầu
đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền;
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh (UBND cấp huyện): Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền; giải quyết khiếu nại
hành chính về đất đai lần hai đối với quyết định mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp xã, phường, Trưởng Phòng Tài nguyên và môi trường đã giải quyết lần

15


đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa
được giải quyết;

người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nếu
người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời
hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần
hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nếu người
khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết
thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện
vụ án hành chính tại Tòa án.
Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003 lại quy định:
Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết
lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có
quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu
nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì
quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Rõ ràng quy định tại hai văn bản pháp luật trên có sự mâu thuẫn nhau,
quy định của Luật Khiếu nại 2011 đảm bảo tối đa quyền và lợi ích hợp pháp
của người khiếu nại khi chịu sự xâm phạm của các quyết định hành chính, hành
vi hành chính trái pháp luật bằng việc khi cho phép người khiếu nại đi đến
phương thức khiếu nại cuối cùng bằng con đường Tòa án khi không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Trong khi đó, theo quy định của Luật đất đai 2003: Quyết định giải quyết khiếu
nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối
cùng. Cụm từ “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” được giải thích là

17



Mặc dù những quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
về đất đai của Luật Đất đai 2013 đã có những sửa đổi để thống nhất với các
văn bản pháp luật có liên quan, nhưng nó vẫn còn những vướng mắc. Thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính trong quản lý đất đai và thẩm quyền
giải quyết các khiếu nại về đất đai chủ yếu tập trung ở cấp địa phương, Chú
tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người có thẩm quyền, chịu trách nhiệm về
quyết định giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, Chủ tịch UBND các cấp này lại là
người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về quyết định giải quyết khiếu nại,
nhưng lại phải lo mọi việc của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm
việc này. Vì vậy để tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp
trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra được xác
định là cơ quan tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp. Theo
quy định của pháp luật, cơ quan thanh tra hành chính các cấp không trực tiếp
giải quyết khiếu nại (ngoại trừ Tổng Thanh tra Chính phủ giải quyết khiếu nại
đối với quyết định giải quyết lần đầu của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính
phủ nhưng còn khiếu nại), nhưng lại có vai trò rất quan trọng trong hoạt động
giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra làm nhiệm vụ xác minh,
kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của
thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp. Quá trình này ảnh hưởng lớn đến việc ra
Quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng
cơ quan quản lý nhà nước.
Trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, cơ quan
thanh tra các cấp là cơ quan chuyên trách có trách nhiệm xác minh, kết luận
về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà
nước cùng cấp là đúng hay sai nhưng chỉ giữ vai trò tham mưu cho Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp đó. Trong khi đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có
quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thì lại không phải

19