BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/………..

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BÙI THỊ NGỌC MAI

GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA TÒA ÁN
NHÂN DÂN CẤP HUYỆN – QUA THỰC TIỄN
HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI – NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam ðoan các thông tin ðýợc trình bày trong luận vãn là kết quả
thu ðýợc từ quá trình nghiên cứu và tìm hiểu thực tế của bản thân.

Tác giả luận văn

Bùi Thị Ngọc Mai


LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn

Khiếu nại tố cáo

QSD

Quyền sử dụng

TAND

Tòa án nhân dân

TANDT

Tòa án nhân dân tối cao

C
TTGQV

Thủ tục giải quyết vụ án hành chính

AHC
TTHC

Tố tụng hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC

1.3.3. Yêu tố tâm lý, tập quán ............................................................... 31
Tiểu kết chương 1 .......................................................................................... 34
Chương 2. THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM GIẢI QUYẾT
KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TẠI TÒA
ÁN NHÂN DÂN HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH ................... 35
2.1. Thực trạng về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất
đai của Tòa án nhân dân huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình ................. 35
2.1.1. Khái quát về điều kiện địa lý, điều kiện kinh tế, xã hội tại huyện
Nho Quan, tỉnh Ninh Bình .................................................................. 35
2.1.2.Tình hình giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất
đai của Tòa án nhân dân các huyện trong Tỉnh Ninh Bình .............. 38
2.1.3. Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất
đai của Tòa án nhân dân huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình ............ 40
2.1.4.1. Kết quả đạt được và nguyên nhân .......................................... 58
2.1.4.2. Một số hạn chế và nguyên nhân của hạn chế........................ 61
2.2. Quan điểm và giải pháp bảo đảm giải quyết khiếu kiện hành chính
trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân cấp huyện .......................... 65
2.2.1. Quan điểm bảo đảm giải quyết khiếu kiện hành chính trong
lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân cấp huyện ................................ 65
2.2.1.1. Giải quyết khiếu kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai
của tòa án trên cơ sở đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người sử
dụng đất ................................................................................................. 65
2.2.1.2. Giải quyết khiếu kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai
phải đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch trong công tác xét
xử của Tòa án nhân dân ...................................................................... 67


2.2.2. Giải pháp bảo đảm giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
tại Tòa án nhân dân huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình .................... 67
2.2.2.1. Giải pháp nâng cao nhận thức của nhân dân và đội ngũ cán

dân và các cơ quan công quyền trước tòa án, đồng thời xây dựng cơ chế bảo
đảm mọi bản án có hiệu lực pháp luật của tòa án đều được thi hành nghiêm
chỉnh, ai vi phạm sẽ bị xử lý.
Sau khi hệ thống tòa án hành chính được thành lập (năm 1994) ,
UBTVQH đã ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Lần đầu tiên trong lịch sử hình thành và pháp triển của pháp luật tố tụng hành
chính, quyền khởi kiện của người dân đối với các quyết định hành chính và
hành vi hành chính được xác lập. Qua 14 năm thực hiện Pháp lệnh, một số qui
định bộc lộ sự mâu thuẫn với các qui định pháp luật liên quan, ví dụ Luật
khiếu nại, tố cáo, luật đất đai, một số qui định chưa phù hợp với thực tế, hoặc
có những qui định chung chung chưa rõ ràng dẫn đến cách hiểu khác nhau.
Đây là một trong những nguyên nhân làm cho các vụ việc khiếu kiện hành
1


chính liên quan đến đất đai thường giải quyết không dứt điểm. Để khắc phục
tình trạng trên, Luật tố tụng hành chính năm 2010 đã ban hành và thi hành
đến ngày 30/6/2016. Với chính sách mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế,
Quốc hội đã ban hành Luật tố tụng hành chính năm 2015, có hiệu lực thi hành
từ ngày 1/7/2016.
Thực tiễn xét xử các khiếu kiện liên quan đến đất đai trong phạm vi cả nước
nói chung và của Tòa án nhân dân huyện Nho quan nói riêng còn gặp nhiều khó
khăn vướng mắc như xác định đối tượng khiếu kiện, xác định thời hiệu khởi
kiện, xác định người tham gia tố tụng trong các vụ án hành chính, căn cứ đánh
giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, cơ chế đảm
bảo thi hành bản án có hiệu lực pháp luật còn nhiều rào cản, bất cập.
Từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài: Giải quyết khiếu kiện hành
chính trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân cấp huyện – qua thực
tiễn huyện Nho Quan, Ninh Bình làm luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Vũ Thắng – Tòa phúc thẩm Đà Nẵng trên báo điện tử Tòa án nhân dân tối
cao; Bài viết “Luật tố tụng hành chính đã có vướng mắc” của tác giả Quang
Nhuần trên trang thông tin điện tử đài PT – TH tỉnh Sóc Trăng; Bài viết “Một
số vấn đề về trình tự, thủ tục và kỹ năng xét xử vụ án hành chính tại phiên tòa
sơ thẩm” của tác giả Phạm Công Hùng - Thẩm phán TANDTC đăng trên tạp
chí Tòa án nhân dân số 02 tháng 01/2013.
Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu về giải quyết khiếu kiện
hành chính trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân huyện Nho Quan, tỉnh
Ninh Bình, bởi vậy đề tài của tác giả không trùng lặp với bất cứ đề tài nghiên
cứu nào trước đó.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
- Mục đích nghiên cứu
3


Dựa vào cơ sở lý luận về quyền khiếu kiện, phân tích qui định pháp luât
thể hiện trong các văn bản qui phạm pháp luật liên quan, qua thực tiễn xét xử
giải quyết khiếu kiện hành chính (vụ án hành chính) của Tòa án nhân dân
huyện Nho quan, tỉnh Ninh Bình, tác giả đưa ra một cách khái quát về những
hạn chế của hoạt động xét xử hành chính, từ đó đề xuất giải pháp nâng cao
chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính, phần nào góp phần hoàn thiện
pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết tranh chấp hành
chính nói chung, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
- Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
+ Làm rõ nội hàm các khái niệm “khiếu nại”, “khiếu kiện”, “tố cáo”,
“khiếu kiện hành chính”, “vụ án hành chính” và “vụ án hành chính trong lĩnh
vực đất đai”
+ Phân tích thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất
đai của Tòa án nhân dân huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình từ năm 2007 đến

Chương 1: Để làm sáng tỏ nội dung các quan niệm, đặc điểm của
khiếu nại, khiếu kiện hành chính, vụ án hành chính và vụ án hành chính trong
lĩnh vực đất đai… luận văn sử dụng phương pháp hệ thống, phân tích, so sánh
và phương pháp khái quát hóa.
Chương 2: Nhằm làm rõ thực trạng, nguyên nhân của khiếu kiện hành
chính, đánh giá nhận xét thực trạng giải quyết vụ án hành chính về đất đai của
Tòa án nhân dân huyện Nho Quan, chương này chủ yếu sử dụng phương pháp
phân tích, thống kê, so sánh để tìm kết quả đạt được, nguyên nhân của hạn
chế cần khắc phục.
Trên cơ sở đó luận văn làm rõ yêu cầu khách quan và chủ quan của
việc bảo đảm giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai và đưa ra giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai của Tòa
5


án nhân dân, đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới nói chung và cải cách tư
pháp nói riêng để góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Với mục đích và nhiệm vụ nêu trên, những nội dung sau đây là những
đóng góp mới của luận văn:
- Hệ thống, phân tích những vấn đề có tính lý luận về khiếu kiện, khiếu
kiện hành chính về đất đai, về vụ án hành chính
- Đánh giá về thực trạng hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính
trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân huyện Nho Quan từ năm 2007 đến
ngày 31/12/2015, đồng thời đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết các
khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân.
Bởi vậy, luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng
dạy, những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên và tất cả những ai
quan tâm đến việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai.
7. Kết cấu của luận văn

quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.
2. Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết
định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường
hợp không đồng ý với quyết định đó.
3. Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri bầu
cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân trong
trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng
7


hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được
giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại.” [20].
Trong hoạt động tố tụng hành chính, khởi kiện, khởi tố vụ án hành
chính được coi là cơ sở pháp lý đầu tiên làm phát sinh quan hệ pháp luật tố
tụng hành chính. Giai đoạn này phát sinh từ khi các chủ thể của quyền khởi
kiện, khởi tố vụ án hành chính thực hiện quyền khởi kiện, khởi tố vụ án và kết
thúc khi Tòa án ra quyết định thụ lý vụ án, hay quyết định trả lại đơn kiện.
Trong trường hợp, Tòa án ra quyết định thụ lý vụ án hành chính thì quá trình
tố tụng sẽ chuyển sang giai đoạn tiếp theo.
Về ý nghĩa: Đây là một cơ chế để công dân, cơ quan, tổ chức có thể tự bảo
vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bằng con đường tố tụng Tòa án, từ đó tạo
điều kiện cho tổ chức hoặc người có quyết định, hành vi sai trái có thể kiểm tra
lại hành vi của mình và nếu thấy quyết định, hành vi hành chính này trái pháp
luật người ra quyết định hành chính có thể tự thu hồi hoặc hủy bỏ quyết định,
rút lại hành vi hành chính trái pháp luật.
Về tính chất: Khiếu kiện hành chính, có những tính chất như: tính khách
quan; tính lệ thuộc vào hệ thống chính trị, tính hệ thống, tính thứ bậc, tính đảm
bảo bằng pháp luật.
Khiếu kiện hành chính là sự việc mang tính chất khách quan trong quá
trình quản lý nhà nước của mỗi quốc gia không phụ thuộc vào hệ thống chính

Để đảm bảo quyền khiếu kiện hành chính của người khởi kiện và đảm bảo
trật tự của quản lý nhà nước, việc khiếu kiện hành chính phải được quy định
bằng pháp luật và đảm bảo thực hiện bằng pháp luật.
Việc sử dụng thuật ngữ “khiếu kiện hành chính”, tại Pháp lệnh giải quyết
các thủ tục hành chính năm 1996 và việc sử dụng của các luật gia, các nhà khoa
học thì khiếu kiện hành chính được hiểu theo hai nghĩa:

9


Theo nghĩa hẹp, khiếu kiện hành chính được hiểu là việc cá nhân, cơ quan,
tổ chức làm đơn khởi kiện yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm tới. Với ý
nghĩa này thì khái niệm khiếu kiện hành chính đồng nhất với khởi kiện hành
chính. Khi khởi kiện vụ việc ra Tòa, nếu Tòa án thụ lý đơn khởi kiện và đưa vụ
việc ra xét xử gọi là vụ án hành chính.
Theo nghĩa rộng, khiếu kiện hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức
khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại
Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của minh khi bị quyết định
hành chính và hành vi hành chính xâm phạm.
Như vậy, khiếu kiện hành chính là sự biểu hiện tranh chấp hành chính
phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa một bên là
cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với một bên là
các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào quan hệ pháp
luật hành chính.
Khiếu kiện hành chính là những vụ kiện yêu cầu Tòa án giải quyết đối với
những quyết định, hành vi trái pháp luật của các cơ quan hoặc cán bộ, công
chức nhà nước xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và
những quyết định kỷ luật thôi việc đối với cán bộ công chức theo quy định của
pháp luật.

dụng đất đai có xu hướng diễn biến phức tạp.
Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa kịp thời, thiếu
hiệu quả. Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói chung
cũng như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất
đai nói riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng
từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Tại Luật Tố tụng hành chính cũng quy định “Cá nhân, cơ quan, tổ
11


chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền,
lợi ích của mình theo quy định của luật này” [20, Điều 5].
Khi các các cá nhân, cơ quan, tổ chức nhận thấy quyền và lợi ích hợp
pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính về
quản lý đất đai của cơ quan quản lý nhà nước, họ có quyền chọn một trong
những con đường giải quyết là đưa ra khiếu kiện tại Tòa án cấp có thẩm
quyền. Đó là sự kiện pháp lý đầu tiên phát sinh vụ án hành chính liên quan
đến quản lý đất đai được giải quyết tại Tòa án theo thủ tục sơ thẩm. Trên
thực tế chưa có khái niệm mang tính pháp lý nào về khiếu kiện vụ án hành
chính trong lĩnh vực đất đai, tuy nhiên trên cơ sở khái niệm khởi kiện vụ án
hành chính có thể đưa ra được khái niệm như sau: Khiếu kiện vụ án hành
chính trong lĩnh vực đất đai là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức làm đơn yêu
cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính thực hiện trong quá trình
quản lý đất đai của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước theo thủ tục do pháp luật quy định.
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất
đai của Tòa án nhân dân cấp huyện

muốn khởi kiện vụ án hành chính, cá nhân, cơ quan, tổ chức ấy phải đáp ứng một
số điều kiện như: điều kiện về chủ thể khởi kiện, điều kiện về vụ việc chưa được
giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực của Tòa án.
Thứ hai, đơn khởi kiện phải được Tòa án thụ lý giải quyết.
Hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức là điều kiện cần, để vụ
án hành chính phát sinh, đơn khởi kiện phải được Tòa án thụ lý. Khởi kiện là
quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức, tuy nhiên, không phải tất cả các trường
hợp khởi kiện đều được Tòa án giải quyết. Khi có đơn khởi kiện của cá nhân,
14


cơ quan, tổ chức, tòa án sẽ xem xét các điều kiện để quyết định có thụ lý hay
không thụ lý. Tòa án sẽ xem xét về điều kiện khởi kiện vụ án, về việc nộp tiền
tạm ứng án phí, về thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Tòa án sẽ trả lại đơn
kiện khi việc khởi kiện không đáp ứng một trong những điều kiện do pháp
luật quy định.
Như vậy, hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ là điều kiện
cần, còn việc thụ lý của Tòa án là điều kiện đủ để phát sinh vụ án hành chính.
Khởi kiện vụ án hành chính là cơ sở để Tòa án thụ lý vụ án, không có khởi kiện
thì sẽ không có việc thụ lý vụ án của Tòa án. Khởi kiện là quyền tự định đoạt
thuộc về cá nhân, tổ chức, cơ quan đối với việc yêu cầu Tòa án phán quyết về
quyết định hành chính, hành vi hành chính mà theo họ là trái pháp luật, xâm hại
trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khởi kiện là một sự kiện làm
phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện với Tòa án hành chính có thẩm quyền.
Chức năng của Tòa án hành chính là xét xử các vụ án hành chính để bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Do đó, khởi kiện vụ việc hành
chính là tiền đề đối với hoạt động thụ lý của Tòa án. Kể từ thời điểm Tòa án
thụ lý đơn khởi kiện vụ án hành chính chính thức phát sinh.
Đặc điểm của vụ án hành chính:
Thứ nhất, đối tượng tranh chấp trực tiếp trong vụ án hành chính là tính

Khái niệm vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai
Trên cơ sở khái niệm vụ án hành chính đã nêu trên, tác giả có thể đưa ra
khái niệm vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai là vụ việc tranh chấp phát
sinh trong quá trình nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước liên
quan đến đất đai giữa một bên là cơ quan quản lý nhà nước có quyết định
hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai với một bên là cá nhân, tổ
chức, cơ quan cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi
quyết định hành chính và hành vi hành chính về quản lý đất đai đó.
16


Từ khái niệm vụ án hành chính nêu trên, đối tượng của tranh chấp hành
chính trong quản lý đất đai là các quyết định hành chính và hành vi hành
chính được đưa ra thực hiện trong quá trình cơ quan quản lý và người có thẩm
quyền thực hiện chức năng quản lý đất đai bị khiếu kiện.
Tại mục 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính năm 2010 quy định những
khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án:
“1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết
định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các
lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy
định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của
cơ quan, tổ chức.
2. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri
bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
3. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức vụ từ Tổng
Cục trưởng và tương đương trở xuống.
4. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc
cạnh tranh” [20].
Giải quyết khiếu kiện về đất đai là việc Tòa án nhân dân các cấp xem
xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi

trong thời kỳ mới, Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây dựng Luật tố tụng
hành chính. Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
nam khóa XII, đã thông qua Luật tố tụng hành chính, có hiệu lực thi hành từ
ngày 01 tháng 7 năm 2011 (luật số 64/2010/QH 12).
Theo quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2010, Tòa án nhân dân
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Tòa án cấp
huyện) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: "Khiếu kiện
quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện
18