I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT
NGUYN TH THY TIấN
PHáP LUậT Về BảO ĐảM QUYềN Và NGHĩA Vụ
CủA NGƯờI NÔNG DÂN KHI NHà NƯớC THU HồI ĐấT Để PHụC Vụ
CHO CáC Dự áN PHáT TRIểN KINH Tế ở VIệT NAM HIệN NAY
LUN VN THC S LUT HC
H NI - 2015
I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT
NGUYN TH THY TIấN
PHáP LUậT Về BảO ĐảM QUYềN Và NGHĩA Vụ
CủA NGƯờI NÔNG DÂN KHI NHà NƯớC THU HồI ĐấT Để PHụC Vụ
CHO CáC Dự áN PHáT TRIểN KINH Tế ở VIệT NAM HIệN NAY
Chuyờn ngnh: Lut kinh t
Mó s: 60 38 01 07
LUN VN THC S LUT HC
Cỏn b hng dn khoa hc: PGS.TS. PHM HU NGH
H NI - 2015
Khái niệm .......................................................................................... 10
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất ......... 10
1.1.2. Khái niệm đất nông nghiệp ................................................................ 13
1.1.3. Khái niệm về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ................... 17
1.1.4. Khái niệm dự án phát triển kinh tế ..................................................... 18
1.1.5. Khái niệm và đặc điểm pháp luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của
người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự
án phát triển kinh tế ở Việt Nam ........................................................ 20
1.2.
Yêu cầu điều chỉnh pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ
của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho
các dự án phát triển kinh tế ............................................................ 26
1.2.1. Sự cần thiết của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của
người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất.......................................... 26
1.2.2. Yêu cầu điều chỉnh pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người
nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ các dự án phát
triển kinh tế......................................................................................... 30
1.3.
Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền và
nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện các dự án phát triển kinh tế ........................................... 32
1.3.1. Giai đoạn trước năm 1993 .................................................................. 32
1.3.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 ............................................... 33
1.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 cho đến nay................................................... 35
thẩm quyền ......................................................................................... 71
2.3.
Những điểm mới và tồn tại của Luật Đất đai năm 2013 trong
vấn đề thu hồi đất của người nông dân để thực hiện các dự
án phát triển kinh tế ......................................................................... 73
2.3.1. Những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 .................................... 73
2.3.2. Những điểm còn tồn tại ...................................................................... 75
2.4.
Tính khả thi của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ
của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện
các dự án phát triển kinh tế............................................................. 86
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA
NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ
PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ .......... 101
3.1.
Định hướng hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa
vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ
cho các dự án phát triển kinh tế ................................................... 101
3.2.
Một số kiến nghị góp phần nâng cao hiệu quả thực thi của
UBND:
Uỷ ban nhân dân
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá mà thiên nhiên đã ban
tặng cho con người. Đất đai là nền tảng để định cư và tổ chức các hoạt động
kinh tế xã hội, nó không chỉ là đối tượng lao động mà còn là tư liệu sản xuất
không thể thay thế được, đặc biệt là đối với sản xuất nông nghiệp, là yếu tố
đầu vào có tác động mạnh mẽ đến sản xuất nông nghiệp, đồng thời là môi
trường duy nhất sản xuất ra lương thực thực phẩm nuôi sống con người. Việc
sử dụng đất có hiệu quả và bền vững đang trở thành vấn đề cấp thiết với mỗi
quốc gia, nhằm duy trì sức sản xuất của đất đai cho hiện tại và tương lai.
Ở Việt Nam đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng Nhà nước là đại diện
chủ sở hữu, vì vậy Nhà nước có quyền xác lập hình thức pháp lý cụ thể đối
với người sử dụng đất. Việt Nam là nước có bình quân đầu người về đất nông
nghiệp thuộc loại thấp nhất thế giới. Trong khi bình quân chung của thế giới
là 4000m2/ người thì ở Việt Nam là khoảng 1000m2/ người. Là một nước
chậm phát triển, hơn 70% dân số còn tập trung ở khu vực nông thôn, đất đai
là điều kiện sống còn của một bộ phận lớn dân cư. Vì vậy để đảm bảo an ninh
lương thực quốc gia, đáp ứng nhu cầu về lương thực thực phẩm cho xã hội thì
vấn đề bảo vệ và phát triển quỹ đất nông nghiệp có vai trò vô cùng quan trọng
trong sự phát triển của đất nước.
Tuy nhiên trong quá trình công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước, Nhà
nước với tư cách là chủ đầu tư lớn nhất có nhiệm vụ xây dựng các cơ sở kinh
tế, hạ tầng xã hội, sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích của cộng đồng
bảo vệ chủ quyền quốc gia cùng với các chủ đầu tư khác có nhu cầu sử dụng
đất rất lớn. Trong khi đó, những diện tích Nhà nước có nhu cầu sử dụng lại do
thiện các quy định của pháp luật đất đai để đảm bảo quyền và nghĩa vụ của
người nông dân trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án
2
phát triển kinh tế có vai trò trong việc giải quyết vấn đề bức xúc trong quan
hệ thu hồi đất, giúp cho quá trình này diễn ra nhanh chóng, thuận lợi.
Vì những lí do trên, tôi chọn đề tài: “Pháp luật về bảo đảm quyền và
nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các
dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam hiện nay”.
Mặc dù đã giành nhiều thời gian và tâm huyết cho việc hoàn thành
khoá luận song do vốn hiểu biết còn hạn hẹp nên khoá luận không tránh khỏi
những sai sót, khuyết điểm. Vì vậy tôi chân thành mong được sự chỉ dẫn, góp
ý cho những thiếu sót để khoá luận được hoàn thiện hơn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong thời gian gần đây, với tốc độ đô thị hóa nhanh, nhu cầu phát triển
kinh tế lớn đã dẫn đến hàng loạt các dự án cần đến mặt bằng để xây dựng cơ
sở hạ tầng. Do đó, vấn đề thu hồi đất nông nghiệp dẫn đến người nông dân
mất đất sản xuất kéo theo nhiều hậu quả tiêu cực dẫn đến bức xúc trong xã
hội. Nhiều vụ cưỡng chế thu hồi đất xảy ra, nhiều vụ khiếu kiện cũng do
nguyên nhân thu hồi đất gây ra. Do đó hiện nay vấn đề thu hồi đất và pháp
luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất
để thực hiện các dự án phát triển kinh tế đang được các nhà khoa học, các nhà
quản lý quan tâm. Trên các tạp chí và các báo viết, báo điện tử đã có nhiều bài
viết đề cập đến vấn đề này như: Một số ý kiến hoàn thiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất của Th.S Lê Ngọc Thanh – Tạp chí Tài
nguyên và môi trường kỳ 1, tháng 6/2009, trang 40-42; Một số giải pháp tái
định cư cho các hộ dân bị thu hồi đất nông nghiệp của Phan Văn Thọ - Tổng
cục quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và môi trường – Tạp chí Tài nguyên và
- Phân tích khái niệm, hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất; Phân tích
khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp; sự cần thiết khách quan của việc thu
hồi đất nông nghiệp vì sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước;
phân tích khái niệm quyền và nghĩa vụ của người nông dân trong việc thu hồi
4
đất, những tác động ảnh hưởng của việc thu hồi đất tới cuộc sống của người
nông dân.
- Nghiên cứu sự cần thiết của việc ban hành pháp luật về bảo đảm
quyền va nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện
các dự án phát triển kinh tế; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về
bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện các dự án kinh tế ở Việt Nam; tìm hiểu pháp luật của một số nước
trên thế giới về thu hồi đất.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về thu hồi đất khi Nhà nước thu hồi đất
của người nông dân để thực hiện các dự án phát triển kinh tế nhằm chỉ ra
những thành tựu, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại.
Trên cơ sở đó, Luận văn đưa ra định hướng và các giải pháp hoàn thiện pháp
luật về bảo đảm quyên và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi
đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
5.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và
Nhà nước trong lĩnh vực đất đai nói chung và về thu hồi đất nói riêng
- Chính sách, pháp luật về thu hồi đất của một số quốc gia trên thế giới
như Trung Quốc, Hàn Quốc và Singapore.
- Nội dung của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
nhân, vì đây là chủ thể sử dụng đất nông nghiệp phổ biến và những bất cập nổi
cộm trong vấn đề bồi thường chủ yếu xảy ra đối với chủ thể này.
6. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, luận văn đã
sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
(1) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy
6
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Để nghiên cứu có hiệu quả những vấn
đề do đề tài đặt ra, luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử. Đây là phương pháp chủ đạo xuyên suốt toàn
bộ quá trình nghiên cứu của luận văn, để đưa ra những nhận định, kết luận
khoa học đảm bảo tính khách quan, chân thực. Từ phương pháp chung đó,
luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể trong quá trình nghiên
cứu các nội dung chi tiết của luận văn. Tùy thuộc vào nội dung đối tượng
nghiên cứu của từng chương, mục trong luận văn mà tác giả vận dụng
các phương pháp khác nhau cho phù hợp.
(2) Bên cạnh đó, luận án còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ
thể sau:
- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch
sử, phương pháp hệ thống,… được sử dụng trong chương 1 khi nghiên cứu
những vấn đề lý luận về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ
của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, cụ thể:
i) Phương pháp phân tích được sử dụng khi nghiên cứu khái niệm, đặc
điểm của đất nông nghiệp; nghiên cứu khái niệm, hậu quả pháp lý của việc
thu hồi đất.
ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp lịch sử được sử dụng khi
nông nghiệp để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam, cụ
thể: Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng khi phân
tích định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần cam đoan, danh mục các từ viết tắt sử dụng trong luận văn,
8
mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình nghiên cứu liên
quan đến đề tài luận văn đã được công bố và danh mục tài liệu tham khảo thì
nội dung chính của luận văn bao gồm 3 chương:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của
người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển
kinh tế ở Việt Nam.
- Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của
người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển
kinh tế ở Việt Nam.
- Chương 3: Định hướng và giải pháp bảo đảm hoàn thiện pháp luật bảo
đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực
hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam.
9
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ
NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ
của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Do đó, các quy định về thu hồi đất
cần kết nối được ba lợi ích của ba chủ thể quan trọng là: Nhà nước - chủ đầu
tư - người bị thu hồi đất.
Giáo trình Luật Đất Đai năm 2006 - Trường Đại học Luật Hà Nội đưa
ra định nghĩa về thu hồi đất như sau: “Là văn bản hành chính của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để
phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi
phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất” [16].
Theo khoản 5, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì thu hồi đất được hiểu:
“là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường,
thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [28].
Từ các định nghĩa trên, thu hồi đất về cơ bản được hiểu dưới các khía
cạnh sau:
Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm
quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng. Đồng thời với
việc giao đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành những biện pháp
thu hồi đất. Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền
sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu.
Thứ hai, thu hồi đất là biện pháp pháp lý thể hiện quyền lực nhà nước
nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Vì
vậy, thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ theo Điều 44 Luật Đất đai năm
2003. Một quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền không làm chấm
dứt quan hệ pháp luật đất đai.
11
Thứ ba, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc
là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật
hầu hết người dân đều có cuộc sống ổn định vì họ có đất sản xuất được thừa
kế từ thế hệ này qua thế hệ khác. Sau khi thu hồi đất, nhiều khu cụm công
nghiệp hình thành khiến bộ mặt nông thôn đổi mới nhưng người dân chưa có
việc làm mới trong khi không còn đất sản xuất, họ đang tiêu dần vào khoản
tiền bồi thường mà đáng lẽ được đầu tư trong tương lai. Người nông dân chỉ
biết cấy cày, giờ không còn ruộng họ thực sự lúng túng khi phải tìm nghề
khác để kiếm sống. Tình trạng này tập trung ở lứa tuổi 30 – 50 còn sức lao
động nhưng khó đào tạo tiếp để có việc làm tại các khu công nghiệp, điều
kiện sống và sản xuất của họ bị thay đổi hoàn toàn.
Để thể hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, Điều 38 Luật đất đai năm
2003 xác định rõ những trường hợp bị thu hồi đất. So với Luật đất đai năm
1993 phạm vi việc thu hồi đất được xác định hẹp hơn và chủ yếu phục vụ các
nhu cầu quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, mục đích công cộng và mục
tiêu phát triển kinh tế đồng thời mở rộng các khả năng cho phép các tổ chức
kinh tế tìm kiếm mặt bằng tổ chức sản xuất kinh doanh thông qua việc nhận
chuyển nhượng hoặc thuê đất mà không nhất thiết phải dùng biện pháp là thu
hồi đất. Trong phạm vi bài viết này, tôi chỉ tập trung nghiên cứu các quy định
liên quan đến trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát
triển kinh tế và quyền, nghĩa vụ của người nông dân có đất bị thu hồi.
1.1.2. Khái niệm đất nông nghiệp
Theo C.Mac đất là tư liệu sản xuất cơ bản, phổ biến và quí báu nhất của
sản xuất nông nghiệp, là điều kiện không thể thiếu được của sự tồn tại và tái
sinh của hàng loạt thế hệ loài người kế tiếp nhau. Các nhà kinh tế, thổ
nhưỡng, và quy hoạch Việt Nam cho rằng: “Đất đai là phần trên mặt của vỏ
trái đất mà ở đó cây cối có thể mọc được”. Như vậy có rất nhiều khái niệm về
đất nhưng khái niệm chung nhất có thể hiểu là: Đất đai là khoảng không gian
13
- Nhóm đất phi nông nghiệp
- Nhóm đất chưa sử dụng.
Theo quy định này, khái niệm đất nông nghiệp đã được mở rộng với
tên gọi “Nhóm đất nông nghiệp” bao gồm các loại đất sau: Đất trồng cây hàng
năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hằng
năm khác; Đất trồng cây lâu năm; Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng hộ; Đất
rừng đặc dụng; Đất nuôi trồng thuỷ sản; Đất làm muối; Đất nông nghiệp khác
theo quy định của Chính phủ.
Như vậy đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc tính sử dụng
giống nhau với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản
xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản,
trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông
nghiệp, lâm nghiệp.
Việt Nam là một nước nông nghiệp với nền văn minh lúa nước có hơn
80% dân số và 70% lực lượng lao động nông nghiệp. Trong những thập kỷ
tới, nông nghiệp vẫn còn là một ngành kinh tế quan trọng của nước ta. Trong
nền kinh tế thị trường hiện nay, dù đất nước đã thoát khỏi chiến tranh, đã từng
bước thoát khỏi đói nghèo nhưng đất nông nghiệp vẫn có tầm quan trọng bậc
nhất đối với người nông dân vì:
Thứ nhất đất nông nghiệp là nguồn sống, là nguồn tạo việc làm. Mặc
dù sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đang diễn ra nhanh
chóng, một phần lớn đất nông thôn trong đó đất nông nghiệp là chủ yếu phải
chuyển sang để phục vụ cho sự nghiệp này. Song vấn đề chuyển dịch cơ cấu
ngành nghề, chuyển đổi việc làm, di chuyển dân cư nông thôn sang khu vực
đô thị lại diễn ra hết sức chậm chạp, thậm chí đối với nhiều địa phương đó là
một thách thức lớn và là một bài toán khó chưa có lời giải hữu hiệu. Do vậy
như một nhu cầu tất yếu và tự nhiên khách quan là người nông dân cần đất để
15
1.1.3. Khái niệm về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là một chế định cơ bản của
luật Đất đai. Nghiên cứu khái niệm quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
để từ đó chúng ta xem xét người sử dụng đất được thực hiện những quyền nào
và phải tuân thủ những nghĩa vụ gì.Người nông dân là người sử dụng đất có địa
vị pháp lý được quy định rõ trong pháp luật đất đai của Việt nam. Khi tham gia
vào quan hệ pháp luật đất đai họ cũng có quyền và nghĩa vụ pháp lý mà Luật
đất đai năm 2013 gọi chung là quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Khi nghiên cứu về địa vị pháp lý của người sử dụng đất chúng ta không
thể không nghiên cứu về quyền và nghĩa vụ của chủ thể này bởi lẽ quyền và
nghĩa vụ của người sử dụng đất là một bộ phận cấu thành pháp lý của người
sử dụng đất.
Người sử dụng đất là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước
cho phép sử dụng đất bằng một trong các hình thức giao đất, cho thuê đất, cho
phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; có
quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định trong thời hạn sử dụng đất [16].
Khái niệm quyền và nghĩa vụ của chủ thể pháp luật nói chung được
định nghĩa như sau: Quyền của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật nói chung
là cách xử sự mà pháp luật cho phép chủ thể được tiến hành. Hay nói cách
khác quyền chủ thể là khả năng chủ thể xử sự theo cách nhất định được pháp
luật cho phép. Có nghĩa là chủ thể có quyền lựa chọn xử sự theo cách thức mà
nó được phép tiến hành hoặc không xử sự như vậy.
Nghĩa vụ của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật được hiểu là cách xử
sự mà Nhà nước bắt buộc chủ thể phải tiến hành nhằm đáp ứng việc thực hiện
quyền của chủ thể khác. Nghĩa vụ pháp lý tự nó không phải là hành vi mà chỉ
là sự cần thiết phải xử sự như vậy [42].
Quyền và nghĩa vụ là hai mặt thống nhất không thể tách rời của chủ thể
18
Copyright: Tài liệu đại học ©