PHẦN MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài
Công cuộc đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế đã mang lại nhiều thành
tựu về tăng trưởng kinh tế cho Việt Nam. Trong quá trình này việc huy động
và sử dụng vốn đầu tư phát triển của nhà nước (đầu tư công) có một ý nghĩa
quan trọng. Đầu tư công đóng vai trò tạo những nền tảng vật chất kỹ thuật
quan trọng, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Phần vốn này được nhà
nước giao cho các bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng
vũ trang, tổ chức chính trị và chính trị xã hội quản lý, sử dụng theo quy định
của pháp luật.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực
vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt
Nam còn nhiều hạn chế.
Việc chuyển từ mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế
thị trường đòi hỏi phải thay đổi một cách căn bản cách thức, quyết định đối
tượng mà nhà nước phải đầu tư và phương thức tiến hành đầu tư. Trong
thực tế chính sách đầu tư công của nhà nước cũng đã có nhiều thay đổi.
Nhưng chưa phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa hiện nay.
Đặc biệt, phải nói đến hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay còn
thấp. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém thậm chí với mức độ
ngày càng nặng nề. Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không
chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả
tiêu cực và kéo dài khác như tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ
mô trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, dự trữ
ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng. Cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và
chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.
Đầu tư công sẽ phát huy hết vai trò quan trọng của mình nếu định
hướng đầu tư của nhà nước là đúng đắn, hợp lý. Nếu nhà nước đầu tư dàn trải

giới''. Qua phân tích thực tiễn chi tiêu ngân sách ở 75 nước trong 20 năm và
dựa trên bối cảnh Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: cắt giảm chức
năng và nhiệm vụ mà nhà nước làm thiếu hiệu quả; đổi mới mạnh mẽ
phương thức cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cho nhân dân; tách việc
quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung cấp các hàng hóa, dịch
vụ công; tăng cường tính minh bạch của các hoạt động chi tiêu công quỹ, nhất
là của các quỹ ngoài ngân sách; cải cách cơ chế bầu cử, tăng cường sự minh
bạch về trách nhiệm của các đại biểu dân cử.
Luận án Tiến sĩ của NCS Nguyễn Đẩu về đề tài “Huy động và sử dụng
vốn đầu tư phát triển kinh tế thành phố Đà Nẵng – thực trạng và giải pháp”.
Luận án đã áp dụng một hệ thống mô hình, chỉ tiêu và phương pháp khoa học
để đo lường và đánh giá hiệu quả quá trình vận động của đồng vốn đầu tư từ
huy động đến sử dụng trong nền kinh tế thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997 2003, chỉ ra những ưu điểm và nhược điểm trong quá trình huy động và sử
dụng vốn đầu tư phát triển ở Đà Nẵng. Từ đó đề ra các giải pháp: phát huy và
đa dạng hoá các phương thức và công cụ huy động vốn hiện đại; xây dựng và
phát triển thị trường giao dịch các loại chứng khoán dài hạn; xác định đúng
các trọng điểm đầu tư; áp dụng mô hình, chỉ tiêu, phương pháp khoa học
trong việc định hướng đầu tư thúc đẩy tiến bộ công nghệ, lựa chọn dự án đầu
tư công cộng, lựa chọn dự án đầu tư sản xuất kinh doanh…đảm bảo chuyển
nền kinh tế Đà Nẵng từ phát triển dựa vào sự gia tăng đầu vào sang phát triển
dựa vào tiến bộ kỹ thuật, chất lượng tri thức, năng suất lao động.
Cuốn sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam: thực trạng và giải
pháp” của tác giả Dương Thị Bình Minh đã dựa trên cơ sở tiếp cận các lý
thuyết hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích, đánh giá thực trạng quản
3

3


lý chi tiêu công ở Việt Nam thời gian qua (1991 - 2004) và đề xuất các giải

nước ta.
4

4


-

Nghiên cứu thực trạng tác động của chính sách đầu tư công đối với phát triển

-

kinh tế nước ta giai đoạn 2000 – 2013.
Phương hướng và giải pháp nhằm đổi mới chính sách đầu tư công trong giai
đoạn tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là sự tác động của chính sách
đầu tư công đối với phát triển kinh tế nước ta.
- Phạm vi nghiên cứu của khóa luận là giai đoạn từ năm 2000 đến năm
2013.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về khoa học kinh tế, phép duy vật biện chứng, chủ nghĩa
duy vật lịch sử. Trong quá trình nghiên cứu khóa luận còn vận dụng các
phương pháp khoa học như:
Phương pháp phân tích, tổng hợp
Phương pháp thống kê, phân loại
Phương pháp so sánh, đối chiếu
Phương pháp lịch sử - xã hội
6. Đóng góp của khóa luận

6


1.1.
1.1.1.

Khái lược về đầu tư công
Khái niệm đầu tư công
Việc gia tăng tư bản tư nhân được gọi là đầu tư tư nhân. Việc gia tăng
tư bản xã hội được gọi là đầu tư công. Việc tăng tư bản xã hội thuộc chức
năng của chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà
chính phủ thực hiện.
Ở Việt Nam, trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đầu tư của nhà
nước là chủ yếu và lúc đó trong quản lý kinh tế và thống kê chỉ sử dụng khái
niệm “đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước”. Đầu tư của khu vực tập thể nhân
dân (chủ yếu bằng công lao động và nguyên vật liệu địa phương) xây dựng các
công trình công cộng (như đường xá, thủy lợi,…) hầu như không thống kê được.
Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơ chế
thị trường, bên cạnh các thuật ngữ “đầu tư của khu vực kinh tế ngoài quốc
doanh” và “đầu tư trực tiếp nước ngoài”. Các khái niệm “đầu tư công” và “đầu
tư của nhà nước” được sử dụng với ý nghĩa giống như nhau.
Cho đến nay, vẫn có hai quan điểm khác nhau về đầu tư công:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan
đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu
tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương
trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (gọi tắt là nhóm 1); các hoạt
động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt
động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (gọi tắt là nhóm 2).
Quan điểm thứ hai khẳng định, đầu tư công chỉ bao gồm các hoạt động
đầu tư bằng vốn nhà nước cho các dự án, chương trình không vì mục tiêu thu

nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
không nhằm mục đích kinh doanh. Theo cách hiểu này đầu tư công bao gồm:
Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh
tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều
kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học,
giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác.
Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà
nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc
mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp.
Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo
quy định của pháp luật.
Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của
chính phủ.
Như vậy, ở cách quan niệm này đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của
các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công. Song
cũng không thể coi nó là đầu tư tư nhân, bởi vì đây là tài sản thuộc sở hữu nhà
8

8


nước. Vì vậy việc sử dụng quan niệm này thực ra không làm đơn giản hơn
cách phân loại và quản lý đầu tư của nhà nước. Trước hết nó đòi hỏi phải bổ
sung thêm khái niệm “đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các đơn vị thuộc
khu vực nhà nước’’, bên cạnh các khái niệm “đầu tư tư nhân” và “đầu tư
công’’. Sau nữa, nó làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp
hơn. Chẳng hạn, một con đường nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ
thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn “xã hội hóa’’ tức là do
cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư – sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có
cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó là đầu tư công hay

từ ngân sách nhà nước. Do nguồn ngân sách này còn phải chi đồng thời cho
nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc bảo đảm đủ kinh
phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ là vô cùng quan trọng.
- Thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: việc thực hiện đầu tư
công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực
đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách. Về nguyên tắc, các thủ tục hành
chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạnh cho hoạt động quản lý tối ưu,
tạo điều kiện cho việc thực hiện dự án được thuận lợi. Các quy định pháp luật
cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt
động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
- Bối cảnh thực tế: các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa
học - công nghệ… đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự
án đầu tư. Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án,
hoặc ngưng không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp.
-

Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: sự ủng hộ hay

phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án. Các
dự án công bị người dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng
sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau. Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ
mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy
cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng
[14].
1.2. Chính sách đầu tư công và tác động của chính sách đầu tư công
đối với sự phát triển kinh tế
1.2.1. Chính sách đầu tư công
Hoạt động đầu tư công bằng nguồn vốn của Nhà nước hiện chịu sự điều
chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau: Luật Ngân sách nhà
nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Phòng,

dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng. Luật Xây dựng
không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu
tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và
dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch

11

11


đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá
các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư.
Tuy Luật Xây dựng có quy định về trình tự, thủ tục lập, thẩm định và
phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng công trình, nhưng các quy định mới
mang tính nguyên tắc. Tại nhiều Hội thảo chuyên đề về đầu tư, xây dựng, ý
kiến nhiều đại biểu cho rằng quy định về việc lập, thẩm định dự án đầu tư
trong Luật Xây dựng là chưa phù hợp. Các nội dung này cần được quy định
tại Luật Đầu tư. Đồng thời, việc tiếp cận đầu tư dưới góc độ các dự án đầu tư
xây dựng là thiên về kỹ thuật, hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án chưa được
quan tâm đúng mức.
Luật Đấu thầu năm 2005 quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa
chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với
các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên cho đầu tư phát
triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản).
Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (năm 2008) quy định về chế
độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, bao gồm trụ sở làm
việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để
xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức,
đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản
khác do pháp luật quy định. Luật này cũng chưa có quy định cụ thể về quản

án đầu tư công ở tất cả các nhóm gồm 3 bước sau:
Phê duyệt chủ trương đầu tư là bước xem xét, đánh giá sự cần thiết,
tính cấp thiết của đầu tư. Quyết định quản lý của nhà nước sau bước này là
cho phép đầu tư về mặt chủ trương. Khi đó dự án sẽ được đưa vào danh mục
chuẩn bị đầu tư để cân đối vốn kế hoạch đầu tư từ vốn ngân sách.
Phê duyệt nghiên cứu tiền khả thi (thường được áp dụng đối với các dự án
có quy mô lớn) là bước xem xét đánh giá báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Kết
luận ở bước này là cho phép chủ đầu tư tiếp tục tiến hành nghiên cứu khả thi.
Phê duyệt nghiên cứu khả thi là bước xem xét, đánh giá báo cáo nghiên
cứu khả thi, đó là báo cáo chi tiết nghiên cứu các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật,
tài chính, môi trường, xã hội và thương mại của dự án. Kết luận này là quyết

13

13


định cho phép thực thi dự án, tức là dự án được phép chuyển sang giai đoạn
thực thi đầu tư.
Công tác thẩm định dự án đầu tư được trình bày như sau:
Bao gồm việc xem xét các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả và tính khả thi
của dự án. Trong thực tế, việc loại bỏ các dự án không có lợi cho xã hội ít khi
xảy ra do kết quả của việc thẩm định.
Vai trò thẩm định, phản biện, tham gia quyết định của cộng đồng dân
cư – những người hưởng lợi trực tiếp từ hoạt động đầu tư công chưa được quy
định rõ.
Ngoài ra, xác định về công tác tổ chức thực hiện dự án đầu tư công,
giám sát các dự án đầu tư công. Nhưng một số điểm vẫn chưa được quy định
rõ ràng. Nhìn chung, mặc dù nhà nước đã có nhiều cố gắng hoàn thiện thể chế
và tổ chức quản lý đầu tư công nhưng vẫn còn nhiều kẽ hở về luật pháp, yếu

hội phát triển.
Tạo việc làm cho xã hội: có thể nói sự tác động này có ý nghĩa rất quan
trọng đặc biệt đối với một nước đang phát triển như nước ta. Khi tình trạng
thiếu việc làm đang trở thành vấn nạn hiện nay thì đầu tư của nhà nước vào
những hoạt động như mua sắm thiết bị, máy móc, xây nhà xưởng,…sẽ tạo
điều kiện thuận lợi để có nhiều việc làm. Từ đó, vươn tới mục tiêu kinh tế vĩ
mô là toàn dụng lao động, tăng tổng sản phẩm xã hội, tăng thu nhập cho
người lao động và góp phần tạo lập công bằng xã hội.
Ngoài ra, trong nền kinh tế khu vực kinh tế tư nhân thường không
muốn tham gia vào việc cung cấp các hàng hóa công do khó thu lợi. Những
hàng hóa công này thường là các công trình hạ tầng phục vụ cho phát triển
kinh tế - xã hội như: đường xá, cầu cống, trường học, bệnh viện…Vai trò của
những hàng hóa công này là vô cùng quan trọng vì nếu không có hệ thống hạ
tầng giao thông thì nền kinh tế không vận hành được, không có hệ thống
công trình trường học, bệnh viện, nhà văn hóa phục vụ phát triển con người
thì yêu cầu phát triển xã hội cũng không được đáp ứng…Hoạt động đầu tư
công của nhà nước là nhằm cung cấp những hàng hóa công nên vai trò của
hoạt động này đối với phát triển kinh tế - xã hội là không thể phủ nhận được.
Tác động của việc sản xuất những hàng hóa công không thể đo trực tiếp bằng

15

15


các chỉ tiêu thông thường như đối với các hàng hóa do doanh nghiệp tư nhân
kinh doanh mà phải thông qua ích lợi đem lại cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội.
Đầu tư công có ý nghĩa xã hội rất lớn trong định hướng phát triển
chung của đất nước. Do đó, nếu chỉ tính hiệu quả kinh tế đơn thuần thì sẽ
không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát

trưởng GDP(%)
8,21
7,00
7,49
6,90

Tỉ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so
với GDP(giá hiện hành)
28,2
33,3
39,1
42,7

Sự tăng trưởng kinh tế cao và liên tục trong thời gian khá dài đó chủ
yếu nhờ có tỷ lệ tích lũy và đầu tư lớn. Cho thấy sự tác động tích cực của
chính sách đầu tư công đối với kinh tế nước ta hiện nay. Tổng mức đầu tư
toàn xã hội liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội
so với GDP đã tăng từ 35,4% năm 2000 lên khoảng 41% năm 2013. Trong đó,
bình quân giai đoạn 2000 - 2005 là 39,1%, giai đoạn 2006 - 2013 ước vào
khoảng là 42,7%. Tính chung cả giai đoạn 2000 - 2013, tổng đầu tư xã hội

17

17


bình quân đạt xấp xỉ 41% GDP, cao hơn so với mục tiêu đề ra và cao hơn so
với mức 30,7% GDP giai đoạn 1991 – 2000 [26].
Theo tính toán của Tổng cục Thống kê dựa trên bảng I - O năm 2005
trong giai đoạn 2000 - 2005 nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chủ yếu dựa

ngân sách cân đối. Tốc độ tăng thu ngân sách luôn luôn cao hơn tốc độ tăng
GDP. Điều này có nghĩa là nhà nước cố gắng thu về một tỷ trọng ngày càng
nhiều hơn phần của cải tăng lên của xã hội có thể dùng để tích lũy và đầu tư.
Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, đầu tư của khu vực công có một vị trí
khá quan trọng. Bình quân giai đoạn 2000 - 2013, chiếm 45,7% tổng vốn đầu
tư phát triển toàn xã hội. Đầu tư của khu vực công bao gồm các nguồn chủ
đạo là: đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN), đầu tư tín dụng nhà nước, đầu
tư từ các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trong đó đầu tư của NSNN và từ
các DNNN chiếm trên 75% đầu tư của khu vực công. Cụ thể như sau: Vốn
đầu tư từ NSNN giai đoạn 2000 - 2013 chiếm khoảng 51% tổng vốn đầu tư
của khu vực Nhà nước và bằng khoảng 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.
Tính theo tỷ lệ trên GDP, vốn đầu tư từ NSNN trong giai đoạn 2000 - 2013
lên đến 9,45% [26].
Chính phủ Việt Nam chi khoảng 1/3 ngân sách cho đầu tư phát triển. Năm
2007 vốn đầu tư từ ngân sách cho đầu tư phát triển chiếm 9,8% GDP, trong khi
đó ở Inđônêxia 1,6%, Malaixia 5,8%, Philipin 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan
3,2% (sốliệu 2004), Hàn Quốc 3,7%,Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003)
Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian qua,
tính theo giá so sánh 1994 tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn
tỷ đồng năm 2009 gấp 3,2 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Tăng nhanh
nhất là khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, gấp 5,1 lần. Sau đó là khu vực kinh
tế ngoài quốc doanh với 3,5 lần, cuối cùng là khu vực kinh tế nhà nước, với
2,5 lần. Ngay cả vào năm 2008, do lạm phát cao và kinh tế suy thoái do chịu
ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu, mặc dù nhà nước có chủ
trương cắt giảm đầu tư công, song số vốn đầu tư công vẫn chỉ ở mức thấp hơn
rất ít so với năm 2007 và đến năm 2009 lại tăng vọt, bù lại sự cắt giảm ít ỏi
đó, nhằm thực hiện chủ trương "kích cầu đầu tư”.
2.1.2. Nguồn vốn đầu tư công
Vốn đầu tư công bao gồm 5 nguồn chủ yếu:
19

đầu tư xây dựng cơ bản, nhưng do số lượng các chương trình quá lớn, kinh
phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn, nên cũng không thể phân loại và
thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Việc quản lý trở nên phức tạp hơn và
20

20


tạo khoảng không gian rộng cho những quyết định mang tính chủ quan, không
theo các quy tắc và tiêu chuẩn pháp quy về chi tiêu ngân sách nhà nước.
- Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất
định. Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc vốn
vay ODA và cho vay lại để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên
trong kế hoạch nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần
kinh tế. Về mặt nguyên tắc, chủ đầu tư được vay vốn tín dụng nhà nước có
trách nhiệm hoàn trả vốn và lãi đúng thời hạn do nhà nước quy định và theo
hợp đồng vay vốn. Trên thực tế, do những nguyên nhân khách quan bất khả
kháng và cả do chủ quan, các đơn vị vay không có khả năng hoàn trả, thì
trong không ít trường hợp nhà nước phải hoãn nợ, khoanh nợ, cho vay đảo nợ
và xóa nợ. Nguồn vốn tín dụng nhà nước trong thời gian qua đã được tập
trung hỗ trợ cho các doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư, hỗ trợ tín dụng
xuất khẩu, xúc tiến đầu tư, phát triển các ngành then chốt như đóng
tàu, điện, nước... nhằm góp phần nâng cao tiềm lực của doanh nghiệp, nâng
cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế. Tỷ trọng đầu tư của khu vực
DNNN trong tổng vốn đầu tư nhà nướctuy có giảm trong những năm
gần đây, song vẫn là nguồn vốn quan trọng. Bình quân giai đoạn 2000 2013, tổng vốn đầu tư của các tập đoàn, doanh nghiệp và tổng công ty
nhà nước chiếm khoảng 25,4% tổng vốn đầu tư từ khu vực nhà nước. Nhờ
đó, khu vực DNNN đã phát huy được vai trò đầu tàu trong nhiều lĩnh vực,
nhiều ngành kinh tế quan trọng.
- Vốn vay trong nước và ngoài nước để dùng cho đầu tư. Vốn đầu tư

phần quan trọng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước (vốn của các doanh
nghiệp nhà nước từ khấu hao cơ bản để lại; từ lợi nhuận sau thuế; từ đất đai,
nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy động đầu tư phát triển sản xuất
kinh doanh) và vốn doanh nghiệp vay với sự bảo lãnh của Chính phủ.
Trong số 5 nguồn vồn đầu tư công vừa nêu ở trên, hai nguồn vốn từ
ngân sách và vốn cho các chương trình mục tiêu và chương trình ngành gộp
vào mục "vốn ngân sách", và hai nguồn tiếp theo (tín dụng và vốn nhà nước
vay) gộp vào mục "vốn vay". Theo số liệu thống kê, vốn ngân sách chiếm từ
40% đến 65% trong tổng số vốn đầu tư, vốn vay chiếm từ 15% đến 30%, đầu
tư của các doanh nghiệp nhà nước khoảng từ 20% đến 30%. Tỷ trọng của vốn
22

22


từ ngân sách nhà nước có xu hướng tăng lên liên tục, tỷ trọng của vốn vay
giảm đi, đặc biệt trong mấy năm gần đây tác động của lạm phát và chính sách
thắt chặt tín dụng, trong khi đó vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước bắt
đầu tăng tỷ trọng trong hai năm 2006 - 2007, nhưng rồi lại giảm đi do ảnh
hưởng của khủng hoảng tài chính. Tương phản với tình hình cắt giảm đầu tư
nhà nước năm 2008 để kiềm chế lạm phát, đầu tư nhà nước năm 2009 tăng
với tốc độ cao nhất kể từ năm 1995 đến nay (40,5% theo giá thực tế và
khoảng 35% theo giá so sánh). Vốn từ ngân sách nhà nước đạt 153,8 nghìn tỷ
VNĐ, chiếm 21,8% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong năm 2009, Chính phủ đã
tập trung thực hiện các gói kích cầu đầu tư, đồng thời chỉ đạo đẩy nhanh tiến
độ thực hiện các dự án, công trình trọng điểm nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế. Các biện pháp kích cầu đầu tư quan trọng gồm tăng vốn đầu tư từ ngân
sách nhà nước cho các công trình kết cấu hạ tầng thông qua huy động hai đợt
trái phiếu Chính phủ trong năm và chuyển phần vốn huy động từ trái phiếu
năm 2008 sang 2009.

Đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế chiếm tới 77,1% vốn đầu
tư của nhà nước vào năm 2000 và 2009 (năm cao nhất là 2002 chiếm 82,7%,
năm thấp nhất 2006 chiếm 73,9%). Đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã
hội, liên quan trực tiếp tới phát triển con người (khoa học, giáo dục và đào
tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng)
từ 17,6% năm 2000 giảm xuống còn 15,2% năm 2009 (năm cao nhất là 2003
chiếm 19,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 14,3%). Xu thế này biểu hiện rõ
chính sách tập trung đầu tư cho kinh tế và tiết chế đầu tư cho xã hội; đó là xu
thế không hợp quy luật, bởi vì một mặt cùng với sự tăng lên của mức sống,
các nhu cầu về phúc lợi cần phải được đảm bảo ở mức cao hơn, mặt khác sự
phát triển của khoa học - công nghệ và xu thế phát triển kinh tế tri thức đòi
hỏi phải đầu tư ngày càng nhiều hơn cho phát triển nguồn lực con người.
Đầu tư cho quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảng, đoàn thể có
xu hướng tăng liên tục, từ 5,2% năm 2000 lên 7,7% năm 2009 (năm cao nhất
là 2008 chiếm 8,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 3,0%). Đầu tư cho bộ máy
quản lý nhà nước và các đoàn thể xã hội tăng lên không ngừng, trái với chủ
trương tiết kiệm chi tiêu hành chính đã được ban hành. Đặc biệt, đầu tư xây
dựng trụ sở và mua sắm ô tô, trang thiết bị vượt quá tiêu chuẩn trở thành hiện
24

24


tượng phổ biến, được nêu trên diễn đàn Quốc hội nhiều lần, nhưng không
khắc phục được triệt để. Đây là một kẽ hở cho lãng phí và tham nhũng.
2.1.4. Hiệu quả đầu tư công
Về hiệu quả đầu tư công, người ta thường nói đến hai loại hiệu quả:
hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu quả kinh tế (hay hiệu quả kinh doanh). Ðể
tính toán, định lượng được hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư công là một
việc không dễ, vì nó liên quan, ảnh hưởng và tác động đến rất nhiều mặt của