MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT XỬ LÝ
VI PHẠM HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
1. Tiến trình vận động của việc xây dựng và bổ sung các quy
định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công mở ra một chương
mới đối với lịch sử dân tộc, đưa nước ta từ một nước nô lệ thuộc địa
vươn lên trở thành một nước độc lập. Trải qua 66 năm với nhiều giai
đoạn phát triển của lịch sử cách mạng và Pháp luật về xử lý vi phạm
hành chính cũng đã dần được hình thành và phát triển. Kể từ Sắc lệnh
số 131/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20/7/1946 quy định việc truy
tầm các sự phạm pháp; Sắc lệnh số 175/SL ký ngày 18/8/1953 quy định
các biện pháp quản chế hành chính; Nghị quyết số 49/NQ-TVQH năm
1961 của UBTVQH về tập trung giáo dục cải tạo những phần tử có hành
vi nguy hại xã hội; Quyết định số 123/CP năm 1961 của Hội đồng Chính
phủ về cấm cư trú ở những khu vực quan trọng xung yếu về chính trị,
kinh tế, quốc phòng…Ngày 28/11/1989 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành
chính do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và có hiệu lực kể từ
ngày 01/01/1990 đã đánh dấu một bước phát triển mới của pháp luật
Việt Nam về xử lý vi phạm hành chính. Pháp luật xử lý vi phạm hành
chính được nâng lên một tầm mới với nhận thức về một nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Kể từ thời điểm Pháp lệnh xử phạt
vi phạm hành chính do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày
28/11/1989 đến nay, pháp lệnh này đã hai lần được thay thế và hai lần
được sửa đổi, bổ sung đó là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính
ngày 06/7/1995 thay thế cho Pháp lệnh ngày 28/11/1989; Pháp lệnh xử
phạt vi phạm hành chính ngày 02/7/2002 thay thế cho pháp lệnh năm
1995; Từ năm 2002 trở về đây, Pháp lệnh này được sửa đổi bằng Pháp
lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH sửa đổi một số điều Pháp lệnh xử phạt vi
phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh số 44/2008/PL-UBTVQH12
ngày 02/4/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi

2. Một số tồn tại của cơ chế xử lý hành chính hiện hành
Việt Nam đang dần khẳng định vị thế của mình trên trường quốc tế
với những thành tựu to lớn về tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo
và phát triển bền vững. Tuy nhiên, tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt
trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có xu hướng gia tăng, sự quản lý
của nhà nước đôi khi tỏ ra chưa thực sự hiệu quả. Có nhiều nguyên
2


nhân của vấn đề này:
Thứ nhất, Vấn đề các nhà soạn thảo đưa ra các quy định khung,
cơ bản, mô tả các hành vi vi phạm hành chính, đặt ra các bước xử phạt
vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính chưa đồng bộ. Ví dụ
như trong các Pháp lệnh đã định nghĩa vi phạm hành chính là hành vi do
do tổ chức hoặc cá nhân thực hiện một cách cố ý hay vô ý xâm phạm
các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải tội phạm hình sự và theo
quy định của pháp luật phải bị xử lý vi phạm hành chính, phải bị xử phạt
vi phạm hành chính. Ở đây với định nghĩa như thế có một điểm mà
chúng ta cần phải xem xét, vì đó là căn bản để từ đó xác định hàng loạt
các hệ thống về hành vi vi phạm hành chính, về trách nhiệm hành chính,
về chế tài hành chính…Hiện nay, các quy tắc quản lý nhà nước ở nước
ta rất nhiều; từ một UBND xã, phường người ta cũng đưa ra một loạt các
quy tắc nhà nước khác, chưa nói đến cơ quan quản lý các cấp cũng đưa
ra hàng loạt các quy tắc. Những quy tắc quản lý nhà nước như vậy nếu
thấy các hành vi nào không tương thích với quy tắc đó lại có thể đưa ra
mô tả hành vi vi phạm hành chính và cũng có thể tạo cơ hội cho cơ quan
hành chính nhà nước đề xuất các biện pháp xử lý vi phạm hành chính
nói chung và biện pháp xử lý vi phạm hành chính nói riêng. Đây là một
điểm cần nghiên cứu, trao đổi với nhiều cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, bởi chúng ta đang tiến tới một xã hội dân sự mà trong đó Nhà

cách thoả đáng. Các biện pháp xử lý hành chính khác của Pháp lệnh
hiện hành có nguồn gốc ban đầu là biện pháp cưỡng chế hành chính
đặc biệt, xuất phát từ Nghị quyết số 49 năm 1961 của Ủy ban thường vụ
Quốc hội. Nghị quyết này quy định việc đưa vào Tập trung Giáo dục cải
tạo đối với người có hành động nguy hại cho xã hội, được giáo dục
nhiều lần, nhưng không hối cải, Chủ tịch tỉnh ra quyết định và Bộ trưởng
Công an duyệt với thời hạn 3 năm mà không cần thông qua việc xét xử
của cơ quan tư pháp – tòa án. Những biện pháp này giành cho những
người chống đối chế độ biểu hiện qua những hành vi như: gián điệp,
mật thám, ngụy quân…Biện pháp tập trung giáo dục cải tạo, ngoài
những đối tượng nói trên, cũng được áp dụng cho những người có
những hành vi tội phạm như: lừa đảo, trộm cắp…Điều 1 Pháp lệnh xử lý
vi phạm hành chính năm 2002 quy định: “các biện pháp xử lý hành chính
khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an
ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm
hình sự được quy định tại các điều 23, 24, 25, 26 của Pháp lệnh này”.
4


Bởi vậy, vấn đề các biện pháp xử lý hành chính khác được đưa vào
Pháp lệnh là một sự khiên cưỡng. Vì các biện pháp xử lý hành chính
khác về cơ bản không phải là các biện pháp xử lý hành chính, mà có bản
chất rất khác so với xử phạt các hành vi vi phạm quy tắc quản lý hành
chính nhà nước. Đa phần trong số đó không những chỉ là những tội
phạm hình sự bình thường, mà còn là tội phạm hình sự nguy hiểm,
được quy định trong CHƯƠNG đầu tiên về tội phạm hình sự, tội xâm
phạm an ninh quốc gia của pháp luật hình sự hiện hành.
Thứ ba, Pháp luật hiện hành về việc áp dụng biện pháp đưa vào
cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng…cũng đang bộc lộ một số hạn chế
cần tiếp tục được hoàn thiện để bảo vệ tốt hơn các quyền và lợi ích của

cấp tỉnh. Người là đối tượng bị đưa vào cơ sở giáo dục không được
quyền tự bảo vệ hoặc thuê luật sư hoặc người khác bảo vệ quyền và lợi
ích của mình như trong tiến trình xét xử của một phiên tòa. Theo quan
niệm chung thì quyền lực nhà nước được chia thành ba nhánh: quyền
Lập pháp thuộc về Quốc hội, quyền Hành pháp thuộc về Chính phủ và
quyền Tư pháp thuộc Tòa án nhân dân. Tuy nhiên, thực tế đã chỉ ra là
cơ quan hành chính nhà nước mà cụ thể là UBND các cấp cũng thực
hiện một số nhiệm vụ “xét xử” của cơ quan tư pháp. Cụ thể, theo Điều
70 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì Chủ tịch UBND cấp xã có
thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị
trấn; Điều 77, Điều 95 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định Chủ
tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp đưa
vào trường giáo dưỡng và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. Việc
bắt buộc đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh hay cơ sở giáo
dục đều có một đặc điểm chung là tính chất khắc nghiệt, trực tiếp tước
quyền bất khả xâm phạm về thân thể, quyền được bảo vệ danh dự,
nhân phẩm, quyền tự do đi lại, tự do cư trú của công dân…Những quyền
mà Điều 72 Hiến pháp của Việt Nam năm 1992 quy định không ai bị coi
là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của Tòa án đã
có hiệu lực pháp luật. Việc Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 quy
định cho Chủ tịch UBND cấp huyện, tỉnh quyết định áp dụng biện pháp
đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh là chưa
thực sự phù hợp với với Điều 72 Hiến pháp năm 1992 vì một số hành vi
vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm nghiêm trọng được quy định tại
Bộ Luật hình sự (điểm a, khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính), gây rối trật tự công cộng, xâm phạm tài sản của tổ chức trong
nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của
6



đến 200.000 đồng; Cảnh sát viên Đội nghiệp vụ Cảnh sát biển đang thi

7


hành công vụ có quyền phạt tiền đến 500.000 đồng1… Việc quy định mức
xử phạt tiền quá thấp cho các chức danh không có vị trí lãnh đạo đã dẫn
đến thực tế là hầu hết các vụ việc đơn giản, có thể chỉ áp dụng phạt tiền
đến trên 200.000 đồng, sau khi lập biên bản cũng phải gửi lên cấp có
thẩm quyền cao hơn, làm mất thời gian và công sức cho cả người vi
phạm và người xử phạt. Vấn đề này cũng có thể là nguyên nhân dẫn
đến nhiều sai phạm trong xử lý vi phạm hành chính.
ii) Sự vô hiệu hóa thẩm quyền xử phạt của các chức danh công
chức không có vị trí lãnh đạo do nguyên tắc thẩm quyền xử phạt được
xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt.
Theo qui định của pháp luật hiện hành dẫn đến thực tế một số
chức danh có thẩm quyền xử phạt, nhưng họ không được quyền ra
quyết định xử phạt dù chỉ là đối với vi phạm hành chính thông thường
nhất. Ví dụ: Thanh tra viên chuyên ngành văn hóa không có quyền xử
phạt đối với hành vi “Mua băng đĩa phim không dán nhãn với số lượng
từ 10 bản đến dưới 20 bản”2 hoặc ví dụ: Chiến sĩ Công an nhân dân
đang thi hành công vụ không có quyền phạt đối với hành vi “Vứt rác, xác
động vật hoặc bất cứ vật gì khác ra nơi công cộng. Nơi có hệ thống
thoát nước...” chỉ vì khung tiền phạt được quy định đối với các hành vi
này là Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng3.
iii)Thẩm quyền xử lý hành chính bị hạn chế bởi khung tiền phạt
giãn cách quá xa giữa mức tối thiểu và mức tố đa.
Trong các văn bản pháp luật hiện hành về xử lý hành chính, rất
phổ biến tình trạng quy định khung tiền phạt giãn cách quá xa giữa mức
tối thiểu và tối đa. Ví dụ: “từ 20.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng”4.

tùy tiện dẫn đến tình trạng không kiểm soát vi phạm thẩm quyền và xâm
phạm quyền cơ bản của công dân. Cho đến nay, Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã
có hiệu lực được gần 3 năm, nhưng vẫn còn khoảng 30 Nghị định trong
số hơn 100 Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành
chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được sửa đổi, bổ sung,
ban hành theo tinh thần của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 ảnh
hưởng đến hiệu quả của công tác xử phạt hành chính. Một thực tế đã
từng xảy ra những năm qua trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở một số địa
phương là tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính áp dụng riêng trong phạm vi địa phương mình, vi
phạm quy định về thẩm quyền ban hành văn bản về xử lý vi phạm hành
chính. Theo Điều 2 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy
định chỉ Chính phủ mới có quyền quy định hành vi và chế tài xử phạt vi
phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước mà không trao
quyền này cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương.

9


Thứ sáu, Việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm
hành chính cũng là một trong những vướng mắc trong quá trình thực
hiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các biện pháp
cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy
định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
năm 2002, nhưng việc cưỡng chế vẫn còn gặp khó khăn do thiếu sự
phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp
cưỡng chế.

dưỡng, do đó nên chăng nhập làm một, vì mặc dù biện pháp giáo
dục tại xã, phường thị trấn và đưa vào trường giáo dưỡng là biện
pháp xử lý hành chính, nhưng lại để giải quyết đối tượng vi phạm
hình sự, ngược lại nơi chấp hành biện pháp tư pháp đưa vào trường
giáo dưỡng được tổ chức theo quy định của pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính (Điều 2 Nghị định số 52/2001/NĐ-CP). Xu hướng
chung hiện nay là cần “tư pháp hóa” vấn đề chứ không phải là hành
chính hóa những vấn đề thuộc về hình sự. Những hành vi vi phạm và
bị xử lý bằng các biện pháp xử lý hành chính khác ở nhiều nước trên
thế giới đều được xử lý tại Tòa án. Đây là một vấn đề cần được quan
tâm nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta, vì nước ta
đang trong quá trình hội nhập và pháp luật nước ta cũng không thể
đứng ngoài.
Mặt khác, các cơ quan quản lý hành chính nước ta luôn trong
tình trạng quá tải vì phải thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội,
đảm bảo an ninh, trật tự... do đó, không nên tiếp tục giao nhiệm vụ
của “quan tòa” cho các cơ quan này, vì vấn đề xem xét và phán
quyết hành vi vi phạm pháp luật thuộc về chức năng, nhiệm vụ của
các cơ quan tư pháp. Điều này phù hợp với Công ước quốc tế về
các quyền dân sự và chính trị mà nước ta đã tham gia: “Tất cả mọi
người đều bình đẳng trước Tòa án và cơ quan tài phán. Bất kỳ người
nào đều có quyền đòi hỏi việc xét xử công bằng và công khai do một
Tòa án có thẩm quyền, độc lập, không thiên vị...” (Điều 14).
Hơn nữa chỉ có thủ tục xem xét, giải quyết vụ việc của Tòa án
mới đảm bảo quyền tham gia tố tụng và bày tỏ quan điểm của trẻ em
như quy định tại Điều 9 và Điều 12 Công ước quốc tế về quyền trẻ
em vì quyết định hành chính nói chung, quyết định áp dụng đưa vào
trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục nói riền và quyết định
đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước, mà ở đó đương sự
11

thành niên (hay còn gọi là Quy tắc Bắc Kinh): “Trong tất cả các giai
đoạn tố tụng, cần đảm bảo những sự bảo vệ mang tính thủ tục cơ
bản như quyền suy đoán vô tội, quyền được luật sư bào chữa, quyền
được sự có mặt của bố mẹ hay người giám hộ...” hoặc Điểm 14 quy
12


tắc này: “Các thủ tục tố tụng phải nhàm bảo đảm những lợi ích tốt
nhất của người chưa thành niên và phải được tiến hành trong bầu
không khí hiểu biết cho phép người chưa thành niên tham gia tự do
bày tỏ ý kiến”. Tóm lại, để đảm bảo quyền con người trong khi xem
xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý thích hợp đối với hành vi vi
phạm pháp luật của người thành niên hoặc người chưa thành niên
chúng tôi cho rằng: Thủ tục tốt nhất là thủ tục tố tụng xem xét xử
bằng Tòa án vì thủ tục này mới đảm bảo quyền tham gia của đương
sự trong quá trình cơ quan tư pháp xem xét hành vi vi phạm và quyết
định hình thức xử lý phù hợp đối với họ; chỉ có thủ tục tư pháp mới
đảm bảo tính khách quan, chính xác và tính công bằng của pháp luật
và phù hợp với Hiến pháp cũng như luật quốc tế. Bởi vậy đã đến lúc
chuyển hẳn việc xử lý hành chính sang xử lý hình sự đối với các
hành vi vi phạm pháp luật được quy định tại Điều 24 và Điều 25
Pháp lệnh và việc xử lý phải do cơ quan tư pháp thực hiện thì mới
đảm bảo quyền con người và phù hợp với pháp luật quốc tế.
Ba là, Về hành vi vi phạm cần áp dụng biện pháp xử lý hành
chính khác, Điểm b khoản 2 Điều 23 và điểm c khoản 2 Điều 24 Pháp
lệnh quy định trẻ em từ đủ 12 tuổi trở lên, nhiều lần có hành vi trộm
cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng thì bị
áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường thị trấn, nếu không tiến
bộ thì bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng. Tuy nhiên,
theo chúng tôi, một khi vẫn duy trì biện pháp xử lý hành chính thì cần

sẽ vẫn do cơ quan hành chính đảm nhiệm, sau đó hồ sơ này được
chuyển sang tòa.
Bốn là, Các hình thức xử lý hành chính phải đa dạng, phù hợp với
phát triển xã hội. Xã hội phát triển kéo theo hiện tượng vi phạm hành
chính ngày càng đa dạng về tính chất và chủng loại, xảy ra mọi lúc mọi
nơi, xâm hại nhiều quan hệ xã hội ở nhiều lĩnh vực khác nhau. Do đó,
cần có nhiều và đa dạng các hình thức xử lý hành chính mới có thể kịp
thời xử lý vi phạm hành chính xảy ra trong mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội. Nếu hình thức xử lý hành chính không có nhiều và đa dạng thì pháp
luật về xử lý hành chính sẽ lạc hậu không đạt được mục đích ngăn chặn,
phòng ngừa vi phạm hành chính.

14