VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ LỰU

CHÍNH SÁCH CÔNG TÁC XÃ HỘI TRONG
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN
TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ CÔNG TÁC XÃ HỘI

HÀ NỘI, 2016


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ LỰU

CHÍNH SÁCH CÔNG TÁC XÃ HỘI TRONG
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN
TỈNH NINH BÌNH

Chuyên ngành: Công tác xã hội
Mã số

: 60 90 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ CÔNG TÁC XÃ HỘI

giảm nghèo bền vững tại tỉnh Ninh Bình .......................................................................52
Chương 3. HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG TÁC XÃ HỘI TRONG
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG ........................................................................................58
3.1. Định hướng hoàn thiện chính sách công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững ...58
3.2. Các giải pháp hoàn thiện chính sách công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững 62
3.3. Một số kiến nghị ........................................................................................................68
KẾT LUẬN .......................................................................................................................74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................77


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ABCD

: (Assets Based for Community Development)

ABCD là phương pháp nghiên cứu phát triển dựa vào nội lực của cộng đồng.
ASXH

: An sinh xã hội

BCH

: Ban chấp hành

BHYT

: Bảo hiểm y tế

CTXH


: Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BIỂU, HỘP
Biểu số 2.1: Tỷ lệ nghèo đa chiều các huyện thành phố năm 2015 ................................30
Hộp số 2.1: Tình hình sử dụng nguồn vốn vay từ quỹ tín dụng ......................................42
Hộp số 2.2: Tình hình chuyển dịch cơ cấu kinh tế ...........................................................43
Hộp số 2.4: Hỗ trợ cải tạo nhà tạm, nhà dột nát cho hộ nghèo........................................44


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Có lẽ loài người đã bắt đầu giúp đỡ nhau ngay từ khi họ xuất hiện trên
trái đất này. Xu hướng trợ giúp người nghèo, ốm đau, yếu đuối, người già,
những người khuyết tật... dường như là bản năng của con người và được tất cả
các tôn giáo khuyến khích. Khi xã hội phát triển hiện đại hơn, loài người bắt
đầu giúp đỡ nhau không chỉ như là một hình thức quyên góp từ thiện đơn
thuần. Trong bối cảnh như thế, công tác xã hội với tư cách là một ngành khoa
học trợ giúp ra đời nhằm mục tiêu nâng cao chất lượng cuộc sống của người
dân bằng những kĩ năng và phương pháp thực hành chuyên nghiệp của mình.
Những nhóm đối tượng yếu thế, đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt như: người
khuyết tật, người lang thang, cơ nhỡ, người già, người nhiễm HIV..trong đó
có người nghèo chính là những trọng tâm trợ giúp của công tác xã hội.
Đói nghèo là một vấn đề toàn cầu, đã và đang diễn ra trên khắp các
châu lục với những mức độ khác nhau và trở thành một thách thức lớn đối với
sự phát triển của từng khu vực, từng quốc gia, dân tộc và từng địa phương.
Việt Nam là một nước nông nghiệp với 70% dân số sống ở nông thôn. Với
trình độ dân trí, canh tác còn hạn chế nên năng suất lao động chưa cao, thu
nhập của nông dân còn thấp, tình trạng đói nghèo vẫn diễn ra ở hầu hết các
vùng miền. Do đó, xóa đói, giảm nghèo ở nước ta vẫn đang là vấn đề bức xúc

lên làm giàu. Tuy nhiên, bên cạnh những thuận lợi ấy, Ninh Bình cũng gặp
nhiều khó khăn, thách thức. Nhiều xã ở vùng sâu, vùng xa, vùng ven biển
điều kiện sản xuất, sinh hoạt còn khó khăn, trình độ dân trí thấp, tỷ lệ hộ
nghèo cao. Tính đến hết năm 2010 tỷ lệ hộ nghèo vẫn ở mức 12,39%. Đến
cuối giai đoạn 2011-2015 giảm 1.198 hộ nghèo tương ứng tỷ lệ 3,5% . Trung
bình mỗi năm giảm được tỷ lệ hộ nghèo là 1,89%. Tuy nhiên tỷ lệ hộ tái
nghèo, phát sinh nghèo hàng năm còn cao, chênh lệch mức sống giữa nhóm
2


người giàu và người nghèo ngày càng gia tăng. Vì thế việc nghiên cứu về
chính sách công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tại tỉnh
Ninh Bình một cách hệ thống, khoa học làm cơ sở đưa ra các chính sách trợ
giúp xã hội nhằm góp phần xoá đói giảm nghèo trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
được tôi lựa chọn làm đề tài luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu
Nghèo và xoá đói giảm nghèo ở nước ta đang là vấn đề được Đảng và
Nhà nước, các cấp, các ngành cũng như nhiều cơ quan, nhà khoa học đặc biệt
quan tâm nghiên cứu. Hiện nay có khá nhiều nghiên cứu về vấn đề này như:
- Tập thể tác giả Nghèo đói và xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam Nxb
Nông nghiệp, Hà Nội- 2001;
- Tiến sỹ Nguyễn Trọng Xuân Quân đội nhân dân Việt Nam thực hiện
nhiệm vụ giúp dân xoá đói giảm nghèo, Nxb Quân đội nhân dân-2008;
- Nguyễn Thị Hằng Vấn đề xoá đói giảm nghèo ở nông thôn nước ta
hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh – 1997.
- Luận án Nâng cao hiệu quả sử dụng lao động để góp phần xoá đói
giảm nghèo ở nông thôn Việt Nam của Tiến sỹ Vũ Thị Hiểu năm 1966
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế Thực trạng và những giải pháp kinh tế chủ
yếu nhằm xoá đói giảm nghèo ở vùng định canh, định cư tỉnh Thanh Hoá tác
giả Đỗ Thế Hạnh (năm 1998)

phần thực hiện mục tiêu: cơ bản không còn hộ đói, tỷ lệ hộ nghèo giảm xuống
mức tối thiểu trên địa bàn tỉnh.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách công tác xã hội trong
giảm nghèo bền vững.
- Luận văn đi sâu nghiên cứu tình hình thực hiện chính sách công tác xã
hội trong công tác giảm nghèo tại Ninh Bình: Chính sách đã thực hiện trong
giai đoạn 2011-2015 và Chính sách thực hiện trong giai đoạn 2016 - 2020.
4


- Trên cơ sở các giải pháp đã và đang thực hiện, Luận văn đưa ra kiến
nghị hoàn thiện chính sách công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững tại
tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Chính sách công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tại
tỉnh Ninh Bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Không gian: Trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
- Thời gian: từ năm 2011 đến năm 2015.
5. Phương pháp luận và phương pháp luận của luận văn
5.1. Phương pháp luận nghiên cứu
- Trên quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Mác- Lênin
và tư tưởng Hồ Chính Minh khi nghiên cứu đề tài “chính sách công tác xã
hội trong giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tại tỉnh Ninh Bình”, Luận
văn xem xét vấn đề này trong mối liên hệ tác động không ngừng của lịch
sử xã hội. Ngày nay khi xã hội càng phát triển sự phân hoá giàu nghèo gia
tăng, tỷ lệ nghèo trong cơ cấu dân cư ngày càng tăng. Người nghèo thuộc
nhóm người yếu thế trong xã hội, vì thế hơn bao giờ hết xã hội cần cung

cứu, kết hợp trong quá trình vãng gia.
Trong quá trình thực hiện đề tài tác giả nghiên cứu đã tiến hành quan
sát các nội dung sau: Nơi sinh sống, tiện nghi sinh hoạt, các mối quan hệ của
các hộ gia đình nghèo....
5.2.3. Phương pháp định tính, phỏng vấn sâu
Là phương pháp thu thập thông tin qua hỏi đáp. Người điều tra đặt câu
hỏi cho đối tượng khảo sát, sau đó ghi vào phiếu hoặc sẽ tái hiện nó vào phiếu
sau khi kết thúc cuộc phỏng vấn, hoặc người phỏng vấn ghi âm lại cuộc
6


phỏng vấn sau đó nghe lại và phân tích thông tin thu được. Ở đây người
phỏng vấn và đối tượng khảo sát tiếp xúc trực tiếp với nhau
Phỏng vấn là một công việc có tính chất nghề nghiệp và đòi hỏi nhân
viên CTXH phải chuẩn bị kĩ lưỡng những nội dung, câu hỏi phỏng vấn đối
với thân chủ. Nhân viên CTXH luôn phải để ý những thông tin thiếu sót,
những còn mơ hồ cần làm rõ và các nhầm lẫn, thiếu sót của nhân viên xã hội
cần được xử lí bằng các kĩ năng giải quyết vấn đề.
Tác giả luận văn đã tiến hành 5 phỏng vấn sâu trong quá trình thực
hiện đề tài:
Bảng phỏng vấn sâu số 1, 2: Phỏng vấn hộ gia đình nghèo
Bảng phỏng vấn sâu số 3: Phỏng vấn cán bộ, người làm công tác xã hội
tại cộng đồng
Bảng phỏng vấn sâu số 4: Phỏng vấn chính quyền địa phương
Bảng phỏng vấn sâu số 5: Phỏng vấn cán bộ quản lý nhà nước về thực
hiện chính sách an sinh xã hội.
6. Ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Đề tài này có ý nghĩa về mặt lý luận, người học nghiên cứu, bổ sung
kiến thức lý thuyết về chính sách công tác xã hội đối với giảm nghèo bền


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG TÁC
XÃ HỘI TRONG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN
TỈNH NINH BÌNH
1.1. Những vấn đề lý luận về công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững
1.1.1. Khái niệm chính sách công tác xã hội
Theo Từ điển tiếng Việt thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ
thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và
tình hình thực tế mà đề ra”.
Theo tác giải Vũ Cao Đàm thì “chính sách là một tập hợp biện pháp
được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra,
trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ
hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến
lược phát triển của một hệ thống xã hội”. Theo tác giả thì khái niệm “hệ thống
xã hội” được hiểu theo một ý nghĩa khái quát. Đó có thể là một quốc gia, một
khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường.
Cũng có một định nghĩa khác, “chính sách là chuỗi những hoạt động
mà chính quyền chọn làm hay không làm với tính toán và chủ đích rõ ràng, có
tác động đến người dân”.
Như vậy, phân tích khái niệm “chính sách” thì thấy:
- Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra;
- Chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và
tình hình thực tế.
- Chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất
định; nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó; chính sách được ban hành
đều có sự tính toán và chủ đích rõ ràng.
Đối với đề tài nghiên cứu của Luận văn, khái niệm chính sách ở đây
được hiểu là chính sách công. Hiện nay trên thế giới khái niệm chính sách
9

của thân chủ xã hội, hướng tới một xã hội lành mạnh, công bằng, hạnh phúc
cho người dân và xây dựng hệ thống an sinh xã hội tiên tiến.
Từ việc khái quát các định nghĩa về khái niệm chính sách và khái niệm
công tác xã hội cho chúng ta thấy cái nhìn tổng quát chung về khái niệm
chính sách công tác xã hội: Chính sách công tác xã hội là tập hợp các quyết
định của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn những giải pháp, công cụ để giải

11


quyết hài hòa mối quan hệ giữa con người và con người, hạn chế phát sinh
các vấn đề xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống của thân chủ xã hội, hướng
tới một xã hội lành mạnh, công bằng, hạnh phúc, dân chủ và tiên tiến.
1.1.2. Khái niệm giảm nghèo bền vững
* Khái niệm nghèo
Quan niệm về nghèo của từng quốc gia hay từng vùng, từng nhóm dân
cư nhìn chung không có sự khác biệt đáng kể. Tiêu chí chung nhất để xác
định nghèo vẫn là mức thu nhập hay chi tiêu để thoả mãn những nhu cầu cơ
bản của con người về ăn, ở, mặc, y tế, giáo dục, văn hoá, đi lại và giao tiếp xã
hội. Sự khác nhau chỉ là thoả mãn ở mức cao hay mức thấp. Điều này tuỳ
thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội cũng như phong tục tập quán của
từng vùng miền, từng quốc gia.
Từ điển Bách khoa toàn thư mở Wikipedia " Nghèo là sự thiếu cơ hội
để có thể sống một cuộc sống tương ứng với các tiêu chuẩn tối thiểu nhất
định. Thước đo các tiêu chuẩn này và các nguyên nhân dẫn đến nghèo nàn
thay đổi tuỳ theo địa phương và theo thời gian"
Theo Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), nghèo được xác định là " nghèo
theo thu nhập. Người nghèo là người có thu nhập hàng năm ít hơn một nửa
mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm của quốc gia"
Định nghĩa của Ngân hàng Thế giới đề cập đến nghèo ở khía cạnh rộng

trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền
vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo.
Ngày 15/9/2015 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số
1614/QĐ-TTg về phê duyệt Đề án tổng thể chuyển đổi phương pháp tiếp cận
đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.
Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo
hướng: sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp
cận các dịch vụ xã hội cơ bản [22, 2]. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được
13


xây dựng dựa trên cơ sở: (1) Các tiêu chí về thu nhập, bao gồm: chuẩn mức
sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung
bình về thu nhập. (2) Mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ
bản, bao gồm: tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận
thông tin. Nghèo đa chiều là cách tiếp cận mới nhằm hạn chế việc bỏ sót
những đối tượng tuy không nghèo về thu nhập nhưng lại nghèo về các chiều
cạnh khác. Thay vì xem xét nghèo thu nhập, những ai không được khám chữa
bệnh, không được đến trường, không được tiếp cận thông tin cũng được xác
định là nghèo. Cái nghèo gắn liền với sự thiếu thốn thu nhập/chi tiêu mà còn
là việc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản khác.
Với mục đích tác động tốt hơn, toàn diện hơn đến người nghèo, việc
chuyển đổi đánh giá nghèo từ đơn chiều sang đa chiều nhằm hạn chế việc bỏ
sót những đối tượng tuy không nghèo về thu nhập, nhưng lại nghèo về các
chiều khác. Đây là phương pháp khắc phục những bất cập và hạn chế của
chính sách hiện tại. Phương pháp này giúp bảo đảm mức sống tối thiểu, đồng
thời đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản, từng bước giảm nghèo bền vững. Tuy
nhiên, song song với việc tăng cường khả năng tiếp cận dịch vụ, gia tăng mức
độ che phủ thì yêu cầu xuyên suốt là phải nâng cao chất lượng các dịch vụ cơ
bản, trong đó có y tế, giáo dục hiện nay.

“Bền vững“ có thể hiểu là ổn định, được duy trì trong thời gian dài, là
vững chắc. Như vậy nên hiểu bền vững là một tiêu chuẩn hay một yêu cầu về
sự “chắc chắn” đối với kết quả giảm nghèo. Mục đích rất rõ ràng của giảm
nghèo bền vững chính là đảm bảo hay duy trì thành quả giảm nghèo một cách
lâu dài, bền vững. Nếu hiểu “bền vững” với nghĩa là có khả năng chống đỡ, là
vững chắc thì giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng đạt được mức thỏa
mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức thu nhập cao hơn mức chuẩn
(nghèo) và duy trì được mức thỏa mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức
15


thu nhập trên mức chuẩn đó ngay cả khi gặp phải các cú sốc hay rủi ro; Giảm
nghèo bền vững có thể được hiểu với nghĩa đơn giản là thoát nghèo bền vững,
hay không bị tái nghèo.
1.1.2. Lý thuyết tiếp cận trong làm việc với người nghèo
1.1.2.1. Phương pháp ABCD (Assets Based for Community Development)
ABCD là phương pháp nghiên cứu phát triển dựa vào nội lực của cộng
đồng. Các nguyên tắc chính của phương pháp ABCD như sau:
- Đánh giá cao và huy động khả năng, năng lực và năng khiếu của mỗi
thành viên trong cộng đồng và nguồn lực nội tại để phát triển cộng đồng đó.
- Phát triển được định hướng bởi chính người dân sinh sống tại cộng
đồng: thôn ấp, làng xã hơn là phát triển do định hướng được khởi xướng từ
bên ngoài (dựa vào sức mạnh của người dân).
Phương pháp này đề cao vai trò của người dân tại cộng đồng trong các
hoạt động phát triển nông thôn. Do vậy, người dân tại địa phương (làng, xã)
cần đổi mới tư duy về kế hoạch phát triển của cộng đồng tự thụ động sang
năng động và tích cực hơn ví dụ: các ý tưởng và hoạt động phát triển nên
được khởi xướng và bắt đầu từ bên trong – từ chính những người trong cộng
đồng và các tổ chức bên ngoài chỉ tư vấn và hỗ trợ khi cần thiết thì sự nghiệp
phát triển nông thôn mới mang lại hiệu quả thiết thực và bền vững.

đến những hậu quả nhất định. Nhu cầu khác với ý muốn. Ý muốn là điều
mà ta mong muốn, còn nhu cầu là cái gì đó mà khi thiếu thì sẽ dẫn đến
những hạn chế trong quá trình phát triển con người. Chính vì vậy mà mục
tiêu của công tác xã hội là tăng cường khả năng hoạt động cá nhân hay tổ
chức thông qua đáp ứng nhu cầu của đối tượng.

17


Có thể nói người nghèo có những nhu cầu giống như những người bình
thường khác, tuy nhiên do điều kiện kinh tế và đặc điểm tâm lý xã hội của
mình, người nghèo thường có một số nhu cầu cơ bản sau:

An toàn

Nhu cầu được chăm sóc
y tế

Nhu cầu được tiếp cận thông tin

Nhu cầu được học tập
(Nhu cầu giáo dục)

Nhu cầu có việc làm, thu nhập ổn định
(Nhu cầu vật chất)

- Nhu cầu có việc làm, thu nhập ổn định: Phần lớn lao động là người
nghèo sống ở nông thôn có công việc không ổn định, thu nhập thấp. Do vậy,
họ luôn mong muốn có được công việc, thu nhập ổn. Có công việc, có thu
nhập họ mới có thể trang trải cuộc sống, mới đảm bảo các nhu cầu của cuộc

khả năng tái sản xuất sức lao động, tránh bị bệnh tật.
1.2. Chính sách công tác xã hội trong giảm nghèo bền vững hiện
nay ở Việt Nam
Giảm nghèo là đòi hỏi cấp bách của toàn nhân loại. Ở nước ta, giảm
nghèo bền vững là một chủ trương, quyết sách lớn của Đảng và Nhà nước,
giảm nghèo là một cuộc cách mạng sâu sắc, là phong trào quần chúng, nhất là
ở địa phương. Để giảm nghèo, bên cạnh các hệ thống chính sách, các vấn đề
xây dựng nguồn lực, trong đó có nguồn nhân lực từ Trung ương đến địa
phương, từ các nhà hoạch định chính sách đến những người tổ chức thực hiện
ở các cấp, đặc biệt là cấp cơ sở là một nhiệm vụ hết sức quan trọng. Từ năm
1998 đến nay, Chính phủ đã đưa chương trình xoá đói giảm nghèo thành
19