VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN VĂN TÂN

PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Trương Thị Hồng Hà

Hà Nội, 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu
trong Luận án là trung thực, đảm bảo độ chuẩn xác cao nhất có thể. Các tài liệu
tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng.
Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình.
Hà Nội, tháng 10 năm 2016
Tác giả

Trần Văn Tân


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 145


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Dưới sự lãnh đạo sáng suốt của Đảng, sự nỗ lực, phấn đấu không ngừng của
các tầng lớp nhân dân; sự nghiệp đổi mới 30 năm qua đã đạt được những thành tựu
to lớn, có ý nghĩa lịch sử trên con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ
quốc Việt Nam Xã hội chủ nghĩa. Nhận thức rõ hơn bản chất dân chủ và pháp
quyền của Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Xác
định rõ hơn vị trí, vai trò của Quốc hội: Xây dựng Quốc hội thực sự là cơ quan đại
biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; thực hiện quyền
lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối
cao đối với hoạt động của Nhà nước. Nhận thức và xác định rõ hơn quyền hạn và
trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia
và trong quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Xác định rõ hơn vị trí, chức năng của Chính phủ với tư cách
là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan
chấp hành của Quốc hội; đề cao tính dân chủ và pháp quyền trong điều hành của
Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch,
vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; xác định yêu cầu và những nội dung tiếp tục đổi
mới tổ chức chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng
nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Vị trí, vai trò, chức năng
và tính độc lập trong hoạt động của hệ thống tư pháp được nhận thức rõ hơn, định
hướng xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh, bảo vệ công lý, tôn trọng
và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức,
cá nhân. Chính vì vậy đã làm tăng thêm thế và lực mới của Việt Nam, tạo điều kiện
để đẩy mạnh hơn nữa sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Tuy nhiên, trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1986
đến nay, chính quyền địa phương chưa có những kết quả cải cách rõ rệt như chính

chủ trương (tại Hội nghị Trung ương mười một từ ngày 04 đến ngày 07/5/2015):
Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013
đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Bên cạnh đó,
các công trình khoa học nêu trên được tập trung nghiên cứu trong bối cảnh Luật Tổ
chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, UBND ngày 03/12/2004; Luật Tổ chức chính quyền địa phương
ngày 19/6/2015; Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số
753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Luật
Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử đại
biểu HĐND ngày 24/11/2010 chưa ban hành hoặc đã được ban hành nhưng chưa
bộc lộ rõ những tồn tại, hạn chế, bất cập qua thực tiễn.
Chính vì vậy, Nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài nghiên cứu của mình là:
“Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay”. Đề tài luận án
được thực hiện dựa trên cơ sở thực tiễn và lý luận sau đây:
1.1. Trước hết, pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam là một đề tài có ý nghĩa
lý luận và thực tiễn cấp bách xuất phát từ dự báo tình hình thế giới, khu vực và
trong nước thời gian tới
Trong đó có nhiều tác động thuận như: Hòa bình, hợp tác, phát triển vẫn là xu
thế lớn; xu thế đa cực hóa và dân chủ hóa quan hệ quốc tế tiếp tục phát triển, tạo

2


thuận lợi cho Việt Nam triển khai hiệu quả chính sách đối ngoại độc lập, tự chủ, đa
phương hóa, đa dạng hóa, tranh thủ các nguồn lực từ bên ngoài để phát triển nhanh
hơn, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa. Khoa học - công nghệ, kinh tế
tri thức phát triển mạnh mẽ. Kinh tế thế giới từng bước phục hồi và tăng trưởng trở
lại. Thách thức giải quyết, ứng phó các vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh sau khủng
hoảng đã để lại những kinh nghiệm quý. Hầu hết các quốc gia đều tiến hành cơ cấu
lại nền kinh tế, điều chỉnh phương thức phát triển, tạo cơ hội để nước ta có cơ hội



cùng với những diễn biến phức tạp về chính trị, kinh tế của một số nước trên thế
giới và khu vực… là thách thức lớn đến an ninh và phát triển của nước ta.
Ở trong nước, kinh tế từng bước ra khỏi tình trạng suy giảm tăng trưởng,
nhưng còn nhiều khó khăn và sẽ ứng phó với hai thách thức: “bẫy thu nhập trung
bình” và “bẫy tự do hóa thương mại”. Bốn nguy cơ Đảng ta nêu ra vẫn đang hiện
hữu. Nguy cơ “tụt hậu xa hơn về kinh tế” và sự suy thoái về tư tưởng chính trị đạo
đức, lối sống trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, công chức và tệ quan
liêu, tham nhũng, lãng phí diễn biến phức tạp. Những biểu hiện xa rời chủ nghĩa xã
hội, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” vẫn tồn tại, phức tạp, xuất hiện những âm mưu
và hoạt động nhằm hình thành các tổ chức đối lập. Các thế lực thù định tăng cường
chống phá, thực hiện “diễn biến hòa bình” nhằm thay đổi chế độ chính trị ở nước ta.
Bảo vệ chủ quyền biển, đảo đứng trước nhiều khó khăn, thách thức lớn, nghiêm
trọng. Niềm tin của cán bộ, đảng viên và nhân dân có mặt giảm suốt.
Nhìn chung, tình hình và xu hướng nêu trên sẽ tạo ra cả những thời cơ lẫn
thách thức đan xen đối với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nói chung và tổ chức của chính quyền
địa phương cũng như hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND nói riêng trong
thời gian tới.
1.2. Lý do thứ hai là xuất phát từ việc khẳng định chế độ dân chủ ở nước ta là
dân chủ xã hội chủ nghĩa
Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ, vừa là mục tiêu, vừa là động
lực phát triển đất nước. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam phải vừa thể hiện
dân chủ phổ quát của nhân loại, vừa thể hiện những giá trị đặc trưng phản ánh bản
sắc, đặc điểm văn hóa, truyền thống của Việt Nam; có nội dung cốt lõi là tôn trọng,
bảo đảm quyền con người, quyền làm chủ của nhân dân, gắn với trách nhiệm và
nghĩa vụ công dân nhằm tạo ra ngày càng đầy đủ những điều kiện cho sự giải phóng
mọi năng lực sáng tạo của con người, gắn liền với việc xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa.

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của HĐND, UBND ở từng loại
đơn vị hành chính cho phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý khác nhau giữa đô
thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó, chính quyền
nông thôn cần được chú trọng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý toàn diện theo
lãnh thổ ở cả 03 cấp; chính quyền đô thị cần được tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn
quản lý theo ngành, lĩnh vực với sự phân cấp, ủy quyền phù hợp giữa cấp thành phố
với các thị xã, quận, phường….
Trung ương nhấn mạnh, trên cơ sở thống nhất về mô hình chính quyền địa
phương như đã nêu, cần tập trung tinh giản bộ máy, biên chế phù hợp với chức
năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị; đổi mới, quy định thật rõ việc phân cấp,
phân quyền, ủy quyền của cấp trên đối với cấp dưới. Xác định rõ các nguyên tắc,
tiêu chí, điều kiện để thực hiện phân quyền, phân cấp, ủy quyền, tạo điều kiện để
chính quyền các cấp thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, đồng
thời bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền
cấp dưới. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND phải gắn với đổi mới tổ
chức và hoạt động của UBND, đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy đảng,
nâng cao chất lượng cán bộ và đại biểu HĐND, tạo mọi điều kiện để HĐND hoạt

5


động có thực quyền, nhất là trong việc xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng
của địa phương, giám sát có hiệu quả hoạt động của UBND, phát huy quyền làm
chủ của nhân dân.
1.4. Lý do thứ tư, xuất phát từ yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013
Ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, bản Hiến pháp năm 1992 bổ sung, sửa đổi
với tên gọi Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã
được Quốc hội khóa XIII biểu quyết thông qua. Theo đó:
Tại Chương I, Chế độ chính trị: Hiến pháp 2013 đã bổ sung, phát triển nguyên
tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa

cấu tổ chức và hoạt động nên hiệu lực, hiệu quả được nâng lên rõ rệt. Tuy nhiên, so
với yêu cầu đặt ra vẫn còn khá khiêm tốn, còn nhiều hạn chế, bất cập, đó là:
Trước hết, cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND bất cập, nhân sự thường xuyên
biến động, nhất là đối với Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND,
Văn phòng giúp việc HĐND...
Hai là, chức năng quyết định của HĐND còn nhiều hạn chế do đa số đại biểu
HĐND khi đến kỳ họp mới đọc các báo cáo, tài liệu nên cách tiếp cận thông tin
thường chưa thật sự đầy đủ, dẫn đến việc tham gia thảo luận để thông qua Nghị
quyết đôi khi mang tính hình thức. Trong khi đó, về thời gian, Luật Tổ chức HĐND
và UBND quy định các cơ quan chức năng phải gửi báo cáo đến HĐND tỉnh trước
ngày khai mạc kỳ họp 15 ngày song hầu như không kỳ họp nào thực hiện được điều
này, chỉ gần đến kỳ họp mới nhận được báo cáo chính thức. Bên cạnh đó, công tác
tuyên truyền, phổ biến Nghị quyết HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, có một số Nghị
quyết mặc dù đã ban hành trong thời gian tương đối dài nhưng đại bộ phận nhân
dân, thậm chí các cơ quan, đơn vị liên quan vẫn không nắm được nội dung của Nghị
quyết. Hơn nữa, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu
sự tác động của Nghị quyết là rất cần thiết và mang tính bắt buộc theo quy định của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND ngày 03 tháng 12
năm 2004. Song, trên thực tế, nhiều dự thảo nghị quyết cơ quan chủ trì soạn thảo
không thực hiện được việc lấy ý kiến, đặc biệt là các nghị quyết có liên quan trực
tiếp đến việc thực hiện nghĩa vụ của công dân do quỹ thời gian từ khi soạn thảo đến
khi hoàn chỉnh nghị quyết để trình kỳ họp thường rất ngắn. Ngoài ra, việc phê
chuẩn nghị quyết HĐND theo quy định tại Khoản 1, Điều 10 và Khoản 3, Điều 51,
Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 có mâu thuẫn với nhau nên rất
lúng túng trong khâu tổ chức thực hiện.
Ba là, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiều bất cập: Nội dung giám sát
chưa trọng tâm, chọn đối tượng giám sát chưa phù hợp; hình thức giám sát chủ yếu
chỉ nghe báo cáo bằng văn bản, thiếu khảo sát, kiểm tra, đối chứng thực tế; thời gian
giám sát quá ít, thường bố trí một buổi nên khó phát hiện được vấn đề; chưa thường
xuyên theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng xem xét, giải quyết các kết luận sau

tài: “Pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay” là cần thiết và cấp bách, là
đòi hỏi bức thiết của thực tiễn cuộc sống.
2. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
2.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài: tổ chức của HĐND các cấp ở Việt Nam và
hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức HĐND các cấp ở Việt Nam và pháp luật
về chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới.
2.2. Phạm vi nghiên cứu
Không gian: trên phạm vi cả nước.
Thời gian: nghiên cứu pháp luật về tổ chức HĐND từ khi thành lập nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa đến nay, nhất là từ năm 2011 đến nay (chủ yếu tập trung
trong nhiệm kỳ Nhiệm kỳ 2011 - 2016 để đánh giá thực tiễn).

8


3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài có mục đích nghiên cứu một cách có hệ thống đối với pháp luật về tổ
chức HĐND và việc thực hiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của HĐND. Trên cơ
sở nghiên cứu tổng kết, luận giải làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, đề tài đề
xuất các kiến nghị, quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức
của HĐND ở nước ta hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, đề tài có những nhiệm vụ nghiên
cứu sau đây:
Tiến hành phân loại, đánh giá khách quan khoa học về tổng quan tình hình
nghiên cứu và xác định những vấn đề kế thừa, những vấn đề cần phải nghiên cứu
theo mục đích, nhiệm vụ của luận án.
Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản pháp luật về tổ chức của HĐND ở

phương pháp nghiên cứu như sau:
Phương pháp duy vật biện chứng để tiếp cận nghiên cứu, từ góc độ lý luận
chính trị học - góc độ thể chế chính trị, thể chế Nhà nước để phân tích và cắt nghĩa
các vấn đề đặt ra.
Đề tài sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu truyền thống và hiện đại
của khoa học luật như phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp, lịch sử, điều tra xã hội
học, hệ thống hoá, mô hình hoá, phỏng vấn chuyên sâu.
Phương pháp phân tích được sử dụng trong chương 1, 2, 3 và 4 của luận án để
làm sáng tỏ các mô hình chính quyền địa phương, các yếu tố cấu thành chính quyền
địa phương, trong nghiên cứu tổ chức và hoạt động HĐND các cấp, các giai đoạn
phát triển của HĐND, các thành tựu và hạn chế của HĐND các cấp ở Việt Nam
hiện nay.
Phương pháp so sánh được sử dụng trong việc tìm ra các điểm giống và khác
nhau giữa các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung và Hội đồng địa
phương nói riêng của các nước khác nhau, đối với việc xác định những thay đổi
trong tổ chức của HĐND các cấp ở các giai đoạn khác nhau. Phương pháp này cũng
được sử dụng để xác định những điểm giống và khác nhau giữa đô thị và nông thôn,
giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.
Phương pháp thống kê được sử dụng để tìm hiểu trình độ của đại biểu HĐND, số
Chủ tịch HĐND kiêm Bí thư cấp uỷ đảng cùng cấp, số Trưởng, Phó Trưởng Ban
HĐND hoạt động chuyên trách, số Nghị quyết chuyên đề, số lượng chất vấn và trả lời
chất vấn, các ý kiến đồng quan điểm trong điều tra xã hội học, các ý kiến trái chiều…
Phương pháp lịch sử được áp dụng để nghiên cứu quá trình hình thành và phát
triển pháp luật về HĐND ở nước ta, quá trình thay đổi cấu trúc các đơn vị hành
chính lãnh thổ ở nước ta, quy luật phát triển của chính quyền địa phương các nước
trên thế giới.
Phương pháp điều tra xã hội học được áp dụng để tìm hiểu ý kiến của người
dân ở các địa phương khác nhau về tổ chức của HĐND ở nước ta hiện nay.
Phương pháp hệ thống hoá được áp dụng để nghiên cứu pháp luật về tổ chức
HĐND các cấp qua từng thời kỳ và từng địa phương, đồng thời sử dụng để đánh giá

các mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, Hội đồng địa phương nói
riêng ở một số nước trên thế giới và những kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt
Nam.
Luận án tiến hành đánh giá tổng thể, toàn diện đối với thực trạng pháp luật về
tổ chức của HĐND một cách khách quan, khoa học trên cơ sở bộ tiêu chí đánh giá
chi tiết; góp phần tổng kết thực tiễn về tổ chức của HĐND ở Việt Nam hiện nay.
Luận án là công trình nghiên cứu mang tính khái quát cao khi luận chứng hệ
các giải pháp, kiến nghị về việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức của HĐND ở Việt
Nam hiện nay. Đây là các giải pháp có tính toàn diện, sát thực, khả thi và hữu ích
cho tổ chức của HĐND các cấp.

11


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Về mặt lý luận
Luận án góp phần bổ sung, làm phong phú, hoàn chỉnh thêm các luận chứng
khoa học về đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước
về xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do
Nhân dân và vì Nhân dân; về đổi mới hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước
nói chung, chính quyền địa phương và HĐND nói riêng.
6.2. Về mặt thực tiễn
Kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễn để các cơ quan có thẩm
quyền ban hành cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm đổi mới, hoàn thiện tổ chức của
HĐND; qua đó, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh của từng địa phương.
Bên cạnh đó, luận án có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý
luận về chính quyền địa phương nói chung và tổ chức của HĐND nói riêng ở nước
ta hiện nay tại các cơ sở nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo khoa học pháp lý, chính trị
và hành chính.
Nhất là, luận án cũng góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho HĐND các cấp

hình thành, phát triển của các chính quyền địa phương, các vấn đề đặt ra đối với đô
thị trong viễn cảnh quốc tế, nhất là trong quá trình nền công nghiệp phát triển, sự đô
thị hóa diễn ra nhanh chóng đã đặt ra vấn đề phải tổ chức các chính quyền đô thị với
tính đặc thù của nó nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
- Song, De-fu, 2001, Chính quyền và cải cách chính quyền của Trung Quốc,
Legality publishing House. Theo cuốn sách (từ trang 387 - 397), sau cải cách chính
quyền địa phương ở Trung Quốc, các cơ quan chính quyền đã giảm từ 53 xuống còn
40; ở những tỉnh kém phát triển và số dân ít hơn chỉ còn lại 30 cơ quan. Các cơ
quan quản lý nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương đã giảm từ 61 xuống
còn 45; ở các thành phố lớn giảm xuống còn 40 hoặc ít hơn; ở các thành phố trung
tâm giảm xuống còn 30 hoặc ít hơn. Đối với những thành phố ở các vùng kém phát
triển có dân số ít, số lượng các cơ quan nhà nước thậm chí ít hơn nữa. Đối với các
khu vực tự trị, các cơ quan nhà nước giảm từ 35 xuống còn 25. Cấp quận, huyện
còn 22 cơ quan đối với những quận, huyện lớn, 18 cơ quan đối với những quận,
huyện vừa và 14 cơ quan đối với những quận, huyện nhỏ. Các cơ quan nhà nước ở
những quận, huyện nghèo hoặc ít dân số hơn giảm về số lượng nhưng được tăng
thêm quyền hạn, Như vậy, tác giả cho rằng, đặc điểm của cải cách chính quyền địa
phương gồm: (1) có những điểm tương đồng về số lượng, chức năng và thậm chí là
tên gọi của các cơ quan ở các tỉnh khác nhau; (2) việc xây dựng lại mô hình cơ quan
chính quyền địa phương về cơ bản giống chính quyền trung ương; (3) nguyên tắc cơ
bản của cải cách chính quyền địa phương là giảm những cơ quan trực tiếp quản lý
kinh tế và tăng cường sự quản lý toàn diện cho các cơ quan.

13


- Cuốn sách: “Định hướng cải cách trong lĩnh vực quản trị địa phương của
Nhật Bản cho những năm đầu của Thế kỷ XIX” (The Trends of the legal Goverment
in Japan for the early years of XIX century) của Giáo sư Koju Kuroda, Đại học
Tokyo, do NXB Đại học Tokyo ấn hành năm 2001 đã có ảnh hưởng rất lớn trong

của Nhật bản, Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA). Nội dung của Báo cáo
nghiên cứu này tập trung vào các vấn đề cơ bản sau: (1) những đặc trưng trong hệ

14


thống chính quyền địa phương Nhật Bản; (2) mối quan hệ giữa chính quyền địa
phương với chính quyền Trung ương và người dân; (3) một số kết quả đạt được từ
quá trình đổi mới tổ chức chính quyền địa phương. Có thể khẳng định rằng đây là
nguồn dữ liệu hết sức quý báu để Nghiên cứu sinh tham khảo, xem xét giải quyết
những vấn đề có liên quan của luận án mà mình đang nghiên cứu như: thúc đẩy quá
trình phân công chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền trung ương và địa phương;
đẩy mạnh phân cấp, nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương; tăng cường
sự tham gia của người dân và sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chính quyền địa
phương trong quá trình cải cách hay nói cách khác, chủ quyền nhân dân cần được
phát huy tích cực hơn vào việc cải cách hệ thống chính quyền địa phương; mở rộng
quyền độc lập về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương, đi đôi với việc
thống nhất quyền lực hành chính và tài chính tự quản; giải quyết tình trạng phát
triển không đồng đều giữa các địa phương và sự cách biệt giữa các vùng, miền
trong cả nước...
1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài đăng tải trên tạp chí
- Ở Nga và các nước Đông Âu vốn là các quốc gia xã hội chủ nghĩa trước đây,
trong quá trình cải cách, chuyển đổi chế độ chính trị và chế độ kinh tế - xã hội, vấn
đề tự quản hành chính địa phương cũng nổi lên bức xúc và song song với đó là hàng
loạt các công trình nghiên cứu có giá trị như: Tự quản địa phương - tính Nhà nước
hay tính xã hội, M.A.Kraxnop, Tạp chí Nhà nước và pháp luật Xô Viết, số 10 /1990,
(tiếng Nga); Tự quản địa phương, kinh nghiệm hiện đại của Nga về điều chỉnh pháp
luật, Viện Nhà nước và Pháp luật Liên bang Nga ấn hành năm 1998; Sự hình thành
quyền sở hữu tự quản ở Liên Bang Nga , E.M.Anđreieva Tạp chí Nhà nước và pháp
luật, số 3/2001 (tiếng Nga).

bang Đức, cơ chế kiểm soát giữa chính quyền liên bang và địa phương. Trong bài
viết của mình, tác giả đã khẳng định cơ quan lập pháp bang (Landtag) ở Đức là cơ
quan lập pháp duy nhất đại diện cho cơ quan Quốc hội cấp bang theo Hiến pháp
(Bundesland); được bầu theo nhiệm kỳ 04 hoặc 05 năm và do người dân của bang
bầu; có nhiệm vụ: kiểm soát chính quyền bang, kiểm soát ngân sách của bang,
chuẩn bị cho bầu cử Thủ tướng, chuẩn bị một phần bầu cử Bộ trưởng và tham gia
lập pháp. Hội đồng quận là cơ quan lập pháp của quận, chịu trách nhiệm tự quyết
các vấn đề của địa phương; được bầu 5 năm một lần, trừ bang Bavaria là 6 năm. Hội
đồng thành phố (Gemeinderat) là cơ quan chính quyền của một đơn vị hành chính
cấp đô thị; cơ quan này còn được gọi là Stadtrat (Hội đồng thành phố hoặc thị trấn);
việc bầu cử diễn ra theo nhiệm kỳ 04 năm, 05 năm hoặc 06 năm một lần tùy theo
các bang và theo Luật tổ chức thành phố.
Qua tham khảo các công trình nêu trên cho thấy, theo cách tiếp cận ở những
góc độ khác nhau, các nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền luôn xác định hoàn
thiện cả chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong đó nhiều công
trình xác định vai trò của chính quyền địa phương, tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương nói chung. Chính vì vậy, một số nội dung, quan điểm trong các
công trình là những tài liệu có giá trị cả về lý luận và thực tiễn làm nền tảng, cơ sở
lý luận quan trọng trong quá trình chọn lọc, kế thừa, phát triển trong luận án.

16


1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài
1.2.1. Các công trình nghiên cứu xuất bản trên các sách
- Vũ Quốc Thông (1973), các cơ quan đại diện dân chúng Việt Nam dưới thời
Pháp thuộc (trong cuốn sách Pháp chế sử) Nxb. Tủ sách Đại học, Sài Gòn. Với
công trình nghiên cứu này, nhà nghiên cứu Vũ Quốc Thông đã chỉ ra rằng trong thời
kỳ thực dân Pháp đô hộ Việt Nam, lần đầu tiên cơ quan đại diện của dân chúng
được thành lập. Cơ quan đại diện của dân chúng chỉ mang tính chất hình thức vì

17


năm 1992; đồng thời chỉ ra những điểm hạn chế, bất cập dẫn đến nhu cầu tất yếu
phải sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Với những nội dung mà cuốn sách đã cung cấp,
những nhà khoa học có được nguồn tài liệu cần thiết để tiếp tục nghiên cứu, phân
tích đưa ra những luận chứng khoa học tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức, hoạt
động của bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương.
- PGS. TS Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới hoàn thiện bộ máy Nhà nước trong
giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Cuốn sách bao gồm các bài viết, các
công trình đã công bố của tác giả trong suốt thời gian dài theo sát quá trình cải cách
bộ máy nhà nước. Cuốn sách được chia gồm 03 phần: Phần 1 - Những vấn đề
chung về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước; Phần II - Đổi mới hoàn thiện các cơ
quan nhà nước ở trung ương; Phần III - Đổi mới chính quyền địa phương.
- Vũ Hùng (Chủ biên), (2007), Hội đồng nhân dân - quá trình hình thành và
biến đổi, Nxb. Đà Nẵng. Cuốn sách đã giới thiệu quá trình hình thành và biến đổi
của HĐND từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến ngày nay.
Về phương pháp biên soạn, tác giả chia ra thành từng vấn đề theo lịch đại nhằm
cung cấp thông tin đến người đọc theo một hệ thống nhất định. Sự phân kỳ trong
cuốn sách này là căn cứ vào nội dung các văn bản quy phạm pháp luật; có 3 giai
đoạn chính, từ Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 đến trước khi ban hành Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 1958, từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 1958 đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và từ Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 1983 cho đến nay (2007). Nội dung cuốn sách chỉ tập trung
vào những vấn đề đã quy định trong Hiến pháp, trong các văn bản quy phạm pháp
luật, không đề cập đến những vấn đề đang có ý kiến khác nhau và hạn chế bình
luận. HĐND và Ủy ban hành chính hay UBND sau này, thường song hành với nhau
như hình với bóng, nhưng người viết chỉ tập trung nêu những quy định về HĐND,
những quy định về UBND được nêu trong một số trường hợp cần thiết. Cuốn sách
chia thành 6 chương, sắp xếp theo từng vấn đề hay nhóm vấn đề, bảo đảm phản ánh

sung một số điều của Hiến pháp năm 1992; nhận thức và vận dụng nguyên tắc
thống nhất, tập trung quyền lực trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam; nền hành chính nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; đổi mới, hoàn thiện các cơ quan nhà
nước ở trung ương; đổi mới chính quyền địa phương.
- GS.TSKH Đào Trí Úc (chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt động của
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Đặc biệt,
trong phần III của cuốn sách, các tác giả đã tập trung phân tích khái quát về thực
trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam; nêu lên những
nguyên tắc xác định mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương và đề xuất mô hình tổng thể về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Trong đó, các tác giả đặc biệt quan
tâm đến việc xác định tính chất, vị thế của HĐND trong Nhà nước pháp quyền.
Theo các tác giả, đã đến lúc phải thừa nhận tính chất tự quản của HĐND nhưng
không vì thế mà phủ nhận tính chất quyền lực của cơ quan này. Theo đó, HĐND
vẫn có vị trí là cơ quan quyền lực của Nhà nước tại địa phương, lại vừa có vị trí là
cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư để quyết định những vấn đề của địa phương
và thực hiện theo thẩm quyền của Nhà nước.

19


- PGS, TS Nguyễn Đăng Dung (2009), Nhà nước là những con số cộng giản
đơn, Nxb Lao động, Hà Nội. Là một nghiên cứu chuyên sâu, có nhiều kinh nghiệm
về thể chế và bộ máy nhà nước, tác giả đã có cách tiếp cận khá độc đáo khi nói về
sự giản đơn trong tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước vô cùng phức tạp nhằm
điều hành những vấn đề xã hội đa dạng, muôn màu, muôn vẻ với mục tiêu trở thành
Nhà nước dân chủ với "các cơ thể cấu thành chịu trách nhiệm trước nhân dân".
Trong cuốn sách này, tác giả đã phân tích những "phép cộng: giữa xã hội chính trị
với xã hội công dân, giữa lập pháp và hành pháp, chính trị và hành chính; trung



trò của Nhà nước, quyền công dân, xã hội dân sự, phân cấp quản lý, hệ thống pháp
luật, cải cách tư pháp... Trong đó, PGS.TS. Lê Minh Thông đã tập trung phân tích
làm rõ vai trò của phân cấp quản lý trong việc đảm bảo thực hiện quyền lực nhà
nước ở địa phương, xác định rõ mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, khẳng
định phân cấp quản lý là một xu thế tất yếu, là cơ sở đảm bảo quyền lực nhà nước từ
trung ương đến địa phương được thực hiện thống nhất và thông suốt.
- PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2011), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách là một công trình chuyên khảo về xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước
pháp quyền. Điều này liên quan chặt chẽ tới việc xây dựng những cơ sở pháp lý đối
với chính quyền địa phương, trong đó có HĐND ở nước ta.
- PGS.TS Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách gồm 4 chương: Chương 1, Yêu cầu đổi mới bộ máy
nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Chương 2, Quá trình đổi mới bộ máy nhà
nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam; Chương 3, Thực trạng mô hình tổ chức bộ
máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam từ năm 1992 đến nay; Chương 4,
Phương hướng đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Trong nghiên cứu của mình, tác giả đã cung cấp cho độc giả nguồn tư liệu phong
phú với những luận điểm hết sức khoa học về vấn đề cải cách bộ máy nhà nước
trong đó có chính quyền địa phương ở Việt Nam. Đặc biệt, trong mỗi chương tác
giả đều dành những phần riêng cho nghiên cứu về chính quyền địa phương, chỉ ra
những ưu điểm và những hạn chế của chính quyền địa phương, xác định đổi mới
chính quyền địa phương là tất yếu. Tác giả cũng đã đề cập đến một số cơ sở lý luận
và thực tiễn cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
trong giai đoạn hiện nay.
- Cuốn sách “Sửa đổi bổ sung Hiến pháp 1992 - Những vấn đề lý luận và thực

thành thị; cơ sở quy định thẩm quyền đối với chính quyền địa phương vùng thành
thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; (3) các yếu tố cơ bản
liên quan đến mô hình tổ chức và thẩm quyền của chính quyền địa phương để phát
huy vai trò tích cực của hệ thống chính quyền địa phương; (4) kinh nghiệm tổ chức
chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới, kinh nghiệm tổ chức chính
quyền ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và kinh nghiệm xây dựng chính quyền
đô thị; (5) thực trạng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, phương
hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương đặt trong bối
cảnh đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương.
Nhiều tham luận chỉ ra cần phải thực hiện phân cấp quản lý, cải cách mô hình
chính quyền địa phương ở nước ta trên cơ sở tiếp thu các hạt nhân hợp lý của thuyết
phân quyền, tản quyền. Về mặt nguyên tắc, mô hình tổ chức nên kết hợp phân
quyền với tản quyền trong phân cấp quản lý. Về mặt phương pháp, chủ đạo phải là
phân quyền, tản quyền chỉ là giám hộ, tập quyền chỉ là chủ trương bảo đảm sự
thống nhất chung trong toàn quốc, mà về cơ bản không thể hiện trong các hình thức
tổ chức và hoạt động cụ thể. Về mặt phân quyền thì từng bước thực hiện chế độ tự
quản địa phương. Bảo đảm lãnh đạo tập trung thông qua luật, giám sát qua cơ chế

22