Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Vai trò, chức năng của HĐND đối với phát triển kinh tế xã hội ở xã
Nguyễn Chí Dũng- Văn Phòng Quốc hội

I. Nhiệm vụ của chính quyền địa phương ở cơ sở
Những sửa đổi bổ sung tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và trong
Luật Ngân sách nhà nước về quyền phân bổ ngân sách địa phương của HĐND tỉnh đã
thể hiện sự thay đổi nhận thức của Trung ương về phân cấp quản lý sự phát triển. Sự
phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ tại địa phương trong chương trình cải cách
hành chính quốc gia sẽ dần dần được giao cho chính quyền ở cơ sở nhằm cung cấp sát
hơn các chương trình và các dịch vụ ở cơ sở.
Trên thế giới, một số nước tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự chủ
cao đã bắt đầu thử điều hành phát triển kinh tế xã hội ở địa phương như là điều hành
một công ty, một doanh nghiệp; trong đó dân cư là các cổ đông, người có quyền và lợi
ích liên quan. Mỗi địa phương có những ưu thế và nguồn lực riêng, gọi chung là "vốn
phát triển", có thể phân ra làm hai loại: i) Vốn mềm (tri thức, tài chính, ưu thế gắn với
địa lý) và ii) Vốn cứng (đường xá, cơ sở hạ tầng khác) để phục vụ sự phát triển. Điều
hành việc sử dụng vốn phát triển này một cách hiệu quả là trách nhiệm của chính
quyền địa phương.
Mời các bạn đọc tài liệu "Môn tiếp thị địa phương".
Một thách thức lớn đối với vai trò của chính quyền địa phương, đó là vai trò này
đang thay đổi và sẽ còn thay đổi cùng với sự gia tăng của các vấn đề kinh tế, xã hội và
môi trường đang diễn ra ở cơ sở; trong khi đó hầu hết chính quyền địa phương lại
không đủ ngân sách và nguồn lực, hoặc không có quyền quyết định bố trí ngân sách và
nguồn lực để giải quyết các vấn đề một cách hiệu quả. Do đó chính quyền địa phương
phải tìm kiếm các chiến lược thích hợp để bổ sung nguồn lực cho sự phát triển.
Xu hướng giao nhiệm vụ cụ thể hơn tới các cấp chính quyền cơ sở và kèm theo
bố trí nguồn tài chính cho các nhiệm vụ này ngày càng khuyến khích HĐND và

những thách thức đối với "một người đại biểu toàn tâm toàn ý" . Đó là: (1) Một vai trò
hết sức phức tạp và khó khăn; (2) Đòi hỏi sự mẫn cán và thời gian; (3)Dễ nản lòng, lẻ
loi; (4) Một sự cống hiến lớn lao đối với cộng đồng; (5) Mất nhiều thời gian, dễ bị vỡ
kế hoạch; (6)Đối diện với xung đột, đòi hỏi lòng dũng cảm và dám theo đuổi đến cùng.
Nói tới vai trò người đại biểu dân cử, chúng ta cũng đã làm quen với vị thế của
nhà lãnh đạo và thiết kế chính sách ở địa phương. Trong đó bao gồm năng lực tư duy
chiến lược, kế hoạch, biết tổ chức biết sử dụng người, biết phối hợp và khai thác các
nguồn lực hỗ trợ.
Chính quyền địa phương dần dần đổi mới vai trò, không chỉ dừng lại ở chức năng
quản lý hành chính mà phải thiết kế và tạo ra sự phát triển của địa phương. Hoàn cảnh
đó đòi hỏi đại biểu phải trau dồi tầm và năng lực lãnh đạo, tức là ở tầm chính sách, chứ
không phải là những nhà hành pháp hoặc hành chính quan liêu.
Một vấn đề ở địa phương này nhiều khi chỉ có thể giải quyết hiệu quả nếu nó
cũng được giải quyết ở địa phương lân cận hoặc trong phạm vi một vùng lãnh thổ rộng
lớn hơn. Vai trò lãnh đạo do đó đòi hỏi người đại biểu và HĐND địa phương phải biết
phân tích chiến lược và thiết kế sự phát triển, phải biết phối hợp trong và ngoài địa
phương. Thách thức lớn nhất đối với vai trò này là thẩm quyền hiện nay của chính
Tr. 2


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

quyền địa phương đang bị chia cắt manh mún theo đơn vị lãnh thổ, có nhiều sự chồng
chéo; một số nguồn lực theo chương trình mục tiêu quốc gia thực hiện ở địa phương
lại do cơ quan trung ương bố trí.
Trở thành người đại biểu toàn tâm toàn ý đã khó, nhưng trở thành người địa biểu
có năng lực, hiệu quả, biết chọn đúng việc để làm và làm một cách đúng cách thức, qui
trình, đúng pháp luật lại là điều khó hơn; đòi hỏi cá nhân đại biểu phải biết lựa chọn và

Bệnh tật: Bệnh lao, sốt, thương hàn, bệnh phụ khoa;
Các tệ nạn xã hội: Trộm cắp, cờ bạc, nghiện hút, đánh đập phụ nữ;
Trẻ em bỏ học ngày một nhiều;
Tr. 3


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Thiếu nước sạch;
Ô nhiễm môi trường;
Thiếu quan tâm đến trẻ em tuổi nhà trẻ, mẫu giáo;
Điều kiện đi lại khó khăn;
Thiếu điện;
Cơ sở phúc lợi xã hội (nhà trẻ, trường học, trạm xá…) bị xuống cấp

2. Vai trò Hội đồng nhân dân trong quan hệ với UBND
Đặc thù HĐND và UBND
Hội đồng nhân dân là một cơ quan nhà nước trong hệ thống tổ chức bộ máy các
cơ quan nhà nước, nhưng đồng thời là cơ quan nhà nước có đặc thù đại diện quyền và
lợi ích của dân cư ở địa phương (bao gồm dân và các tổ chức doanh nghiệp).
HĐND có những đặc thù khác với UBND như sau:
(a) Cơ quan đại diện và vai trò đại diện: HĐND thành lập theo nguyên tắc bầu
cử trực tiếp, bỏ phiếu kín của nhân dân ở địa phương. Do đặc thù này, HĐND với tư
cách tập thể và từng cá nhân đại biểu có trách nhiệm trực tiếp trước cử tri đã bầu ra
mình. Biểu hiện của trách nhiệm này trước hết ở vai trò đại diện của HĐND và các đại
biểu HĐND.
(b) HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Có nghĩa là HĐND
khác với cơ quan hành chính nhà nước và hành pháp ở địa phương (UBND). HĐND

 HĐND họp không thường xuyên; kết hợp hình thức thường trực và các ban
(HĐND tỉnh, huyện);
 HĐND kết hợp trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân đại biểu, trong đó
trách nhiệm tập thể đối với các quyết định và các chức năng tập thể, còn trách
nhiệm cá nhân đại biểu là giữ mối liên hệ với cử tri và thực hiện nhiệm vụ đại
biểu (trong, ngoài kỳ họp);
 HĐND là cơ quan đại diện và độc lập trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn
nhưng không cát cứ, địa phương tách khỏi trung ương. Chính vì thế, HĐND
còn chịu trách nhiệm trước pháp luật và cơ quan nhà nước cấp trên
 Từ đặc thù trên có thể thấy tính cấp thiết của sự phối hợp của HĐND với
UBND cùng cấp và tính phức tạp của mối quan hệ với các cơ quan cấp trên
trong thiết kế sự phát triển ở địa phương. Mối quan hệ này được định nghĩa
trong văn bản pháp luật như sau:

Quan hệ giám sát-hướng dẫn (giữa HĐND và UBTVQH thuộc nhánh lập
pháp),
Quan hệ giám sát, kiểm tra ( HĐND-Chính phủ trong nhánh hành pháp),
Quan hệ phục tùng ( trên-dưói với HĐND và UBND cấp trên),
Quan hệ phối hợp (ĐIều 10 Luật tổ chức 2003) với MTTQ, với các cơ quan
khác trong hệ thống chính trị ở địa phương), và
Quan hệ song trùng trực thuộc về trách nhiệm (HĐND-UBND-Chính phủ, các
bộ, ngành);
Quan hệ giám sát hoạt động của cơ quan tư pháp ở địa phương và giám sát ban
hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương .
Tr. 5


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

định.

Hiệu quả

Hiệu quả hoạt động được
bảo đảm bằng hiệu quả các kỳ
họp HĐND, hoạt động của
Thường trực HĐND, UBND, các
ban của HĐND và của đại biểu
HĐND

Hiệu quả hoạt động được
bảo đảm bằng hiệu quả hoạt
động của tập thể UBND, chủ tịch
UBND, các thành viên khác của
UBND và của các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND.

Quyền hạn của HĐND trong quan hệ với UBND
- HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tich và các thành viên
khác của UBND;
- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu ra;
- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật của UBND cùng
cấp;

Tr. 6


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007

giám sát và động viên họ thực hiện các quyết sách của HĐND. Thông qua mối liên hệ
với các cơ quan và tổ chức nhân dân , người đại biểu cũng có thể tìm hiểu thêm về các
ý kiến nguyện vọng và mong muốn của cử tri.

Tr. 7


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Đại diện cử tri không phải là một chức năng của đại biểu mà nó thể hiện trong tất
cả các chức năng gộp lại. Vì vậy, đối với cả Quốc hội và HĐND người ta đều nói đến
vai trò đại diện hơn là nói tới các chức năng nhà nước như lập pháp, giám sát và quyết
định.
3. Vai trò, vị trí của HĐND trong thiết kế và quản trị phát triển địa
phương: Lập kế hoạch và bố trí nguồn lực thực hiện
Một nội dung quan trọng trong các quyền năng nói trên của HĐND là quyền
quyết định và giám sát về lĩnh vực tài chính-ngân sách địa phương. Quyền hạn này đã
được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND (trước kia và năm 2003), được
quy định cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành
(Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003, Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày
23/6/2003 của Chính phủ).
Tóm lại, HĐND có vai trò là mắt xích quan trọng gắn với quyền lợi của cử tri
(cộng đồng dân cư và doanh nghiệp trên địa bàn) trong qui trình ngân sách. Qui trình
này là sự thống nhất giữa Lập kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và bố trí sử dụng
nguồn lực (tài chính và con người, nguồn lực khác) để hỗ trợ phát triển.
3.1. Lập kế hoạch và quản trị phát triển địa phương
Lập kế hoạch như thế nào?
Lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở xã căn cứ vào:

dựng chương trình hoạt động tăng cường năng lực của chính quyền địa phương trong
hỗ trợ phát triển.
SWOT là chữ viết tắt của bốn yếu tố cần phân tích để hoạch định phát triển của
một địa phương, một tổ chức: Đó là Mạnh, Yểu (Nội), Thời, Nguy (Ngoại). Bốn yếu
tố này gồm hai cặp phạm trù quan hệ giữa Bên trong và Bên ngoài, hay Nội và Ngoại.
Phân tích chiến lược để thiết kế sự phát triển địa phương phải định vị địa phương
đó đang ở vị trí nào, tức là phân tích các yếu tố mạnh, yếu của địa phương (Yếu tố bên
trong). Chưa đủ, lại phải phân tích các điều kiện tác động bên ngoài tới địa phương; đó
là phân tích cơ hội để tận dụng và nguy cơ để lường trước và có biện pháp.
Như vậy mô hình SWOT là mô hình phân tích trên cơ sở tập hợp và đánh giá các
dũ liệu về địa phương theo cấu trúc Mạnh-Yểu-Thời-Nguy liên hệ với nhau một cách
lô gíc để hỗ trợ việc ra quyết định. Mô hình này ra đời từ những năm 70 tại Viện
Nghiên cứu Stanford, Hoa kỳ, xuất phát từ cách đánh giá thất bại trong lập kế hoạch
để chỉnh sửa kế hoạch lần sau.
Trong kinh doanh, mô hình này cũng đựoc áp dụng để phân tích tình hình của đối
thủ cạnh tranh.
Vì thế, mô hình này được quan tâm đặc biệt khi phân tích tình hình để hoạch định
chiến lược phát triển cạnh tranh và phối hợp trong thị trường. Trong bối cảnh hiện nay,
tăng trưởng khó khăn đòi hỏi các địa phương phải biết tăng cường năng lực cạnh tranh
của địa phuơng mình, nói cách khác là biết tận dụng ưu thế của mình và các yếu tố
thời cơ để phát triển bền vững.
SWOT áp dụng đối với các công ty đa quốc gia hoặc phạm vi quốc gia, vùng lãnh thổ
thường được kết hợp với mô hình phân tích Chính trị-Kinh tế-Xã hội và Công nghệ (gọi tắt là
mô hình PEST: Political, Economic, Social, Technological analysis), tức là mô hình phân
tích thị trường và đánh giá tiềm năng của địa phương thông qua yếu tố bên ngoài trên các
phương diện chính trị, kinh tế, xã hội và công nghệ.
Tr. 9


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và

Cơ cấu tổ chức và năng lực, sự phối hợp của các chức vị đầu ngành chủ chốt;
Khả năng sử dụng các nguồn lực được phân bổ; tạo nguồn lực;
Kinh nghiệm lập kế hoạch và chỉ đạo thực hiện;
Hiệu quả và Năng lực của chính quyền đối với các lĩnh vực phát triển trọng tâm;
Thị phần của một số sản phẩm chính
Nguồn tài chính của địa phương
Những nhà đầu tư chính và nhà thu mua chính
Những bí quyết và tài sản đặc biệt
Các yếu tố "bên ngoài" cần phân tích có thể là:
Bên tiêu thụ sản phẩm địa phương
Các địa phương khác hợp tác hoặc cạnh tranh.
Xu hướng thị trường.
Nhà cung cấp nguồn, vật liệu, công nghệ.
Các đối tác;
Thay đổi cấu trúc dân số, xã hội, lao động, thói quen
Công nghệ mới;
Môi truờng kinh tế, khí hậu, thổ nhưỡng;
Môi trường chính sách, chính trị và pháp luật.
Chất lượng phân tích của mô hình SWOT phụ thuộc vào chất lượng thông tin thu thập
được. HĐND có thể yêu cầu UBND cùng cấp hoặc cấp trên cung cấp thông tin theo yêu cầu
hoặc từ các nguồn độc lập khác như từ nguồn tư vấn. Thông tin cần tránh cái nhìn chủ quan từ
Tr. 11


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND
một phía, nên tìm kiếm thông tin từ mọi phía: ban giám đốc, khách hàng, đối tác, nhà cung
cấp, đối tác chiến lược, tư vấn...
SWOT cũng có phần hạn chế khi sắp xếp các thông tin với xu hướng giản lược. Điều

từng cấp ngân sách ở địa phương và tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách các cấp
chính quyền địa phương, còn đang ở bước đầu và cơ chế, phương thức để thực hiện
các quyền này chưa có được sự đổi mới lớn.Vẫn còn thiếu một số quy định tạo sự độc
lập cao hơn của HĐND, hạn chế sự phụ thuộc vào bộ máy của UBND khi xem xét các
Tr. 12


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

vấn đề tài chính. Kiểm toán nhà nước chưa cung cấp dịch vụ kiểm toán phục vụ giám
sát tài chính công của HĐND.
Để các quyết định của HĐND đảm bảo đúng đắn, độc lập thì các báo cáo thẩm tra
của HĐND và ý kiến thảo luận của đại biểu phải đánh giá, phân tích được tính xác
thực của số liệu, thông tin trong báo cáo; đồng thời phải đánh giá được sự cần thiết,
khả năng và mức độ hiệu quả của các chủ trương, giải pháp hoặc bổ sung được các
giải pháp thiết thực khác khi thông qua quyết định.
Muốn đạt được những yêu cầu nêu trên, bộ máy làm việc của HĐND phải đủ
mạnh để bản thân HĐND tự tổ chức các hoạt động của mình, tự mình kiểm chứng
được các thông tin do UBND trình trước khi quyết định. Luật Tổ chức HĐND và
UBND (sửa đổi năm 2003) đã có một bước đổi mới trong các quy định về tổ chức bộ
máy với việc xác định Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm có 3 thành viên.
Song nếu chỉ với số lượng đại biểu chuyên trách mỏng và đội ngũ cán bộ giúp việc còn
rất hạn chế về số lượng1, thì HĐND vẫn chưa thể tự mình thẩm tra, xem xét, đánh giá
được đầy đủ nếu không thông qua bộ máy của UBND. Những điều đó đã ảnh hưởng
không nhỏ đến tính thực chất của các quyết định của HĐND.
Phương thức giám sát tình hình thực thi ngân sách thông qua việc tổ chức các
cuộc giám sát của Thường trực và các Ban của HĐND bao gồm cả xem xét báo cáo và
kiểm tra thực tế. Nhưng tình trạng nặng về xem xét báo cáo vẫn phổ biến do bộ phận

Điều 20 Luật TC HĐND và UBND quy định 2 cấp độ tiếp xúc cử tri: một là liên
hệ chặt chẽ với cử tri, hai là tiếp xúc cử tri và báo cáo.
Tiếp xúc cử tri là một hình thức có tổ chức của HĐND thường là tập thể một số
đại biểu đựợc phân công tới các điểm tiếp xúc kiểu hội nghị. Cách này bảo đảm mặt
bằng tiếp xúc có tổ chức; là một hình thức giữ liên hệ ở mức tối thiểu..
Hình thức khác tích cực hơn là giữ mối liên hệ thường xuyên với cử tri. Hình thức
này ở cấp xã đặc biệt thích hợp và mang tính chất nỗ lực cá nhân từng đại biểu, có tính
chất thường xuyên. Hình thức này đòi hởi kỹ năng và hình thức hoạt động khác biệt
với hình thức tiếp xúc kiểu hội nghị cử tri là hình thức hoạt động của các cá nhân trong
nhóm đại biểu.
Trước mỗi kỳ họp HĐND, các đại biểu tiếp xúc cử tri để trình bày với cử tri về
dự kiến nội dung kỳ họp sắp tới. Mục đích của tiếp xúc này là lắng nghe các ý kiến,
nguyện vọng và kiến nghị của cử tri về các vấn đề sẽ xem xét tại hội nghị HĐND;
mang tính chất kiểm định lại lần nữa để chuẩn bị phát biểu tại kỳ họp.
Khi tiếp xúc, đại biểu thường gặp những câu hỏi có nội dung khiếu nại, tố cáo về
vụ, việc cụ thể. Đại biểu nên bóc tách riêng việc giải quyết khiếu nại, tố cáo để ghi
nhận giải quyết sau sau khi tìm hiểu kỹ các bên, và xin lại địa chỉ của cử tri để trả lời,
hoặc yêu cầu cơ quan chức năng đi kèm có lời giải thích hoặc bình luận.

Tr. 14