i

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

NGUYỄN THỊ MINH PHƯƠNG

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ CHƯƠNG TRÌNH BỐ TRÍ DÂN CƯ
KHU VỰC BIÊN GIỚI VIỆT – LÀO TỈNH ĐIỆN BIÊN

Chuyên ngành: Phát triển nông thôn
Mã số: 60.62.01.16


ii

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, số liệu và
kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa được sử dụng
cho công trình nghiên cứu của bất kỳ học vị nào.
Mọi thông tin được thu thập trong quá trình nghiên cứu và làm việc tại
Sở Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Điện Biên, những nội dung
trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Minh Phương


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ...................................... i
LỜI CẢM ƠN ...................................... iii
MỤC LỤC ......................................... iv
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ............................ vi
DANH MỤC CÁC BẢNG .............................. vii
DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ ................. vii
MỞ ĐẦU .......................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................. 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ................................... 2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu .............. 3
Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU......................... 4
1.1. Cơ sở khoa học của đề tài ............................... 4
1.1.1. Khái niệm về biên giới và khu vực biên giới .......................................... 4
1.1.2. Khái niệm về hiệu quả............................................................................. 5
1.1.3. Bố trí dân cư và các khái niệm có liên quan ........................................... 6
1.2. Cơ sở thực tiễn của đề tài .............................. 18
1.2.1. Kinh nghiệm bố trí dân cư của một số nước trên thế giới .................... 18
1.2.2. Một số kinh nghiệm bố trí ổn định dân cư tại Việt Nam ...................... 20
Chương 2 24NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..... 24
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................ 24
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu............................................................................ 24
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 24
2.2. Nội dung nghiên cứu ................................................................................ 24
2.3. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 24
2.3.1. Chọn điểm nghiên cứu .......................................................................... 24
2.3.2. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 25
2.3.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu ................................................................ 27
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN .......... 29
3.1. Một số đặc điểm chính về tự nhiên, kinh tế - xã hội khu vực biên giới



vi

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ
Bố trí dân cư

1.

BTDC

2.

XG

Xen ghép

3.

TT

Tập trung

4.



Phát triển nông thôn


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Kết quả bố trí dân cư theo đối tượng và hình thức bố trí ............... 37
Bảng 3.2. Kết quả đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giai đoạn 2011-2015 ........ 44
Bảng 3.3. Kết quả thực hiện vốn đầu tư bố trí dân cư giai đoạn 2011-2015 .. 46
Bảng 3.4. Đánh giá về việc thực hiện quy trình bố trí dân cư ........................ 49
Bảng 3.5. Đánh giá về dự án bố trí dân cư...................................................... 50
Bảng 3.6. Tổng hợp về dân số, dân tộc và lao động tại các điểm bố trí dân cư
......................................................................................................................... 51
Bảng 3.7. Tổng hợp về dân số, lao động, việc làm vùng nghiên cứu ............. 52
Bảng 3.8. Cơ cấu thu nhập và tỷ lệ hộ nghèo vùng nghiên cứu ..................... 53
Bảng 3.9. Hiện trạng sử dụng đất tại các xã nghiên cứu................................. 55
Bảng 3.10. Tổng hợp kết quả điều tra về tiếp cận cơ sở hạ tầng .................... 56
Bảng 3.11. Tổng hợp kết quả điều tra về tình hình an ninh trật tự xã hội ...... 57
Bảng 3.12. Tổng hợp kết quả điều tra về khó khăn của các hộ dân ............... 58
Bảng 3.13. Tổng hợp kết quả điều tra về nguyện vọng của các hộ dân ......... 59

DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
Hình 3.1. Kết quả bố trí dân cư theo địa bàn từng huyện ............................... 38
Hình 3.2. Kết quả bố trí dân cư theo huyện theo hình thức xen ghép ............ 38
Hình 3.3. Kết quả bố trí dân cư theo huyện theo hình thức tập trung ............ 39


1



dân vùng quy hoạch; hình thành thế trận quốc phòng toàn dân, bảo vệ vững
chắc chủ quyền an ninh biên giới quốc gia.
Với nguyên tắc bố trí ổn định dân cư có trọng điểm, đảm bảo kết cấu hạ
tầng thiết yếu và phát triển sản xuất để người dân đến nơi ở mới có điều kiện
sống ổn định lâu dài; việc tiếp tục triển khai và nâng cao hiệu quả thực hiện
Chương trình bố trí dân cư là một giải pháp cần thiết để phát triển kinh tế, văn
hóa, xã hội; bảo vệ an ninh quốc phòng, môi trường sinh thái; góp phần xây
dựng thành công nông thôn mới trên địa bàn khu vực biên giới Việt – Lào nói
riêng và toàn tỉnh nói chung.
Tuy nhiên trong quá trình thực hiện Chương trình, tỉnh Điện Biên gặp
phải rất nhiều khó khăn về nguồn vốn hạn hẹp; chính sách thực hiện còn chưa
đầy đủ, cập nhật chưa kịp thời… dẫn đến tiến độ triển khai cũng như kết quả
đạt được còn thấp so với mục tiêu đề ra.
Xuất phát từ những lý do trên tôi chọn đề tài “Thực trạng và giải pháp
nâng cao hiệu quả Chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt - Lào
tỉnh Điện Biên”.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Đánh giá thực trạng Chương trình bố trí dân cư theo Quyết định số
1776/QĐ-TTg trong khu vực biên giới Việt – Lào, tỉnh Điện Biên và đề xuất
một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện Chương trình trong giai đoạn
mới. Cụ thể:
- Góp phần hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về Chương trình bố trí
dân cư khu vực biên giới Việt – Lào;
- Đánh giá thực trạng Chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt
– Lào giai đoạn năm 2011 – 2015;
- Phân tích được những khó khăn, thuận lợi, cơ hội và thách thức trong


3

Biên giới quốc gia trên đất liền được hoạch định và đánh dấu trên thực
địa bằng hệ thống mốc quốc giới.
Biên giới quốc gia trên biển được hoạch định và đánh dấu bằng các toạ
độ trên hải đồ là ranh giới phía ngoài lãnh hải của đất liền, lãnh hải của đảo,
lãnh hải của quần đảo của Việt Nam được xác định theo Công ước của Liên
hợp quốc về Luật biển năm 1982 và các điều ước quốc tế giữa CHXHCN Việt
Nam và các quốc gia hữu quan.
Các đường ranh giới phía ngoài vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền
về kinh tế và thềm lục địa xác định quyền chủ quyền, quyền tài phán của
CHXHCN Việt Nam theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982
và các điều ước quốc tế giữa CHXHCN Việt Nam và các quốc gia hữu quan.
Biên giới quốc gia trong lòng đất là mặt thẳng đứng từ biên giới quốc
gia trên đất liền và biên giới quốc gia trên biển xuống lòng đất.
Ranh giới trong lòng đất thuộc vùng biển là mặt thẳng đứng từ các


5

đường ranh giới phía ngoài của vùng đặc quyền về kinh tế, thềm lục địa
xuống lòng đất xác định quyền chủ quyền, quyền tài phán của CHXHCN Việt
Nam theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 và các điều
ước quốc tế giữa CHXHCN Việt Nam và các quốc gia hữu quan.
Biên giới quốc gia trên không là mặt thẳng đứng từ biên giới quốc gia
trên đất liền và biên giới quốc gia trên biển lên vùng trời.
Trong luận văn này đề cập đến Biên giới quốc gia trên đất liền.
1.1.1.2. Khái niệm về khu vực biên giới
Theo Quốc hội (2003), Luật Biên giới quốc gia số 06/2003/QH11 [12],
khu vực biên giới bao gồm:
- Khu vực biên giới trên đất liền gồm xã, phường, thị trấn có một phần
địa giới hành chính trùng hợp với biên giới quốc gia trên đất liền;

ở cũ đến nơi ở mới theo quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê
duyệt nhằm đảm bảo cho họ có đời sống bằng hoặc khá hơn nơi ở cũ và ổn
định lâu dài. Vì vậy Bố trí dân cư phải tuân theo các quy luật chung của di cư,
di dân.
Để hiểu rõ hơn về Bố trí dân cư, chúng ta cần làm rõ thêm một số khái
niệm liên quan khác. Cụ thể như sau:
a) Khái niệm di cư
Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về di cư . Theo những
cách nhìn nhận khác nhau, đã có một số khái niệm về di cư như sau:
Theo khái niệm của Liên Hợp Quốc [28]: Di cư là một sự di chuyển từ
một đơn vị lãnh thổ này tới một đơn vị lãnh thổ khác, hoặc là sự di chuyển về
khoảng cách tối thiểu quy định. Sự di chuyển này diễn ra trong một khoảng
thời gian di dân xác định và được đặc trưng bởi nơi cư trú thường xuyên.
Theo Tổ chức di cư quốc tế (IOM) [24] định nghĩa di cư là sự dịch


7

chuyển dân số bao gồm bất kỳ sự dịch chuyển nào của một người hay một
nhóm người kể cả qua biên giới quốc gia hay trong một quốc gia. Là một sự
di chuyển nào của con người, bất kể độ dai, thành phần hay nguyên nhân.
b) Khái niệm di dân
Theo Philipguest (1998), Động lực di dân nội địa ở Việt Nam [16, tr.
13] thì "Di dân hiểu theo nghĩa rộng là bất kỳ một sự di chuyển nào của con
người giữa các lãnh thổ có gắn với sự thay đổi vị trí, dạng hoạt động lao
động và ngành có sử dụng lao động ".
Tác giả Peter R. Burbridge (1991), Chỉ nam môi trường cho dự án tái
định cư ở vùng nhiệt đới ẩm [9, tr.26] định nghĩa:" Di dân được hiểu là một
sự thay đổi vị trí con người về mặt địa lý do có sự thay đổi thường xuyên
hoặc tạm thời của họ, từ một cộng đồng kinh tế xã hội này sang cộng đồng

cư), của con người, của lao động mà còn là quá trình dịch chuyển, giao lưu
văn hóa giữa các cộng đồng có đặc trưng văn hóa khác nhau. Người nhập cư
tạo dựng sinh kế ở nơi đến, du nhập văn hóa của người sở tại, đồng thời cũng
có ảnh hưởng trở lại đối với văn hóa của cộng đồng này; có thể nói thông
qua di dân, người nhập cư có thêm cơ hội giao lưu, tiếp thu các yếu tố mới
(văn hóa – xã hội – kinh tế) nhưng vẫn giữ gìn bản sắc của dân tộc và quê
hương cũ (nơi xuất cư).
Từ đó mà có nhiều cách phân loại di dân theo các giác độ khác nhau
như: theo nguyện vọng bản thân (Di dân tự nguyện, Di dân không tự
nguyện); theo hình thức (di dân tập trung, di dân xen ghép).”
Như vậy, vận dụng những lý thuyết trên vào phân tích, làm rõ, mô tả,
quy trình thực hiện bố trí dân cư; ta có thể thấy bố trí dân cư cần tuân thủ
một số quy luật như sau:
- Quyết định di chuyển đến nơi ở mới theo quy trình bố trí dân cư phụ
thuộc vào nhiều yếu tố. Trong đó động lực kinh tế là động lực chính. Ngoài
ra quyết định di chuyển còn bị chi phối chủ yếu bởi các yếu tố văn hóa, xã
hội ở những cấp độ khác nhau.


10

- Khoảng cách cơ học không có ý nghĩa quan trọng, người di cư lựa
chọn nơi định cư tại nơi có các cơ hội sống mà họ chấp nhận được, cho dù
khoảng cách di chuyển có thể lớn – đó là cơ sở hình thành nên quyết định di
dân, di chuyển đến nơi ở mới theo quy trình bố trí dân cư.
- Người dân gốc thành thị thường ít di chuyển hơn so với người gốc
nông thôn.
- Quá trình di dân, di chuyển đến nơi ở mới theo quy trình bố trí dân
cư được duy trì và thúc đẩy cùng với sự phát triển của mạng lưới xã hội đã
được hình thành theo thời gian.

Các nguồn di dân kinh tế mới tập trung chủ yếu ở đồng bằng sông Cửu Long,
Tây Nguyên và Đông Nam Bộ. Trong khoảng thời gian này, đã có 3 quyết
sách lớn được hình thành là: chính sách xây dựng vùng kinh tế mới; chính
sách khuyến khích khai hoang phục hóa; chính sách điều động và tuyển dụng
lao động vào làm việc tại nông trường, lâm trường quốc doanh tại các vùng
kinh tế mới.
- Giai đoạn 1986-1995: Giai đoạn này tình hình đất nước và thế giới có
nhiều biến động. Công tác di dân nói chung gặp nhiều khó khăn. Các chính
sách di dân trong thời ký trước tỏ ra không phù hợp. Việc đưa dân đi cũng gặp
nhiều hạn chế do thiếu vốn đầu tư, đất sản xuất. Thực tế đã đặt ra nhiệm vụ
trọng tâm đối với công tác di dân là tiếp tục tập trung mở rộng sản xuất lương
thực, đổi mới phương thức di dân trong giai đoạn phát triển mới. Trong giai
đoạn này công tác di dân được tiến hành theo kế hoạch và dự án trong đó chi
phí cho công tác tổ chức thực hiện được cấp thẩm quyền phê duyệt. Các quyết
định, quy định đầu tư tập trung cho vùng dự án tiếp nhận dân và tập trung trợ
cấp cho các hộ dân đi. Giai đoạn này bắt đầu xuất hiện tình trạng dân di cư tự
do và ngày càng diễn ra trên quy mô lớn.
- Giai đoạn 1996-2002: Khác với giai đoạn trước, công tác di dân được
tổ chức thực hiện lồng ghép với các chương trình có mục tiêu của Nhà nước
trong đó nhấn mạnh việc sử dụng triệt để đất hoang hóa; ngày càng gắn với


12

mục tiêu xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế xã hội ở các vùng đặc biệt
khó khăn. Nhận thấy đối tượng di dân chủ yếu là người nghèo với mong
muốn có đất sản xuất và việc làm nên trong giai đoạn này việc tạo điều kiện
cho người nghèo có đất sản xuất là một trong những chủ trương lớn của Đảng
và Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo quốc gia. Di dân
để phát triển sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp vùng đặc biệt khó khăn được

Chương trình.
Theo Quyết định số 1776/QĐ-TTg [21], Chương trình bố trí dân cư
được thực hiện trên cơ sở quy hoạch bố trí dân cư được cấp có thẩm quyền
phê duyệt; theo mục tiêu, đối tượng và quy trình thực hiện bố trí dân cư được
các Bộ ngành Trung ương hướng dẫn; nhằm ổn định và nâng cao đời sống của
người dân, hạn chế tới mức thấp nhất thiệt hại do thiên tai, di cư tự do; giải
quyết việc làm, tăng thu nhập, góp phần giảm nghèo, bảo vệ môi trường và
củng cố an ninh, quốc phòng..
* Quy hoạch bố trí dân cư
Quy hoạch bố trí dân cư được hiểu là bản luận chứng khoa học về chủ
trương, kế hoạch bố trí dân cư theo các đối tượng di dân và tổ chức không
gian hợp lý các điểm dân cư gắn với phát triển sản xuất, xây dựng kết cấu hạ
tầng và ổn định đời sống dân cư trên một địa bàn.
Trên cơ sở quy hoạch bố trí dân cư được cấp có thẩm quyền phê duyệt,
UBND cấp tỉnh tiến hành lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư bố trí ổn
định dân cư, phương án bố trí dân cư trên cơ sở thỏa thuận về mục tiêu, giải
pháp, tổng mức vốn hỗ trợ từ ngân sách Trung ương với các Bộ: Kế hoạch và
Đầu tư, Tài chính, Nông nghiệp và PTNT; xây dựng kế hoạch thực hiện
chương trình hàng năm.
Quy hoạch bố trí dân cư cần bảo đảm phù hợp với Quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng nông thôn mới, quy hoạch
ngành, lĩnh vực trên địa bàn tỉnh; Xác định được mục tiêu số hộ bố trí ổn định


14

hợp lý, phù hợp với điều kiện thực tế, khả năng huy động nguồn vốn và tổ
chức thực hiện tại địa phương trong từng giai đoạn; Bảo đảm tính khoa học và
kế thừa, dựa trên kết quả điều tra cơ bản, các định mức kinh tế, kỹ thuật, các
tiêu chí, chỉ tiêu có liên quan để xây dựng quy hoạch; Đề cập cụ thể về vị trí;

- Cộng đồng dân cư nơi bố trí ổn định dân cư
+ Cộng đồng dân cư vùng tiếp nhận hộ tái định cư tập trung;
+ Cộng đồng dân cư vùng tiếp nhận hộ dân xen ghép;
+ Cộng đồng dân cư vùng bố trí ổn định dân cư tại chỗ.
* Hình thức bố trí dân cư
Các hình thức bố trí dân cư gồm:
- Bố trí dân cư tập trung là di chuyển các hộ gia đình, cá nhân đến điểm
tái định cư tập trung thành lập điểm dân cư mới.
- Bố trí dân cư xen ghép: là di chuyển các hộ gia đình, cá nhân xen
ghép vào các điểm dân cư hiện có.
- Bố trí ổn định tại chỗ là việc thực hiện bố trí ổn định các hộ gia đình,
cá nhân tại nơi ở cũ thông qua việc hỗ trợ cơ sở hạ tầng, sản xuất theo quy
định của pháp luật hiện hành.
* Nguyên tắc bố trí dân cư
Bố trí dân cư phải phù hợp với Quy hoạch bố trí dân cư được cấp có
thẩm quyền phê duyệt. Ưu tiên bố trí ổn định dân cư để phòng, tránh và giảm
nhẹ thiệt hại do thiên tai; khắc phục tình trạng dân di cư tự do và di dân ra các
thôn, bản sát biên giới.
Bố trí ổn định dân cư là mục tiêu nhưng đồng thời cũng là giải pháp để
phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội; bảo vệ an ninh quốc phòng, môi trường
sinh thái. Bố trí ổn định dân cư phải tập trung, có trọng điểm, đảm bảo kết cấu


16

hạ tầng thiết yếu và phát triển sản xuất để người dân đến nơi ở mới có điều
kiện sống ổn định lâu dài.
Sử dụng ngân sách trung ương hỗ trợ có mục tiêu, kết hợp với ngân
sách địa phương và huy động các nguồn vốn hợp pháp khác trên địa bàn để
thực hiện Chương trình bố trí dân cư.

+ Giám sát quá trình chuẩn bị đầu tư dự án bố trí ổn định dân cư
(+) Về việc lấy ý kiến của các hộ dân đối với chủ trương xây dựng dự án
(+) Về sự đảm bảo các quy định và thủ tục pháp lý trong việc lập dự án
đầu tư bố trí dân cư
(+) Về nội dung Quyết định đầu tư theo quy định
(+) Về sự phù hợp của Quyết định phê duyệt đầu tư dự án
(+) Về mức độ khả thi của dự án đầu tư bố trí dân cư
(+) Về năng lực của chủ đầu tư
+ Giám sát quá trình thực hiện đầu tư
(+) Về việc chấp hành các chính sách, chế độ quy định của Nhà nước
(+) Về mức độ hoàn thành chỉ tiêu chủ yếu của dự án
+ Giám sát sau thực hiện dự án
(+) Về kết quả thực hiện dự án
(+) Về thực hiện quyết toán các nguồn vốn hỗ trợ đầu tư
- Đánh giá, quản lý hiệu quả kinh tế xã hội về di dân, tái định cư
được thể hiện ở các tiêu chí sau:
+ So sánh biến đầu ra với biến đầu vào, hay nói khác đi là xem xét
đánh giá các kết quả, hiệu quả của việc thực hiện dự án về các mặt kinh tế,
xã hội so với sự đầu tư của Nhà nước (trung ương, địa phương), nhân dân.


18

Biến đầu ra bao gồm kết quả di dân, về sản xuất, môi trường, thực hiện
đầu tư các cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, ổn định dân cư, sự hưởng thụ vật chất
tinh thần của người dân, sự hội nhập của người di dân với cộng đồng dân cư
địa phương.v.v.
Biến đầu vào gồm vốn đầu tư (Nhà nước, nhân dân, nguồn khác), bộ
máy quản lý thực hiện dự án và một số yếu tố đầu vào khác.
1.2. Cơ sở thực tiễn của đề tài