BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
....…../………

BỘ NỘI VỤ
…….../………

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HOÀNG THẮNG

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG GIẢI
PHÓNG MẶT BẰNG THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN ĐỐNG ĐA, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
MÃ SỐ: 60 38 01 02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN BÁ CHIẾN

HÀ NỘI – NĂM 2017


1


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là luận văn do chính tôi nghiên cứu và thực
hiện; các kết quả phân tích trong luận văn là hoàn toàn trung thực, không
được sao chép của bất kỳ công trình nào trước đây, các số liệu của luận văn
được lấy từ nguồn chính thống, trung thực và chưa được công bố. Nếu không
đúng như nêu trên, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Hội đồng chấm

Trang
Lời cam đoan
1
Mục lục
3
Danh mục các chữ viết tắt
4
MỞ ĐẦU
5
Chương 1: LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI
11
THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG THU HỒI ĐẤT
1.1. Những khái niệm cơ bản
11
1.2. Ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
20
1.. Nội dung pháp luật về bồi thường giải phóng mặt bằng thu hồi
22
đất
1.5. Hình thức về thực hiện pháp luật về bồi thường thu hồi đất
29
1.6. Một số điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật khi Nhà nước thu
hồi đất
1.7. Kinh nghiệm thu hồi đất của một số địa phương
35
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI
48
THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA
BÀN QUẬN ĐỐNG ĐA, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến việc

An ninh trật tự

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

UBND

Ủy ban nhân dân

TĐC

Tái định cư

THĐ

Thu hồi đất

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

4


MỞ ĐẦU

đất đai và tài sản khi Nhà nước thu hồi đất.
Tuy nhiên đất đai và công tác bồi thường giải phóng mặt bằng thu hồi
đất đang là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp do đó thực tế thực hiện pháp
luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng thu hồi đất vẫn còn nhiều vướng mắc
và tồn tại gây nhiều bức xúc trong nhân dân.
Quận Đống Đa, Thành phố Hà Nội là một quận trung tâm với nhiều
tiềm năng để phát triển kinh tế, hiện đang có những chính sách để thu hút đầu
tư trong và ngoài nước. Cùng với quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước thì nền kinh tế - xã hội đang từng ngày phát triển. Trên địa bàn toàn
quận có rất nhiều dự án đã và đang được đầu tư, nhưng công tác bồi thường
giải phóng mặt bằng và thu hồi đất đang gặp rất nhiều khó khăn do nhiều
nguyên nhân. Nguyên nhân chủ yếu do đất ở và nhà cửa cũng như vật kiến
trúc là tài sản rất lớn đối với người dân nơi đây làm ảnh hưởng nhiều đến sản
xuất và đời sống của nhân dân.Vì vậy, tôi đã lựa chọn đề tài : “Thực hiện
pháp luật về bồi thường giải phóng mặt bằng thu hồi đất trên địa bàn quận
Đống Đa, Thành phố Hà Nội” để nghiên cứu luận văn là cấp thiết cả về lý
luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Pháp luật bồi thường giải phóng mặt bằng thu hồi đất là đề tài thu hút
sự quan tâm nghiên cứu, thời gian qua đã có rất nhiều công trình khoa học về
vấn đề này được công bố, như :
- Luận văn thạc sĩ luật học về "Pháp luật về bồi thường, giải phóng
mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất", của Hoàng Thị Nga, năm 2009.
- Cuốn sách " Hậu giải phóng mặt bằ ng ở Hà Nội - Vấ n đề và giải
pháp" của PGS.TS Nguyễn Chí Mỳ và TS Hoàng Xuân Nghiã (đồ ng chủ
biên), Nhà xuấ t bản Chính tri ̣quố c gia, năm 2009.

6



tài luận văn này là đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra và không trùng lặp với các
công trình, đề tài nghiên cứu đã từng công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
- Luận văn có mục đích làm rõ một số vấn đề lý luận về thực hiện pháp
luật về thu hồi đất đối với các dự án phát triển kinh tế - xã hội.
- Nghiên cứu làm rõ và đánh giá đúng thực trạng thực hiện pháp luật về
bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn quận
Đống Đa, thành phố Hà Nội, tìm ra những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân
của những tồn tại, hạn chế.
- Đề xuất các giải pháp các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
quận Đống Đa nói riêng và địa bàn thành phố Hà Nội nói chung.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Làm rõ vấn đề lý luận về thực hiện pháp luật bồi thường giải phóng mặt
bằng khi Nhà nước thu hồi đất.
- Khảo sát, đánh giá thực trạng về thực hiện pháp luật bồi thường giải
phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành
phố Hà Nội; tìm ra những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại,
hạn chế.
- Đề xuất các giải pháp các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
quận Đống Đa, thành phố Hà Nội.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Nội dung của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

8




đã đạt được, hạn chế thiếu sót và nguyên nhân, những yếu tố tác động và
phân tích đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu công tác này.
- Phương pháp thống kê về cán bộ thực hiện pháp luật về bồi thường
giải phóng mặt bằng thu hồi đất trên địa bàn quận Đống Đa và kết quả thực
hiện công tác này.
- Phương pháp chuyên gia qua gặp gỡ, trao đổi với các nhà khoa học,
cán bộ thực tiễn công tác trong thực hiện pháp luật về bồi thường giải phóng
mặt bằng thu hồi đất.
6. Những đóng góp mới của luận văn
- Làm phong phú lý luận về thực hiện pháp luật về bồi thường giải
phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất.
- Đánh giá đúng thực trạng việc thực hiện pháp luật về bồi thường giải
phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn quận Đống Đa, thành
phố Hà Nội.
- Đề xuất các giải pháp các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
quận Đống Đa, thành phố Hà Nội trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được cấu trúc làm 3 chương
- Chương 1. Lý luận thực hiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước
thu hồi đất
- Chương 2. Thực trạng thực hiện pháp luật về bồi thường giải phóng
mặt bằng thu hồi đất trên địa bàn quận Đống Đa, Thành phố Hà Nội
- Chương 3. Giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật về bồi thường giải
phóng mặt bằng thu hồi đất trên địa bàn quận Đống Đa, Thành phố Hà Nội.

10



tục xuất hiện trong Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi
hành. Luật đất đai năm 2013 và các nghị định hướng dẫn thi hành ra đời kế
thừa thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất... Vậy hiểu như thế
nào là bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất?. Theo quan niệm của Luật đất
đai năm 2013: "Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử
dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất" (Khoản 12
Điều 3). Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mang một số đặc trưng cơ
bản sau đây:
- Vấn đề bồi thường chỉ đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất của người sử
dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng;
- Việc bồi thường cho người sử dụng đất không do lỗi của Nhà nước
gây ra mà xuất phát từ nhu cầu chung của xã hội, của cộng đồng;
- Việc bồi thường về đất thực hiện không căn cứ vào giá chuyển
nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường (trao đổi ngang giá) mà dựa vào giá đất
cụ thể do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất;
Để hiểu rõ hơn bản chất của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất,
chúng ta hãy phân biệt nó với các loại bồi thường trong một số lĩnh vực pháp
luật khác.
1.1.2. Khái nhiệm về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất
Công việc bồi thường giải phóng mặt bằng thường là những việc nặng
nề nhất của các dự án đầu tư. Trong nhiều trường hợp do không chuẩn bị tốt
việc táiđịnh cư, không xác định giá cả bồi thường hợp lý, không kiên quyết
thực hiện cưỡng chế giải phóng mặt bằng đã làm nhiều công trình bị ách tắc.
Từ đó nhiều người đã ngộ nhận rằng việc bồi thường giải tỏa là trở lực của
các dự án phát triển. Quan niệm không đúng này dễ dẫn đến các giải pháp sai
lầm khi thực hiện giải phóng mặt bằng để cải tạo và phát triển đô thị.

12

13


cư trực tiếp khi thực hiện dự án và từ sự phát triển chung của đô thị do dự án
mang lại. Đời sống của người dân không ngừng nâng cao là biểu hiện của
phát triển.
Dựa trên những khái niệm đã nêu và những phân tích ở trên chúng ta có
thể thấy: Bồi thường giải phóng mặt bằng là quá trình các cơ quan nhà nước
tiến hành quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật
về đất đai và Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất
thu hồi cho người sử dụng đất nhằm tạo lập quỹ đất "sạch" để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng.
1.1.3. Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường thu hồi đất
Trong bồi thường giải phóng mặt bằng và thu hồi đất thì việc thực hiện
đúng các quy định của pháp luật và một đòi hỏi hết sức quan trọng và nó xuất
phát từ một số lý do sau:
Thứ nhất, xét về bản chất, pháp luật mang giá trị công bằng. Điều này
thể hiện, trước pháp luật không có bất kỳ một tổ chức, cá nhân nào có được
ưu đãi, đặc quyền hơn so với các chủ thể khác trong xã hội. Mọi tổ chức, cá
nhân đều được hưởng quyền và thực hiện nghĩa vụ pháp lý khi tham gia quan
hệ pháp luật. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể quan hệ pháp luật được ghi nhận
bởi các quy định của pháp luật và được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh
cưỡng chế của Nhà nước. Mọi hành vi vi phạm pháp luật đều được phát hiện
kịp thời và xử lý nghiêm minh nhằm bảo đảm sự thượng tôn của pháp luật.
Trên cơ sở đó, trật tự xã hội được duy trì và bảo đảm. Chính vì vậy, mọi
người trong xã hội đều lấy pháp luật làm tấm gương để soi chiếu, so sánh và
tự điều chỉnh hành vi xử sự của mình. Hơn nữa, pháp luật còn là sự phản ánh
ý nguyện, tâm tư, nguyện vọng của các thành viên trong xã hội. Cho dù pháp

nghiệp có khoảng 70% dân số là nông dân như nước ta thì mỗi một sự động

15


chạm đến lợi ích của người nông dân sẽ gây ra những hậu quả khôn lường.
Đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng có một vai trò hết sức quan
trọng; nó không chỉ là cơ sở cho sự tồn tại và phát triển của nền sản xuất
nông nghiệp mà còn là điều kiện vật chất tạo việc làm, đem lại thu nhập đảm
bảo cuộc sống cho khoảng 56 triệu người sống ở khu vực nông thôn. Hơn
nữa, việc có đất hay mất đất nông nghiệp của người nông dân còn tiềm ẩn
nguy cơ đối với sự ổn định chính trị, trật tự xã hội. Vì vậy, trong thu hồi đất
nông nghiệp, điều trước tiên mà Nhà nước phải giải quyết đó là bảo đảm
quyền lợi hợp pháp cho người nông dân thông qua bồi thường. Tuy nhiên,
bồi thường như thế nào, bồi thường ra sao để không gây ra những xung đột
xã hội, được tạo ra bởi sự mâu thuẫn về lợi ích giữa Nhà nước với người bị
thu hồi đất nông nghiệp hoặc không gây ra những áp lực vượt quá khả năng tài
chính của Nhà nước, của xã hội... Lời giải cho những câu hỏi này nằm ở nội
dung các quy định của pháp luật; bởi lẽ, pháp luật suy cho cùng là một khế
ước thể hiện sự thỏa hiệp về quyền lợi giữa các giai tầng trong xã hội. Pháp
luật quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong xã hội. Khi tham gia các
quan hệ xã hội, con người phải tuân thủ quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy
định nhằm đảm bảo hài hòa các lợi ích khác nhau trong xã hội. Thông qua việc
tuân thủ các quy định của pháp luật, người bị thu hồi đất tự điều chỉnh hành vi
ứng xử của mình, nhằm nhận được sự bảo hộ đối với lợi ích hợp pháp của mình,
không gây phương hại cho Nhà nước, cho xã hội. Ngược lại, thông qua việc
tuân thủ pháp luật trong việc bồi thường cho người bị thu hồi đất, các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền tự điều chỉnh hành vi ứng xử của mình để
không làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Có
như vậy mới không tạo ra những xung đột, mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên

thường trong một số lĩnh vực pháp luật khác
- Phân biệt giữa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự.

17


Nghiên cứu về bản chất của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự có thể thấy giữa
hai loại trách nhiệm bồi thường này có sự khác nhau ở một số khía cạnh cơ
bản sau đây:
Một là, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là trách nhiệm của Nhà
nước. Ở đây Nhà nước vừa là một tổ chức chính trị, quyền lực vừa là người
đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện chức năng quản lý nhà nước
đối với đất đai. Trong khi đó, chủ thể của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng
có phạm vi rộng hơn, bao gồm bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào có
hành vi gây thiệt hại cho người khác.
Hai là, chủ thể được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là người sử
dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất. Tức là người sử dụng đất được Nhà nước
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) hay GCNQSDĐ,
quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (gọi chung là
GCNQSDĐ) hoặc có một trong các loại giấy tờ về QSDĐ theo quy định tại
Điều 100 của Luật đất đai năm 2013 mà có đất đang sử dụng bị Nhà nước
thu hồi. Trong khi đó, chủ thể được bồi thường trong chế định bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng là bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào có thiệt
hại do hành vi vi phạm ngoài hợp đồng của chủ thể bồi thường gây ra.
Ba là, nguyên tắc bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng áp dụng trong
pháp luật dân sự là nguyên tắc tự nguyện thỏa thuận giữa người có trách
nhiệm bồi thường và người được bồi thường. Chỉ khi nào các bên không tự
thỏa thuận được với nhau thì mới yêu cầu các cơ quan Nhà nước có thẩm

cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra một quyết định hành chính làm chấm dứt
QSDĐ của người sử dụng đối với một diện tích đất nhất định. Tính chất dân sự
của loại bồi thường này thể hiện các thiệt hại thực tế của người sử dụng đất về
tài sản gắn liền với đất bị thu hồi được Nhà nước bồi thường toàn bộ.
- Phân biệt giữa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường

19


oan sai trong pháp luật hình sự.
Nghiên cứu, tìm hiểu về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi
thường oan sai trong pháp luật hình sự cho thấy giữa chúng cũng có những sự
khác nhau cơ bản như sau:
Một là, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phát sinh do một hành vi
hành chính là quyết định thu hồi đất của cơ quan hành chính gây ra. Trong
khi đó, bồi thường oan sai trong pháp luật hình sự lại phát sinh từ một hành
vi của cơ quan, tố tụng như hành vi truy tố, xét xử... oan sai gây ra.
Hai là, trong nhiều trường hợp, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
chưa chắc đã phải do lỗi của Nhà nước gây ra mà xuất phát từ nhu cầu khách
quan của xã hội. Trong khi đó, bồi thường oan sai trong pháp luật hình sự lại
do lỗi hoặc hành vi vi phạm (hành vi vi phạm có thể xuất phát từ năng lực,
trình độ yếu kém; do thái độ chủ quan, cẩu thả...) của cơ quan tố tụng gây nên.
Ba là, bồi thường oan sai trong pháp luật hình sự được thực hiện dựa trên
nguyên tắc:
Thiệt hại được bồi thường bao gồm thiệt hại về tinh thần và thiệt hại về
vật chất (Khoản 3, Điều 3, Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày
17/03/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội).
Việc bồi thường thiệt hại được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa
đại diện cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại với người bị oan, sai;
thân nhân hoặc đại diện hợp pháp của họ.

khó khăn còn được xem xét miễn, giảm mức bồi thường). Trong khi đó, bồi
thường do Nhà nước thu hồi đất thực hiện phải bồi thường toàn bộ thiệt hại
thực tế về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi và bồi thường về đất cho người bị
thu hồi đất.
Ba là, chế định bồi thường về trách nhiệm vật chất trong pháp luật lao
động không đặt ra trách nhiệm cho người gây ra thiệt hại phải giải quyết các
vấn đề mang tính xã hội do lỗi vi phạm của mình gây ra cho người bị thiệt

21


hại. Trong khi đó, trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lại đặt ra
trách nhiệm cho Nhà nước không chỉ bồi thường mà còn giải quyết những
vấn đề mang tính xã hội phát sinh từ việc thu hồi đất cho người bị thu hồi đất.
1.2. Ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
- Bồi thường giải phóng mặt bằng thu hồi đất nhằm bảo đảm lợi ích
quốc gia, công cộng.
Thu hồi đất là biện pháp của Nhà nước nhằm chấm dứt quan hệ pháp
luật về sử dụng đất giữa một bên là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao
đất, cho thuê đất và một bên là Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu về
đất đai. Thông qua việc thu hồi đất, Nhà nước có được một quỹ đất cần thiết
đáp ứng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đồng bộ; phát triển
các cơ sở kinh tế, công nghiệp, các cơ sở sản xuất - kinh doanh, khu đô thị...
Qua đó, làm tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư; kêu gọi sự đầu tư của
các nhà đầu tư trong và ngoài nước phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước.
Đồng thời, ở một mức độ nhất định, việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất cũng góp phần gián tiếp vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế
theo hướng giảm tỷ trọng sản xuất nông nghiệp, tăng tỷ trọng sản xuất công
nghiệp, dịch vụ. Khi diện tích đất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp, Nhà

dài v.v... Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của nhà đầu tư do chậm
tiến độ triển khai dự án và làm lỡ cơ hội kinh doanh gây trở ngại đến tốc độ
và chất lượng tăng trưởng của nền kinh tế. Tuy nhiên, chúng ta cũng không
thể coi trọng phát triển kinh tế, dành nhiều ưu đãi, thuận lợi cho doanh
nghiệp, các nhà đầu tư mà coi nhẹ, không quan tâm đúng mức đến vấn đề bảo
đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất mà phải giải quyết hài
hòa giữa lợi ích của doanh nghiệp, chủ đầu tư với lợi ích của người bị thu hồi
đất. Có như vậy thì việc phát triển mới mang tính bền vững vừa đảm bảo phát
triển kinh tế vừa chú trọng giải quyết các vấn đề an sinh xã hội.

23