BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/………….

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM QUỐC CƯỜNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
Ở VÙNG ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN
ĐỊA BÀN THỊ XÃ BUÔN HỒ, TỈNH ĐĂK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

ĐĂK LĂK - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/………….

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM QUỐC CƯỜNG


Tác giả xin chân thành được bày tỏ lòng biết ơn đến quý thầy, cô Học
viện Hành chính Quốc gia đã hết lòng truyền đạt kiến thức cho tác giả trong
suốt khóa học vừa qua. Đặc biệt là TS. Nguyễn Duy Thụy, người thầy hướng
dẫn khoa học đã ân cần chỉ bảo và giúp đỡ tác giả vượt qua những khó khăn,
trở ngại trong quá trình nghiên cứu hoàn thành luận văn này.
Xin trân trọng cảm ơn Đảng ủy – Hội đồng nhân dân - Ủy ban nhân dân
thị xã Buôn Hồ, phòng Lao động – Thương binh và Xã hội, phòng Nội vụ,
phòng Dân tộc thị xã và Viện Khoa học xã hội vùng Tây Nguyên đã nhiệt tình
tạo điều kiện cho tác giả thu thập số liệu, khảo sát thực trạng để hoàn thành
công trình nghiên cứu của mình.
Xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn

Phạm Quốc Cường


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VÙNG
DÂN TỘC THIỂU SỐ .................................................................................... 11
1.1. Một số vấn đề lý luận về giảm nghèo bền vững ...................................... 11
1.2. .Hệ thống văn bản pháp luật của quản lý nhà nước về giảm nghèo ........ 27
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở vùng dân tộc
thiểu số của một số địa phương và bài học kinh nghiệm ................................ 33
Tiểu kết chương 1............................................................................................ 41
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO
BỀN VỮNG Ở VÙNG DÂN TỘC THIỂU SỐ.............................................. 42
2.1. Đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tác động đến đói nghèo ở
vùng đồng bào dân tộc trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk ............... 42
2.2. Thực trạng nghèo ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã

triển kinh tế được gắn với giảm nghèo bền vững; tăng trưởng kinh tế đi đôi
với cải thiện đời sống nhân dân, ổn định xã hội, bảo đảm quyền con người.
Tại vùng dân tộc thiểu số (DTTS), vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó
khăn, vấn đề giảm nghèo bền vững là nhiệm vụ chính trị trọng tâm và thường
trực của các cấp chính quyền, các tổ chức đoàn thể cùng toàn thể các tầng lớp
nhân dân. Giảm nghèo bền vững ở những nơi này còn chính là quá trình phát
huy bản sắc truyền thống văn hóa của các dân tộc, góp phần bảo vệ môi
trường sinh thái và giữ vững trật tự an ninh quốc phòng.
Tây Nguyên nói chung, thị xã Buôn Hồ nói riêng là một trong những
địa bàn sinh sống của nhiều dân tộc anh em. Tỉ lệ hộ nghèo của thị xã hiện
đang ở mức đáng báo động đặc biệt là ở các cộng đồng người DTTS; tình
trạng chênh lệch giàu - nghèo giữa các vùng, nhóm dân cư còn lớn; đời sống
cộng đồng người DTTS còn gặp nhiều khó khăn. Một số chính sách giảm
nghèo đã được các cấp chính quyền ban hành và thực hiện nhưng còn nhiều
bất hợp lý, chưa có chính sách giảm nghèo đặc thù và phù hợp với từng nhóm
hộ nghèo, dẫn đến hạn chế hiệu quả các chính sách giảm nghèo tại địa
phương. Mặc khác, chất lượng đội ngũ cán bộ và thực tế quá trình thực hiện
chính sách giảm nghèo còn bộc lộ nhiều bất cập. Thực tiễn quá trình giảm
nghèo tại thị xã Buôn Hồ đòi hỏi cần có những nghiên cứu đánh giá quá trình,
làm cơ sở khoa học đề xuất biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối
với công tác xóa đói giảm nghèo bền vững ở vùng dân tộc thiểu số trên địa
bàn.
1


Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, nhằm góp phần làm cụ thể
hóa hơn những chủ trương, Nghị quyết của Đảng và Nhà nước trên lĩnh vực
công tác dân tộc trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, học
viên chọn đề tài “Quản lý Nhà nước về giảm nghèo bền vững ở vùng đồng
bào dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk” làm đề tài

thể nói, bài viết đã đề cập khá toàn diện đến XĐGN với tư cách là một trụ cột
của hệ thống an sinh xã hội Trung Quốc; các nhận xét, đánh giá của tác giả về
thành công, hạn chế, nguyên nhân hạn chế trong XĐGN ở Trung Quốc là
những gợi mở tốt cho Việt Nam đối với XĐGN và tránh tái nghèo.
Bên cạnh đó, việc nghiên cứu về XĐGN trên thế giới còn có nhiều
công trình khoa học khác như: Word Bank (1998) với tác phẩm “Việt Nam –
Provety Assesment and strategy”; Cling, J.P, Razafindrakoto, M., Roubaud,
F. (eds) 2003), New International Poverty Reduction Strategies, Routledge,
London/New Yor,…
Về các công trình nghiên cứu giảm nghèo bền vững trong nước:
Các công trình nghiên cứu về nghèo đói, giảm nghèo bền vững trên
phạm vi toàn nước như:
Trong cuốn “Nghèo đói và xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam”của nhóm
tác giả Lê Xuân Bá, Chu Tiến Quang, Nguyễn Hữu Tiến và Lê Xuân Đình
(Nxb Nông nghiệp, 2001) đã đưa ra những vấn đề lý luận về nghèo đói, Thực
trạng nghèo đói; Thực trạng công tác xóa đói giảm nghèo ở nước ta hiện nay.
Cuốn sách cũng đề ra các giải pháp đối với xóa đói giảm nghèo như: Thực
hiện chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế; Tăng cường mọi nguồn lực cho công tác
XĐGN; Cụ thể hóa về chủ trương chính sách của Nhà nước trong công tác
XĐGN; Coi trọng nguồn lực con người nhằm thay đổi cục diện đói nghèo tại
các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa nhằm tạo nên những bước đột phá
trong công tác XĐGN…Trên nền tảng phân tích những yếu tố căn bản, chi
3


phối thành bại của XĐGN, nhóm tác giả đề xuất cấc giải pháp tăng cường
hiệu quả XĐGN như: chuyển dịch cơ cấu sản xuất và cơ cấu kinh tế; tăng
cường các nguồn lực cho các chương trình XĐGN; tạo điều kiện thích hợp
cho các hộ nghèo tự vươn lên; các giải pháp nhằm giảm thiểu rủi ro cho các
hộ nghèo…

pháp nhằm thực hiện có hiệu quả chính sách XĐGN ở Việt Nam thời gian tới.
Nhóm các công trình nghiên cứu về đói nghèo và giảm nghèo bền vững ở
các địa bàn vùng Tây Nguyên nói chung và tỉnh Đắk Lắk nói riêng:
Cuốn sách Vấn đề phát triển kinh tế xã hội các dân tộc thiểu số Đắk
Lắk (Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội 1990) do Ủy ban Khoa học xã hội Việt
Nam phối hợp với Tỉnh ủy, UBND tỉnh Đắk Lắk biên soạn. Trên cơ sở đề cập
đến những vấn đề lý luận và thực tiễn về phát triển kinh tế xã hội của các
DTTS ở Đắk Lắk, cuốn sách đã phân tích một số vấn đề kinh tế - xã hội cơ
bản cần phải giải quyết đó là ĐCĐC, phát triển kinh tế vườn, quy hoạch lại
các điểm dân cư, lao động và ngành nghề; phát triển giáo dục, nâng cao dân
trí; đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng cán bộ; xây dựng nếp sống văn hóa mới.
Tác giả Nguyễn Trọng Xuân với bài viết “Thực trạng kinh tế và xóa
đói giảm nghèo ở 3 tỉnh Tây Nguyên” (Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, số 4, năm
2002), đã phân tích thực trạng kinh tế xã hội của các tỉnh Kon Tum, Gia Lai,
Đắk Lắk; làm rõ những kết quả đạt được, hạn chế, khó khăn, thách thức về
phát triển nguồn nhân lực, về mức sống, về sản xuất, về các chương trình, dự
án và nêu lên một số kiến nghị về quy hoạch, phát triển tổng thể Tây Nguyên,
về nâng cao việc tiếp cận các dịch vụ.
Cuốn sách Thực trạng đói nghèo và một số giải pháp xoá đói giảm
nghèo đối với các dân tộc thiểu số tại chỗ Tây Nguyên (Nxb Khoa học xã hội,
Hà Nội 2005) do tác giả Bùi Minh Đạo chủ biên. Trên cơ sở khái quát về các
5


DTTS tại chỗ ở Tây Nguyên như về môi trường cư trú, đặc điểm kinh tế, văn
hóa, xã hội; tác giả đã làm rõ các chính sách giảm nghèo, kết quả thực hiện
chính sách XĐGN, nguyên nhân và đặc điểm đói nghèo đối với các DTTS tại
chỗ ở Tây Nguyên. Cuốn sách cũng đã làm rõ quan điểm và một số giải pháp
XĐGN đối với các DTTS tại chỗ ở Tây Nguyên. Theo các tác giả, thực hiện
XĐGN đối với các DTTS tại chỗ ở Tây Nguyên cần quán triệt các quan điểm:

giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Đăk Tô, tỉnh Kon Tum”, năm 2015,
của tác giả Bùi Tiến Lý đã phân tích đánh giá những kết quả đạt được trong
công tác xóa đói giảm nghèo, các nguyên nhân dẫn đến nghèo và đưa ra
những nội dung nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện Đăk Tô, tỉnh Kon Tum.
Có thể thấy, đã có rất nhiều công trình chi tiết, đa dạng liên quan đến
thực hiện XĐGN ở vùng Tây Nguyên được nghiên cứu dưới nhiều cách tiếp
cận khác nhau. Mặc dù vậy, các đề tài nghiên cứu chuyên sâu về giảm nghèo
bền vững từ góc nhìn quản lý nhà nước tại một địa bàn cụ thể là thị xã Buôn
Hồ vẫn còn bỏ trống. Vì vậy, tiến hành nghiên cứu đề tài này, tác giả sẽ đóng
góp, bổ sung thêm vào những kết quả đã có một số khía cạnh về quản lý nhà
nước, đồng thời, đề xuất một số giải pháp giảm nghèo bền vững ở vùng dân
tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích:
Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận quản lý nhà nước về
giảm nghèo bền vững và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững ở vùng dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk,
luận văn đề xuất một số giải pháp để đổi mới quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững nhằm rút ngắn khoảng cách giàu nghèo ở vùng dân tộc thiểu số trên
địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk .
7


3.2. Nhiệm vụ:
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ cụ thể như sau:
Một là, làm rõ một số vấn đề lý luận về giảm nghèo bền vững và quản
lý nhà nước về giảm nghèo bền vững.
Hai là, phân tích, đánh giá được thực trạng nghèo đói ở vùng dân tộc
thiểu số và công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở vùng đồng

như: Phương pháp lịch sử và lôgíc, phương pháp so sánh, phương pháp phân
tích, phương pháp thống kê và tổng hợp, đặc biệt chú trọng đến phương pháp
tổng kết thực tiễn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về mặt lý luận: Hệ thống hóa lý luận và kinh nghiệm thực tiễn ở thị
xã Buôn Hồ trong công tác giảm nghèo bền vững. Từ đó tạo ra cơ sở lý luận
để đổi mới công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở vùng dân
tộc thiểu số. Qua đó, hình thành cách tiếp cận mới, cách giải quyết mới về vai
trò của nhà nước trong công cuộc giảm nghèo bền vững.
- Về mặt thực tiễn: Làm rõ thực trạng nghèo; vai trò quản lý nhà nước
trong giảm nghèo bền vững ở vùng dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn
Hồ thể hiện qua trong cơ chế chính sách, tổ chức bộ máy, quản lý và quy trình
vận hành…
- Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, học tập cũng
như giúp người đọc hiểu thêm về những vấn đề lý luận, thực tiễn quản lý nhà
nước về giảm nghèo bền vững ở vùng dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã
Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk. Đồng thới luận văn cũng có thể là nguồn tài liệu giúp
nhà nước quản lý đưa ra những chính sách đúng đắn và hiệu quả trong quá
trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với giảm nghèo bền vững ở
vùng dân tộc thiểu số.
7. Kết cấu của luận văn
9


Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia ra làm 3 chương.
Chương 1. Cơ sở lý luận quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở
vùng dân tộc thiểu số.
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở
vùng dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh Đăk Lăk

từ nhu cầu chi tiêu sang mức thu nhập. Những người có thu nhập thấp hơn
chuẩn nghèo được xếp vào nhóm người nghèo, còn ai có mức thu nhập thấp
hơn mức chi tiêu lương thực thực phẩm (đường nghèo lương thực thực phẩm)
thì được xếp vào nhóm nghèo về lương thực thực phẩm.
13


Hiện nay, có khá nhiều chuẩn nghèo được áp dụng trên thế giới vì
những mục tiêu và lý do khác nhau. Tuy nhiên chuẩn nghèo của Ngân hàng
Thế giới (WB) được khuyến nghị áp dụng chung phổ biến và được chia làm 4
nhóm nước là chậm phát triển, đang phát triển, phát triển và các nước công
nghiệp phát triển. Do WB có vai trò rất quan trọng trong việc triển khai và
thực hiện các chiến lược giảm nghèo và tăng trưởng, cũng như định hướng
các nguồn lực vì mục tiêu giảm nghèo trên toàn cầu - trong hệ thống Liên
hiệp Quốc.
Chuẩn nghèo do WB được xây dựng khá đơn giản, dễ áp dụng phổ biến
và thỏa mãn đồng thời được nhiều nguyên tắc về xây dựng chuẩn nghèo, cụ
thể như sau:
- Đối với các nước chậm phát triển: các cá nhân bị coi là nghèo đói khi
có thu nhập dưới 0,5 USD/ ngày.
- Đối với các nước đang phát triển thu nhập là 1 USD/ngày; Các nước
thuộc châu Mỹ La tinh và Caribe là 2 USD/ngày; Các nước Đông Âu là 4
USD/ngày; Các nước công nghiệp phát triển là 14,4 USD/ngày [3, tr 1]
Tuy nhiên, hầu hết các quốc gia đều tự đưa ra chuẩn nghèo đói
riêng của nước mình, thông thường thấp hơn thang nghèo đói mà WB đưa ra.
1.1.1.5. Chuẩn nghèo và phương pháp xác định chuẩn nghèo ở Việt
Nam
Chuẩn nghèo là thước đo (hay tiêu chí) nhằm xác định ai là người
nghèo (hoặc không nghèo) để thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo của
nhà nước; nhằm bảo đảm công bằng trong thực hiện các chính sách giảm

thôn,

đồng

bằng,

trung

du:

dưới

20kg/người/tháng; Vùng thành thị: dưới 25kg/người/tháng [3, tr 1].
Chuẩn nghèo 1997 - 2000,
- Hộ nghèo: là hộ có thu nhập tùy theo từng vùng ở các mức tương ứng
như sau: Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15 kg/người/tháng (tương
đương 55 ngàn đồng); Vùng nông thôn, đồng bằng, trung du: dưới
20kg/người/tháng (tương đương 70 ngàn đồng); Vùng thành thị: dưới
25kg/người/tháng (tương đương 90 ngàn đồng) [3,tr 1]
Chuẩn nghèo 2001 – 2005, Chính phủ Việt Nam bỏ chuẩn nghèo cho
đối tượng đói và khuyến khích các tỉnh, thành phố có điều kiện, có thể nâng
15


chuẩn nghèo cao hơn. Năm 2000, Bộ LĐTB-XH công bố Quyết định số
1143/QĐ-LĐTBXH về điều chỉnh chuẩn hộ nghèo giai đoạn 2001 - 2005 của
nước ta, bắt đầu có hiệu lực từ 01/01/2001, theo đó:
- Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: 80.000 đồng/người/tháng.
- Vùng nông thôn đồng bằng: 100.000 đồng/người/tháng.
- Vùng thành thị: 150.000 đồng/người/tháng.

+ Chuẩn cận nghèo: 1.000.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông
thôn và 1.300.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.
- Tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản
+ Các dịch vụ xã hội cơ bản (05 dịch vụ): y tế; giáo dục; nhà ở;
nước sạch và vệ sinh; thông tin;
+ Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản
(10 chỉ số): tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của
người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình
quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng
dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.
- Hộ nghèo:
+ Khu vực nông thôn: là hộ có một trong hai tiêu chí sau: thu nhập
bình quân đầu người/tháng từ 700.000 đồng trở xuống; thu nhập bình quân
đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ
số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
+ Khu vực thành thị: là hộ có một trong hai tiêu chí sau: thu nhập
bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; thu nhập bình quân
đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03
chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
1.1.2. Nguyên nhân của nghèo và ảnh hưởng của nghèo đối với sự
phát triển xã hội
17


1.1.2.1. Nguyên nhân của nghèo
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng nghèo. Những nguyên nhân
cơ bản nhất bao gồm:
Nguồn lực hạn chế: Người nghèo thường thiếu các nguồn lực để phát
triển. Họ bị rơi vào vòng luẩn quẩn của nghèo đói và thiếu nguồn lực. Người
nghèo có khả năng tiếp tục nghèo vì thiếu nguồn vốn nhân lực và vốn tài

khả năng đến trường của con em các gia đình nghèo và sẽ làm cho việc thoát
nghèo thông qua giáo dục trở nên khó khăn hơn.
Người nghèo không có đủ điều kiện tiếp cận với pháp luật, chưa được
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp: Người nghèo, dân tộc thiểu số và các đối
tượng có hoàn cảnh đặc biệt thường có trình độ học vấn thấp nên không có
khả năng tự giải quyết các vấn đề vướng mắc có liên quan đến pháp luật.
Nhiều văn bản pháp luật có cơ chế thực hiện phức tạp, người nghèo khó nắm
bắt; mạng lưới các dịch vụ pháp lý, số lượng các luật gia, luật sư hạn chế,
phân bố không đều, chủ yếu tập trung ở các thành phố, thị xã; phí dịch vụ
pháp lý còn cao.
Các nguyên nhân về nhân khẩu học: Quy mô hộ gia đình có ảnh
hưởng đến mức thu nhập bình quân của các thành viên trong hộ. Đông con
vừa là nguyên nhân, vừa là hệ quả của nghèo đói. Tỷ lệ sinh trong các hộ gia
đình nghèo còn rất cao đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng
nghèo đói của hộ.
Nguy cơ dễ bị tổn thương do ảnh hưởng của thiên tai và các rủi ro
khác: Các hộ gia đình nghèo rất dễ bị tổn thương bởi những khó khăn hàng
ngày và những biến động bất thường xảy ra đối với cá nhân, gia đình hay
cộng đồng. Do nguồn thu nhập của họ rất thấp, bấp bênh, khả năng tích lũy
kém nên họ khó có khả năng chống chọi với những biến cố xảy ra trong cuộc
sống (mất mùa, mất việc làm, thiên tai, mất nguồn lao động, mất sức khỏe…).
Các rủi ro trong sản xuất, kinh doanh đối với người nghèo cũng rất cao, do họ
không có trình độ tay nghề và thiếu kinh nghiệmsản xuất. Với khả năng kinh
tế mong manh của các hộ gia đình nghèo trong khu vực nông thôn, những đột
19