BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỎ - ĐỊA CHẤT

HOÀNG QUỐC VIỆT

NGHIÊN CỨU TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỎ - ĐỊA CHẤT

HOÀNG QUỐC VIỆT

NGHIÊN CỨU TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN
Ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 9.310.110

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. Phan Thị Thái
TS. Lê Ái Thụ

HÀ NỘI - 2018




MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục chữ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục các hình vẽ
Danh mục phụ lục
MỞ ĐẦU.....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN .......................................9
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án ................9
1.1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .......................................................9
1.1.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước.....................................................17
1.1.3. Các kết luận rút ra từ tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan
đến đề tài ............................................................................................................20
1.2. Phương pháp nghiên cứu đề tài luận án..........................................................24
1.2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu đề tài luận án ...................................................24
1.2.2. Phương pháp thu thập tài liệu...................................................................24
1.2.3. Phương pháp xử lý, phân tích tài liệu.......................................................27
Kết luận chương 1..................................................................................................27
CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN................................................................................29
2.1. Cơ sở lý luận quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản .............................29
2.1.1. Khoáng sản và hoạt động khoáng sản ......................................................29
2.1.2. Quản lý nhà nước về kinh tế.....................................................................35

3.4.1. Đánh giá tính khả thi, tính hiệu lực của chính sách quản lý nhà nước về
hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ............................................102
3.4.2. Đánh giá về tính phù hợp của quy hoạch khoáng sản ............................104
3.4.3. Đánh giá tính hiệu quả của quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản106
3.4.4. Nguyên nhân của những hạn chế ...........................................................109


Kết luận chương 3................................................................................................111
CHƯƠNG 4 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT
ĐỘNG KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN ...............................113
4.1. Bối cảnh quốc tế, trong nước tác động đến quản lý nhà nước về hoạt động
khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An.................................................................113
4.1.1. Bối cảnh quốc tế .....................................................................................113
4.1.2. Bối cảnh trong nước ...............................................................................117
4.2. Quan điểm và định hướng tăng cường quản lý nhà nước về hoạt động
khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An.................................................................120
4.2.1. Quan điểm ..............................................................................................120
4.2.2. Định hướng chung ..................................................................................121
4.3. Một số giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản
trên địa bàn tỉnh Nghệ An....................................................................................123
4.3.1. Rà soát, điều chỉnh, bổ sung chính sách, văn bản quy phạm pháp luật
liên quan đến quản lý hoạt động khoáng sản thuộc thẩm quyền Ủy ban nhân
dân Tỉnh............................................................................................................123
4.3.2. Xây dựng và điều chỉnh quy hoạch hoạt động khoáng sản ....................133
4.3.3. Tăng cường thực thi chính sách pháp luật quản lý nhà nước về hoạt
động khoáng sản
...............................................................................................137
4.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật
trong hoạt động khoáng sản trên địa bàn Tỉnh .................................................141
4.3.5. Nâng cao năng lực của bộ máy quản lý nhà nước về hoạt động khoáng


CODE

Consultancy on Development – Viện tư vấn phát triển, Trung
tâm Con người và Tài nguyên thiên nhiên

DN

Doanh nghiệp

DT

Doanh thu

ĐTM

Đánh giá tác động môi trường

EITI

Extractive Industries Transparency Initiative - Sáng kiến minh
bạch trong ngành công nghiệp khai khoáng

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

HĐKS

Hoạt động khoáng sản

QĐ-BTNMT

Quyết định của Bộ Tài nguyên và Môi trường

QĐ-UBND

Quyết định của Ủy ban nhân dân

QLNN

Quản lý nhà nước

RUB

Ký hiệu đơn vị đo đồng tiền Nga

Rup

Rupees - Đơn vị đo đồng tiền Ấn Độ

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường



TNKS

Tài nguyên khoáng sản


Trang

Bảng 1.1. Thống kê phiếu điều tra khảo sát ..............................................................27
Bảng 2.1. Phân loại mỏ khoáng sản ..........................................................................31
Bảng 2.2. Các nhiệm vụ quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản ......................44
Bảng 2.3. Tóm tắt về chính sách thuế tài nguyên than của một số nước trên thế
giới ...........................................................................................................53
Bảng 3.1. Kết quả khảo sát ý kiến về một số điểm trong nội dung chi tiết của văn
bản pháp lý liên quan đến quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản ..74
Bảng 3.2. Thống kê kết quả đánh giá năng lực của cán bộ quản lý..........................84
Bảng 3.3. Quy trình cấp phép hoạt động khoáng sản và cho thuê đất của Sở
TN&MT tỉnh Nghệ An ............................................................................86
Bảng 3.4. Thống kê giấy phép hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An
từ năm 2008 đến hết quý II năm 2017 .....................................................87
Bảng 3.5. Kết quả khảo sát đánh giá công tác quản lý nhà nước về cấp phép hoạt
động khoáng sản của cơ quan quản lý nhà nước tỉnh Nghệ An ..............89
Bảng 3.6. Tổng hợp kết quả đánh giá tính phù hợp của quy hoạch khoáng sản.....105
Bảng 4.1. Tính tô mỏ của mỏ đá hoa Thung Dên, xã Châu Cường, huyện Quỳ
Hợp, tỉnh Nghệ An.................................................................................131


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
TT

Tên hình

Trang

Hình 1.1. Sơ đồ các bước tiếp cận nghiên cứu đề tài................................................25
Hình 2.1. Sơ đồ hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản ........43

Bảng 4.3 PL.6: Tính giá trị hiện tại ròng NPV với r = 13% ...................................228


1


2

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tài nguyên khoáng sản là tài sản, là nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh
tế - xã hội của tất cả các quốc gia, đóng vai trò quý giá của mỗi quốc gia. Bởi vì, tài
nguyên khoáng sản là một nguồn lực đầu vào quan trọng của quá trình sản xuất; là
cơ sở để phát triển các ngành công nghiệp khai thác, chế biến và cung cấp nguyên
liệu cho nhiều ngành kinh tế khác như công nghiệp luyện kim, chế tạo, năng lượng,
xây dựng, nông nghiệp và đời sống xã hội, góp phần vào dịch chuyển cơ cấu kinh tế
quốc gia. Vì vậy, từ cuối thế kỷ 19 đến nay, hầu hết các nguyên tố hóa học có trong
bảng hệ thống tuần hoàn Mendeleev được các quốc gia khai thác, thu hồi từ trong
lòng đất phục vụ cho nhu cầu sản xuất và đời sống xã hội. Song, tài nguyên khoáng
sản lại có đặc thù là do thiên nhiên ban tặng cho mỗi quốc gia, mỗi địa phương nên
luôn cố định về vị trí trong không gian và khi khác thác sẽ bị cạn kiệt và hầu hết là
không tái tạo lại được. Trên thế giới, tình trạng cạn kiệt tài nguyên khoáng sản đang
diễn ra rất nhanh và theo đó tác động làm suy thoái môi trường ngày càng mạnh,
ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững. Điều này đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ
của Chính phủ các quốc gia về hoạt động khoáng sản (HĐKS) nhằm khai thác, sử
dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản (TNKS) có hạn trong lòng
đất, phục vụ tốt nhất yêu cầu phát triển bền vững đất nước.
Ở Việt Nam, Nghị quyết số 02-NQ/TW của Bộ Chính trị, ngày 25/4/2011 về
định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm
nhìn đến 2030, đã nêu một trong những quan điểm chủ đạo là “Khoáng sản là tài

cường công tác quản lý nhà nước về HĐKS, bao gồm: hoàn thiện hệ thống văn bản
pháp quy; nâng cao chất lượng công tác quy hoạch hoạt động khoáng sản theo từng
loại khoáng sản, cũng như trên toàn lãnh thổ đất nước; xây dựng và thực hiện các
chính sách tài chính khoáng sản hợp lý để đảm bảo hài hòa lợi ích trước mắt với lợi
ích lâu dài, hài hòa lợi ích của Nhà nước với nhà đầu tư và với người dân địa
phương nơi có HĐKS; hoàn thiện các chính sách, quy định bảo vệ môi trường trong
HĐKS... nhằm đảm bảo sự phát triển sạch, tăng trưởng xanh, thực hiện Chiến lược
phát triển bền vững quốc gia.
Nghệ An là một trong những tỉnh có khoáng sản đa dạng về chủng loại và về
loại hình, quy mô trữ lượng mỏ khoáng sản. Các nguồn TNKS của Nghệ An được kể
đến như: Khoáng sản nhiên liệu; khoáng sản kim loại; khoáng sản nguyên liệu hoá và
phân bón; khoáng sản nguyên liệu gốm sứ; khoáng sản nguyên liệu kỹ thuật và
đá quý;


khoáng sản vật liệu xây dựng; nước khoáng... Với tiềm năng khoáng sản sẵn có, từ
nhiều thập kỷ trước, hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ
An đã diễn ra khá mạnh và được xem là một trong những lĩnh vực quan trọng đóng
góp vào ngân sách nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế -xã hội của Tỉnh.
Qua hơn 20 năm thi hành Luật khoáng sản (năm 1996, 2005 và 2010) và các
văn bản pháp luật khác có liên quan, cho thấy, hoạt động đầu tư thăm dò, khai thác,
chế biến khoáng sản tại Nghệ An có nhiều thành phần tham gia, hình thành nhiều
khu công nghiệp, tiểu khu công nghiệp chế biến về khoáng sản; công nghệ thăm dò,
khai thác, chế biến dần được cải tiến, tạo điều kiện thuận lợi để phát triển ngành
công nghiệp khai khoáng gắn liền với công tác bảo vệ TNKS, môi trường, di tích
lịch sử, văn hoá, cảnh quan và từng bước lập lại trật tự trong khai thác, chế biến và
sử dụng tiết kiệm TNKS; các tổ chức, cá nhân tham gia trong lĩnh vực HĐKS đã
nâng cao ý thức chấp hành pháp luật về khoáng sản, có bước tiến dài về đầu tư, tổ
chức, tạo được thương hiệu trên thị trường khoáng sản thế giới,…góp phần đáng kể
vào phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Nghệ An và cả nước, thể hiện qua việc đóng góp

cứu cho luận án tiến sĩ của mình là có tính cấp thiết và thời sự.
2. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở phân tích thực trạng quản lý nhà nước về HĐKS trên địa bàn tỉnh
Nghệ An cũng như bối cảnh trong nước và quốc tế có liên quan thời kỳ tới, đề tài đề
xuất quan điểm, định hướng và giải pháp có cơ sở khoa học và phù hợp thực tiễn
tăng cường quản lý nhà nước về HĐKS nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước, góp phần khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, đảm bảo an toàn
và thân thiện với môi trường nguồn TNKS, phục vụ phát triển bền vững kinh tế - xã
hội của tỉnh Nghệ An và cả nước nói chung.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản.
* Phạm vi nghiên cứu:
+ Phạm vi về không gian: Hoạt động khoáng sản và công tác quản lý nhà
nước về HĐKS trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
+ Phạm vi về thời gian: Nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nước về HĐKS
trên địa bàn tỉnh Nghệ An trong khoảng thời gian từ 2010-2016, một số thông tin
được cập nhật đến hết quý II/2017 và đề xuất quan điểm, định hướng, giải pháp cho
giai đoạn đến năm 2020, tầm nhìn đến 2030.
+ Phạm vi về nội dung: Công tác quản lý nhà nước về HĐKS trên địa bàn tỉnh


Nghệ An, bao gồm các nội dung thuộc thẩm quyền của chính quyền tỉnh Nghệ An
và một số nội dung liên quan thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương theo
quy định của Luật khoáng sản năm 2010.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở trong và ngoài
nước, nhằm chỉ ra các khoảng trống khoa học cần giải quyết.
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và tổng quan thực tiễn trong và ngoài nước trong
quản lý nhà nước về HĐKS làm cơ sở phương pháp luận và tham khảo cho việc
phân tích, đánh giá thực trạng và đề xuất định hướng tăng cường công tác quản lý

1) Xuất phát từ đặc điểm, vai trò của khoáng sản và đặc điểm, nguyên tắc
HĐKS, phải vận dụng những phương pháp, công cụ quản lý nhà nước về kinh tế vào
quản lý nhà nước về HĐKS cho phù hợp mới đạt được mục tiêu đề ra.
2) Để có cơ sở khoa học đấu giá quyền khai thác khoáng sản và thu tiền cấp
quyền khai thác khoáng sản, cần thiết phải định giá mỏ khoáng sản. Phương pháp
định giá mỏ khoáng sản đã qua thăm dò phù hợp nhất với Việt Nam hiện nay nói
chung và Nghệ An nói riêng là định giá theo tô mỏ. Đây là phương pháp được áp
dụng khá rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới nhưng chưa được áp dụng ở Việt Nam.
3) Trong bối cảnh quốc tế và trong nước hiện nay, tăng cường quản lý nhà
nước về HĐKS cần (1) Theo các mục tiêu: đảm bảo quản lý, bảo vệ, khai thác, sử
dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả tài nguyên KS với vai trò là nguồn lực quan
trọng nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt, lâu dài
và bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường; (2) Tăng cường tính công khai,
minh bạch, dân chủ, tạo sự tham gia tích cực thực sự có hiệu quả của cộng đồng,
tiến tới đảm bảo phù hợp với Sáng kiến minh bạch trong ngành công nghiệp khai
khoáng (EITI) và khung quản trị công nghiệp khai thác khu vực ASEAN (3) Đảm
bảo sự đồng bộ, thống nhất, phối hợp chặt chẽ, hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở hoàn
thiện bộ máy; đơn giản hóa thủ tục hành chính; ứng dụng công nghệ 4.0 và nâng
cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm quản lý (4) Tăng
cường quản lý nhà nước về HĐKS toàn diện trên tất cả các mặt: xây dựng, ban
hành, phổ biến, tổ


chức thực hiện hệ thống văn bản pháp quy về cơ chế, chính sách cũng như kiểm tra,
giám sát, tổng kết, đánh giá.
* Về mặt thực tiễn:
1) Hạn chế, yếu kém cơ bản trong quản lý nhà nước về HĐKS trên địa bàn
tỉnh Nghệ An gồm (1) Một số văn bản pháp quy còn những lỗ hổng nhất định, hoặc
chậm được ban hành và triển khai; (2) Quy hoạch khoáng sản có chất lượng còn
thấp, mau chóng bị lỗi thời, chưa đảm bảo vai trò định hướng cho thực tiễn, thậm

kết luận, tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung Luận án được kết cấu thành 4 chương,
gồm:
Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan và phương pháp
nghiên cứu đề tài Luận án.
Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản.
Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản trên địa bàn
tỉnh Nghệ An.
Chương 4: Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản
trên địa bàn tỉnh Nghệ An.


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN VÀ
PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án
Quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản (HĐKS) là một vấn đề rộng, bao
gồm nhiều nội dung công việc phải làm gắn liền với các giai đoạn từ thăm dò mỏ,
đánh giá trữ lượng mỏ, đến cấp giấy phép, theo dõi quản lý hoạt động khai thác và
chế biến khoáng sản. Các công trình khoa học liên quan đến vấn đề này, bao gồm:
1.1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến cơ sở khoa học của quản lý nhà
nước về hoạt động khoáng sản
1) Đề tài “Nghiên cứu, xác lập cơ sở khoa học và thực tiễn phục vụ sửa đổi
Luật Khoáng sản” [54], do TS. Lê Ái Thụ chủ nhiệm, năm 2010. Đề tài đã đưa ra
quan điểm về tài nguyên khoáng sản (TNKS): (1) Khoáng sản là tài sản quan trọng
của quốc gia đã được pháp luật khẳng định. Đã là tài sản, lại là tài sản quan trọng
thì cần thiết phải được định giá khi giao tài sản đó cho ai đó sử dụng; (2) Hiện trong
giá thành sản phẩm từ khoáng sản không có mục chi “nguyên liệu chính”. So với
các doanh nghiệp chế biến sẽ khó tạo được sân chơi công bằng giữa các doanh
nghiệp; (3) Ngành công nghiệp khai khoáng của Việt Nam trải qua mấy chục năm