BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP. HỒ CHÍ MINH
***************

TRẦN CAO BẢO VIỆT

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI DÂN TỘC THIỂU
SỐ HUYỆN NGỌC HỒI – TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP

Thành phố Hồ Chí Minh
Tháng 7/2011


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP. HỒ CHÍ MINH
***************

TRẦN CAO BẢO VIỆT

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI DÂN TỘC THIỂU
SỐ HUYỆN NGỌC HỒI – TỈNH KON TUM
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số

: 60.62.16

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP


4. Phản biện 2:

TS. TRẦN HỒNG LĨNH
Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng

5. Ủy viên:

TS. NGUYỄN VĂN TÂN
Đại học Nông Lâm TP. HCM

TRƢỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP. HỒ CHÍ MINH

-i-


LÝ LỊCH CÁ NHÂN

Tôi tên là Trần Cao Bảo Việt sinh ngày 11 tháng 9 năm 1981tại huyện Thăng
Bình – tỉnh Quảng Nam. Con ông Trần Dân Chính và bà Cao Thị Hoa.
Tốt nghiệp PTTH tại Trƣờng Trung học phổ thông chuyên ban Kon Tum,
tỉnh Kon Tum năm 1999.
Tốt nghiệp Đại học ngành Quản lý đất đai hệ chính quy tại đại học Nông
Lâm Huế, tỉnh Thừa Thiên Huế.
Quá trình công tác: Năm 2004 công tác tại phòng Tài nguyên và Môi trƣờng,
chức vụ chuyên viên. Đến năm 2011 công tác tại Văn phòng HĐND-UBND huyện
Ngọc Hồi, chức vụ Phó Chánh văn phòng.
Tháng 9 năm 2008 theo học Cao học ngành Quản lý đất đai tại đại học Nông
Lâm, Thủ Đức, thành phố Hồ Chí Minh.
Tình trạng gia đình: Chƣa lập gia đình.

Thầy Nguyễn Văn Tân, TS – Trƣởng khoa quản lý đất đai và bất động
sản - trƣờng Đại học Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh đã tận tình
hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn tốt
nghiệp.

o

Thầy Vũ Ngọc Kích, Ths.CVC – Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đã tận
tình hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn
tốt nghiệp;

o

Phòng Sau Đại học - trƣờng Đại học Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh
đã có kế hoạch thật tốt để tôi đƣợc tham gia học tập và nghiên cứu;

o

Ban lãnh đạo khoa Quản lý đất đai và Bất động sản - trƣờng Đại học
Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong
suốt thời gian học tập và nghiên cứu;

o

Tập thể cán bộ, công chức, phòng Tài nguyên và Môi trƣờng và HĐNDUBND huyện Ngọc Hồi đã gánh vác công việc chuyên môn và tạo điều kiện
về thời gian cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu;

o

Và đặc biệt, gia đình, bạn bè, những ngƣời thân thiết đã ủng hộ, khuyến

ABSTRACT

The study “Reality and solutions to improve the mechanism of applying land
policies to minority people in Ngoc Hoi District, Kon Tum Province” was carried
out at Ngoc Hoi District, Kon Tum Province from April 2010 until April 2011. The
main purpose of the paper is to study the reality of using land and suggest sollutions
that can contribute to improve enforcement of land policies upon minority people in
Ngoc Hoi District; thus evaluate good results and limitations in enforcing the
policies and suggest solutions for the problems.
Research methods includes: data collection from different resources; data
analysis – statistitical method, synthesis and systematics are used to analyze the data
collected.
The study generalizes the reality of applying some land policies to local
minorities such as policies on allocation of agricultural land, settlement land,
forestry land; policies on solving complaints and other policies related to land. At
the same time, it discusses to find out factors that are influential in these policies
and suggest some solutions such as: solutions for land and forest allocation,
solutions for enforcement of land policies in accordance with local habits and
customs or solutions for administrative reform.

-vi-


MỤC LỤC
Trang tựa
Trang Chuẩn Y

i

Lý Lịch Cá Nhân


ĐẶT VẤN ĐỀ

1

1.1. Tính cấp thiết của đề tài

1

1.2. Mục tiêu nghiên cứu

3

1.3. Đối tƣợng nghiên cứu

4

1.4. Phạm vi nghiên cứu

4

1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

5

Chƣơng 1 TỔNG QUAN

6

1.1. Đất đai và quản lý Nhà nƣớc về đất đai

1.2.1. Khái niệm chính sách

21

1.2.2. Vai trò của chính sách công

23

1.2.3. Quy trình xây dựng chính sách

24

1.3. Chính sách đất đai ở một số nƣớc trên thế giới và Việt Nam

27

1.3.1. Chính sách đất đai ở một số nƣớc trên thế giới

27

1.3.2. Chính sách đất đai ở Việt Nam

31

1.3.3. Chính sách đất đai đối với khu vực Tây nguyên

41

1.4. Phong tục, tập quán quản lý đất đai của một số dân tộc thiểu số



3.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội

66

3.2. Thực trạng quản lý, sử dụng đất đai

72

3.2.1. Hiện trạng sử dụng đất đai

72

3.2.2. Đánh giá hiện trạng sử dụng đất

82

3.2.3. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

83

3.2.4. Kết quả giao đất, cho thuê đất, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất theo quy
hoạch

84

3.2.5. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

86


94

3.4.3. Chính sách về giao đất lâm nghiệp

100

3.4.4. Chính sách về bảo vệ quyền sử dụng đất đai

102

3.4.5. Chính sách xây dựng trung tâm cụm xã

103

3.4.6. Chính sách định canh, định cƣ

105

3.4.7. Các chính sách về xây dựng cơ sở hạ tầng - phát triển kinh tế

106

3.5. Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách đất đai vùng đồng bào
dân tộc thiểu số

109

KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ

112

ĐCĐC: Định canh định cƣ
ĐVT: Đơn vị tính
ctv: Cộng tác viên

-x-


DANH SÁCH CÁC BẢNG

Bảng 3.1: Thống kê các chỉ tiêu kinh tế

67

Bảng 3.2: Hiện trạng dân số, lao động năm 2010

69

Bảng 3.3: Thống kê các chỉ tiêu giáo dục các năm

70

Bảng 3.4: Thống kê các chỉ tiêu Y tế qua các năm

71

Bảng 3.5: Thống kê các chỉ tiêu văn hóa, thông tin qua các năm

72

Bảng 3.6: Diện tích đất các loại rừng qua các năm

DANH SÁCH CÁC HÌNH

Hình 1.1: Hệ thống quản lý nhà nƣớc về đất đai

19

Hình 1.2: Quan niệm thực tế về quy trình xây dựng chính sách

24

Hình 3.1: Vị trí địa lý huyện Ngọc Hồi

56

Hình 3.2: Hiện trạng đƣờng NT18, và quốc lộ 40 đi cửa khẩu Bờ Y

65

Hình 3.3: Cơ cấu kinh tế huyện Ngọc Hồi năm 2000, 2005, 2007, 2010

68

Hình 3.4: Vị trí đất giao theo Quyết định 178 tại xã Đắk Dục, 2010

-xii-

101


ĐẶT VẤN ĐỀ

sách đổi mới kinh tế. Triển khai thực hiện chính sách cải cách đất đai ở khu vực
miền núi, nơi mà đất đai đƣợc xem nhƣ là nguồn lực chủ yếu, cơ bản của ngƣời dân
mong đợi sẽ làm thay đổi diện mạo KT-XH vùng miền núi, nâng cao thu nhập và
cải thiện mức sống.
Theo mục tiêu của các chính sách về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu
số sẽ làm cải thiện một cách đáng kể đời sống của họ. Từ đó sẽ tác động làm tăng
hiệu quả sử dụng đất và tăng thu nhập của ngƣời dân, góp phần ổn định đời sống
nhân dân vùng biên giới, xoá đói giảm nghèo và giảm thiểu sự mất công bằng trong
xã hội.
Trên thực tế khi thực hiện các chính sách về đất đai riêng đối với ngƣời đồng
bào dân tộc thiểu số tại huyện Ngọc Hồi thực hiện từ năm 2001 đến nay bên cạnh
những thành quả đạt đƣợc, đã nảy sinh một số vấn đề cần quan tâm và ảnh hƣởng
của nó đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số cụ thể nhƣ sau:
1. Các hộ gia đình vẫn còn thiếu đất sản xuất vẫn còn phá rừng để lấy đất
làm nƣơng rẫy, làm vật liệu xây dựng.
2. Tình trạng tranh chấp đất đai diễn ra ngày càng phức tạp khi các hộ đồng
bào dân tộc thiểu số khai hoang cũ quay lại đòi đất.
3. Việc chƣa có đo đạc chính quy và thực hiện các chƣơng trình cấp đi cấp
lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhiều lần đã làm thƣờng xuyên xảy ra cấp

-2-


chồng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, là một trong những nguyên nhân dẫn
đến tranh chấp đất đai và cũng làm cho ngƣời dân cứ khai phát rừng làm rẫy rồi
đƣợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Hiện nay vẫn còn ít đề tài nghiên cứu có tính hệ thống và chuyên sâu về
những vấn đề nêu trên, đặc biệt các nghiên cứu triển khai tại các khu vực vùng biên
giới, nơi mà quá trình phát triển phải đạt đƣợc cả hai mục tiêu ổn định đời sống
nhân dân và bảo vệ tài nguyên rừng bền vững, hiệu quả. Cần có những nghiên cứu

trong giai đoạn tiếp theo.
3. Đối tƣợng nghiên cứu
Để làm rõ đƣợc nội dung nghiên cứu, đề tài nghiên cứu các quan hệ đất đai
đƣợc điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật về quyền và nghĩa vụ trong sử dụng
đất của hộ gia đình, cá nhân là ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Giới hạn về không gian nghiên cứu: Đề tài có thể thực hiện nghiên cứu trên
toàn thể khu vực sống của ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số trong lãnh thổ Việt
Nam. Tuy nhiên, do điều kiện về thời gian còn hạn chế nên để tài chỉ tập trung
nghiên cứu trên địa bàn huyện Ngọc Hồi - tỉnh Kon Tum và có tham khảo tài liệu
của một số địa phƣơng khác có liên quan. Phạm vi không gian của đề tài tuy nhỏ
hẹp, nhƣng địa bàn huyện Ngọc hồi là nơi tập trung nhiều vấn đề liên quan đến
chính sách đất đai đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số, bởi huyện Ngọc Hồi là
vùng đất biên giới thuộc ngã ba biên giới Việt Nam, Lào, Camphuchia có tốc độ đô
thị hóa cao (với 69% dân số là ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ). Điều này
đã làm nảy sinh trong thực tế nhiều vấn đề về quản lý và sử dụng đất.
- Giới hạn về thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu từ tháng
04/2010 - 04/2011.
- Giới hạn về nội dung nghiên cứu: Tìm hiểu thực tế triển khai một số chính
sách về đất đai đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh

-4-


Kon Tum và đề xuất hƣớng góp phần hoàn thiện chính sách đất đai đối với vùng
đồng bào dân tộc thiểu số.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
*Ý nghĩa khoa học
Cho đến nay các đề tài nghiên cứu về khu vực niềm núi, khu vực Tây
Nguyên vẫn còn hạn chế và nơi đây cần nhiều những thông tin hơn nữa để từ đó có

triển qua nhiều thiên niên kỷ, con ngƣời đã sống và tồn tại với sự vĩnh hằng của đất.
Theo Lucreotit – Triết gia La Mã thế kỷ I trƣớc công nguyên đã nói về đất đai: “Đất
là mẹ của muôn loài, không có cái gì không từ lòng mẹ Đất mà ra”.
Từ đó cho thấy thuật ngữ “Đất” hàm chứa nhiều ý nghĩa, nhiều chức năng:
Đất là không gian ở, Đất là quê hƣơng của mỗi con ngƣời, Đất là nguồn sống... Ở
mỗi góc độ nghiên cứu khác nhau thuật ngữ Đất có ý nghĩa khác nhau: Đất là vật
thể tự nhiên, Đất là không gian văn hoá dân tộc, Đất là lãnh thổ quốc gia, Đất là tƣ
liệu sản xuất, Đất là hàng hoá trao đổi trên thị trƣờng, Đất là tài sản bất động sản...

-6-


Trong phạm vi nghiên cứu của khoa học quản lý Nhà nƣớc về đất đai cần phải xác
định rõ đối tƣợng nghiên cứu và hệ thống các thuật ngữ và khái niệm chuyên ngành.
Trong các tài liệu nghiên cứu về quản lý đất đai hiện nay, có thể nói, chƣa có
sự thống nhất trong sử dụng các thuật ngữ chuyên ngành và thƣờng đồng nhất các
thuật ngữ Đất và Đất đai. Thực tế này làm cho việc xác định lĩnh vực nghiên cứu
khoa học quản lý đất đai không đƣợc rõ ràng và thƣờng dẫn đến sự nhầm lẫn về đối
tƣợng nghiên cứu của ngành khoa học này. Tuy vậy, tất cả đều thống nhất đối tƣợng
quản lý của ngành quản lý đất đai là đất đai, nhƣng khái niệm đất đai lại cũng có
nhiều cách định nghĩa khác nhau, cụ thể nhƣ: “Đất đai là một tổng thể vất chất cả sự
kết hợp giữa địa hình và không gian tự nhiên của thực thể vật chất đó”.
Hoặc theo Đại từ điển kinh tế thị trƣờng đã định nghĩa: “Đất đai là một phần
bề mặt tơi xốp của lớp vỏ trái đất, chịu ảnh hƣởng của các yếu tố tự nhiên nhƣ địa
hình, địa chất, khí hậu, thủy văn, sinh vật. Đất đai là một loại tài nguyên thiên
nhiên, một loại tƣ liệu sản xuất, chỉ tất cả các lục địa và mặt nƣớc trên bề mặt trái
đất. Đất đai nghĩa hẹp chỉ bộ phận lục địa trên bề mặt trái đất”.
Cũng có quan điểm khác cho rằng: “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề
mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trƣờng sinh thái ngay trên và
dƣới bề mặt đó: bao gồm khí hậu bề mặt, thổ nhƣỡng, dạng địa hình, nƣớc (hồ,

- Đất đai có hai thuộc tính tự nhiên và xã hội: Đặc trƣng cho khả năng của đất đai
đáp ứng các nhu cầu hoạt động KT-XH của con ngƣời, đó là: Đất đai là một diện
tích cụ thể của bề mặt trái đất với các đặc điểm về địa chất, địa chấn, địa hình, địa
mạo, sinh thái khu vực và độ phì đất; vị thế của đất đai - là hình thức đo sự mong
muốn về mặt xã hội gắn với đất đai tại một vị trí nhất định, là những thuộc tính phi

-8-


vật thể; đất đai có khả năng tái tạo và nâng cao chất lƣợng về mặt tự nhiên và vị thế
thông qua hoạt động đầu tƣ của con ngƣời.
- Đất đai không bị hao mòn và có sức chịu tải liên tục: Đất đai là một loại tài
nguyên do thiên nhiên ban tặng và đƣợc xem nhƣ không bị huỷ hoại (trừ trƣờng hợp
đặc biệt nhƣ động đất, sụt lở...). Mọi thực vật sinh trƣởng và phát triển cần dựa vào
đất đai, mọi sinh hoạt của con ngƣời hay động vật đều phải dựa vào sức chịu tải của
đất đai. Loại sức chịu tải này có thể tồn tại từ năm này đến năm khác, sử dụng liên
tục không ngừng, không bị mất đi, không nhân tố nào khác có thể thay thế. Nếu sức
sản xuất phát triển nhanh chóng, tất cả máy móc cũ phải đƣợc thay thế bằng máy
móc mới có lợi hơn, nên máy móc cũ bị coi nhƣ mất đi. Trái lại, nếu đất đƣợc sử
dụng thích đáng thì sẽ không ngừng tốt hơn.
- Tính không thể di dời: Vị trí của đất đai luôn luôn cố định, không có khả năng
dịch chuyển. Đặc tính không thể di, dời đƣợc trong mọi trƣờng hợp của đất đai là sự
khác biệt rõ nét nhất so với các loại tài sản khác.
- Tính cá biệt của từng thửa đất: Các thửa đất cụ thể có thể giống nhau về hình
dạng, kích thƣớc, mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, nhƣng không thể có hai thửa
đất hoàn toàn giống nhau, mà trƣớc hết là vị trí địa lý của chúng. Mỗi thửa đất đều
có một vị trí đặc thù cố định, không di, dời đƣợc và đó chính là nguồn gốc cơ bản
tạo ra địa tô chênh lệch.
- Tính không tăng về diện tích: Cùng với sự phát triển của lực lƣợng sản xuất, các tƣ
liệu sản xuất càng ngày càng tăng về số lƣợng và chất lƣợng. Riêng đất đai do thiên


-10-


Ở Việt Nam, việc phân loại đất đai dựa trên tiêu thức mục đích sử dụng đất
kết hợp với hiện trạng sử dụng đất và đƣợc quy định tại Luật Đất đai.
Theo Luật Đất đai 1993, đất đai đƣợc phân thành 6 loại đất theo mục đích sử
dụng chính, cụ thể là:
+ Đất nông nghiệp; Đất lâm nghiệp; Đất chuyên dùng; Đất đô thị; Đất khu
dân cƣ nông thôn; Đất chƣa sử dụng.
Tuy nhiên hệ thống phân loại này đƣợc thay thế bằng hệ thống phân loại mới
theo Luật Đất đai 2003 bao gồm 3 nhóm đất chính:
+ Nhóm đất nông nghiệp: nông nghiệp và lâm nghiệp, bao gồm: đất trồng
cây hàng năm; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất
rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác theo
quy định của Chính phủ.
+ Nhóm đất phi nông nghiệp, bao gồm: Đất ở (đất ở tại đô thị, đất ở tại nông
thôn); đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử
dụng vào mục đích công cộng; đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng; đất có công trình
là đình, đền, miếu, am, từ đƣờng, nhà thờ họ; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; đất
sông, ngòi, kênh, rạch, đất phi nông nghiệp khác.
+ Nhóm đất chƣa sử dụng, bao gồm: đất đồi núi chƣa sử dụng, đất bằng chƣa
sử dụng, đất mặt nƣớc chƣa sử dụng.
Mỗi loại đất đều có vai trò, vị trí khác nhau trong đời sống, kinh tế, xã hội...
Phân loại chính xác các loại đất sẽ giúp chúng ta có cơ sở để tập trung đầu tƣ, tập
trung quản lý và khai thác, sử dụng đất đai hợp lý, hiệu quả.

-11-