BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ THỊ HẰNG

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ THỊ HẰNG
ĐỀ TÀI
XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 9380102

học quý báu cho tôi trong quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài của Luận án.
Đồng thời, tôi cũng xin chân thành cảm ơn tới các Thầy/cô tại Khoa Sau Đại
học, Trường Đại học Luật Hà Nội đã tạo những điều kiện tốt nhất cho tôi trong quá
trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận án này tại Nhà trường.
Tôi xin cảm ơn Ban Giám hiệu và các bạn bè, đồng nghiệp trong Trường Chính
trị Nguyễn Chí Thanh, nơi tôi đang công tác, đã có nhiều chia sẻ, động viên, giúp
đỡ bản thân trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án này.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chồng và các con, mẹ, anh chị em gia đình hai
bên nội, ngoại đã kiên trì, thầm lặng dành cho tôi thời gian, sự quan tâm, động viên,
hỗ trợ về vật chất và tinh thần để tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập và nghiên cứu!.

Tác giả luận án

Lê Thị Hằng


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

VPHC

2

XL


Cưỡng chế thi hành quyết định

8

PCTP

Phòng chống tội phạm

9

VPPL

Vi phạm pháp luật

10

ĐMT

Đánh giá tác động môi trường

11

ĐMC

Đánh giá tác động môi trường chiến lược

12

QLHCNN

1. Tính cấp thiết đề tài
Tăng cường hiệu quả đấu tranh đối với các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường nhằm đảm bảo sức khỏe và chất lượng cuộc sống của nhân dân,
góp phần ổn định chính trị, an ninh quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của
một đất nước là một yêu cầu cấp thiết, vừa là mục tiêu và một trong những nội dung
cơ bản của phát triển bền vững của các quốc gia trên thế giới.
Trong những năm gần đây, vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường ở Việt Nam diễn ra khá phổ biến, chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng số vi phạm
pháp luật về bảo vệ môi trường. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội không lớn bằng
tội phạm hình sự nhưng với số lượng nhiều và ngày càng gia tăng, vi phạm hành
chính đang gây tổn hại không nhỏ cho môi trường. Cũng cần khẳng định rằng, nếu
đấu tranh với các vi phạm hành chính kém hiệu quả thì sẽ dẫn đến vi phạm pháp luật
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường càng tăng về số lượng và tính chất, ảnh hưởng khá
lớn đến mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam. Chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội 2010-2020 của Đảng đã khẳng định "Phát triển kinh tế - xã hội phải luôn coi
trọng bảo vệ và cải thiện môi trường,...” và “hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ
môi trường; xây dựng hệ thống chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi
phạm”.
Xử lý vi phạm hành chính là biện pháp pháp lý của Nhà nước có tác dụng to lớn
trong đấu tranh với vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, góp phần nâng
cao hiệu quả bảo vệ môi trường, góp phần ổn định an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã
hội. Nhận thức rõ điều này, Nhà nước ta đã chú trọng hoàn thiện hệ thống pháp luật về
xử lý vi phạm hành chính và từng bước nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực này trên thực tiễn. Trong đó, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật xử
lý vi phạm hành chính năm 2012 và các Nghị định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường,...được coi là hạt nhân cơ bản của hệ thống pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.


11


12
quốc tế. Đó là lý do, tác giả lựa chọn vấn đề “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay” để làm luận án tiến sỹ luật học.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, luận án đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả
xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích đặt ra trên, luận án tập trung vào các nhiệm vụ chính sau:
- Phân tích lý luận về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường như: khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; thẩm quyền, thủ tục, hình thức xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; vai trò và những yếu tố ảnh hưởng
đến hiệu quả xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường;
- Phân tích các quy định của pháp luật hiện hành và thực trạng hoạt động xử lý
vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam thời gian qua, chỉ
ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó;
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp
luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong
giai đoạn hiện nay.
3. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
3.1. Phương pháp luận
Luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác -Lê nin và tư tưởng Hồ
Chí Minh để xem xét và phân tích các vấn đề. Bên cạnh đó, luận án còn sử dụng
quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa, về phát triển bền vững, xây dựng nhà nước pháp quyền; về chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện pháp luật để nghiên cứu.
3.2. Phương pháp nghiên cứu

giữa pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của Việt
Nam và các nước trên thế giới; mức độ hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính
và thực tiễn thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường ở Việt Nam,...Phương pháp này được sử dụng trong Chương 1, Chương 3,
Chương 4.


14
- Phương pháp chứng minh được sử dụng để chứng minh các luận điểm tại
chương 2, các nhận định về thực trạng pháp luật và thực tiễn xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam tại Chương 3 và các quan điểm,
đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường ở Chương 4 của luận án.
- Phương pháp điều tra bằng ankét được sử dụng ở Chương 3 với hai mẫu
điều tra xã hội học: 200 phiếu dùng cho các chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban
nhân dân các cấp; công chức ngành Tài nguyên và Môi trường, chiến sỹ cảnh sát
phòng chống tội phạm và vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; 200 phiếu dùng
cho cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, trong đó 100 phiếu dùng cho cá nhân, tổ chức
đã bị xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, 100 phiếu dùng
cho người dân sống trong các địa bàn có vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ
môi trường. Sử dụng phiếu điều tra xã hội học nhằm mục đích thu thập những cứ
liệu phục vụ cho việc đánh giá đúng thực trạng pháp luật và thực tiễn xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong thời gian qua. Sử
dụng phần mềm SPSS Window 16.0 để xử lý số liệu thu được.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là lý luận về xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và thực tiễn xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh

Luận án có những đóng góp mới sau:
- Xây dựng khái niệm về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường và làm rõ những đặc điểm của xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo
vệ môi trường.
- Phân tích, góp phần làm sâu sắc hơn một số vấn đề lý luận cơ bản về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như cơ sở, thẩm quyền, thủ tục,
hình thức xử lý, vai trò và các yếu tố ảnh hưởng đến xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường.
- Phân tích sâu sắc hơn và đánh giá một cách toàn diện những thành tựu, hạn
chế trong quy định của pháp luật Việt Nam và thực trạng hoạt động xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt nam. Từ đó, rút ra nguyên nhân
hạn chế của vấn đề.
- Xây dựng luận cứ về quan điểm và kiến nghị một số giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả xử lý vi phạm hành chính xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo
vệ môi trường ở Việt Nam. Đề xuất sửa đổi Luật xử lý vi phạm hành chính năm
2012 và Nghị định số 155/2016/NĐCP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường theo hướng bổ sung thêm đối tượng bị xử lý vi phạm hành


17
chính và hành vi vi phạm hành chính; tăng mức phạt tiền đối với những hành vi có
mục đích lợi nhuận; tăng thẩm quyền cho các chủ thể trực tiếp thực thi công vụ;
nâng cao nhận thức của người dân về tham gia xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường; đổi mới tổ chức, bộ máy, nâng cao năng lực cho đội ngũ
chủ thể xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam là
công trình nghiên cứu quy mô, mới, từ góc độ khoa học pháp lý, trên cơ sở các quy
định trong Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Luật xử lý vi phạm hành chính, Nghị
định 155/2016/NĐ-CP về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và



19

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đề tài luận án
Trên cơ sở nghiên cứu, tiếp cận các tài liệu, sách, báo, bài viết của các học
giả trong và ngoài nước liên quan đến đề tài nghiên cứu này, nghiên cứu sinh tổng
hợp tình hình nghiên cứu theo các nhóm vấn đề sau:
1.1.1. Các nghiên cứu những vấn đề lý luận về môi trường,
bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm pháp luật, xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
1.1.1.1. Các nghiên cứu những vấn đề lý luận về môi trường, bảo vệ môi trường,
xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường
Môi trường có vai trò quan trọng đối với cuộc sống con người và sinh vật.
Bảo vệ môi trường bằng các biện pháp khác nhau là yếu tố quan trọng trong chiến
lược phát triển của các quốc gia. Do vậy, việc tổng quan các công trình nghiên cứu
về môi trường, bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ
môi trường sẽ tạo cơ sở nền tảng lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu thực
trạng pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT.
Về môi trường và bảo vệ môi trường nói chung đã được nhiều công trình ở
trong nước như [108] [113] [65] [49] [64] [96] [2] [119] [120] và nước ngoài
[135] [136] [140] [144] nghiên cứu dưới những góc độ khác nhau từ lý luận đến
thực tiễn. Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông của Viện Ngôn ngữ học, (2002):
“Môi trường là toàn bộ nói chung những điều kiện tự nhiên và xã hội, trong đó
con người hay một sinh vật tồn tại, phát triển trong mối quan hệ với con người
hay sinh vật ấy” [120. Tr.618]. Trong Tuyên ngôn của UNESCO năm 1981, môi
trường được hiểu là "Toàn bộ các hệ thống tự nhiên và các hệ thống do con người

tổ chức hoặc cá nhân thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến các quan hệ
xã hội liên quan đến BVMT [104, tr.26]. Đặc điểm của vi phạm pháp luật về
BVMT đều là hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại các quan hệ xã hội được Nhà
nước xác lập để BVMT; VPPL là hành vi nguy hiểm cho xã hội, trái với quy định
của pháp luật BVMT, được thực hiện bằng hành động hoặc không hành động;
hành vi VPPL về môi trường phải có lỗi; chủ thể thực hiện hành vi phải là cá nhân


22
hoặc tổ chức có đủ điều kiện về năng lực chủ thể theo quy định của pháp luật
[104, tr. 25]. Nội dung của XLVPPL trong lĩnh vực BVMT bao gồm xử lý hành
chính, hình sự, dân sự đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật
BVMT như: phá hoại, khai thác trái phép nguồn tài nguyên thiên nhiên; khai thác
nguồn tài nguyên sinh vật bằng phương tiện, công cụ, phương pháp hủy diệt,
không đúng thời vụ và sản lượng theo quy định của pháp luật; khai thác, kinh
doanh, tiêu thụ các loài thực vật, động vật hoang dã thuộc danh mục loài nguy cấp,
quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; vận
chuyển, chôn lấp chất độc, chất phóng xạ, chất thải và chất nguy hại khác không
đúng quy trình kỹ thuật về bảo vệ môi trường; thải chất thải chưa được xử lý đạt
quy chuẩn kỹ thuật môi trường; các chất độc, chất phóng xạ và chất nguy hại khác
vào đất, nguồn nước và không khí;...[68, tr.26].
Các khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường, vi phạm pháp luật về BVMT,
xử lý VPPL về BVMT được nêu và phân tích ở trên là những kết quả nghiên cứu
quan trọng mà tác giả có thể kế thừa hợp lý. Tuy nhiên, đặc điểm của XLVPPL,
trong đó có XLVPHC trong lĩnh vực BVMT được thể hiện như thế nào thì công
trình trên chưa giải quyết thấu đáo, bản chất của XLVPPL nói chung, XLVPHC
nói riêng trong lĩnh vực BVMT chưa được luận giải rõ ràng. Đây là khoảng trống
còn bỏ ngỏ để luận án tiếp tục nghiên cứu và phát triển.
1.1.1.2. Các nghiên cứu những vấn đề lý luận về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường

nữa, khi phân tích khái niệm XLVPHC trong lĩnh vực BVMT, các đề tài này tiếp
cận dưới góc độ qui định của Luật XLVPHC năm 2012 và cho rằng XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT chỉ bao gồm việc áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính
của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền còn không áp dụng các biện pháp xử lý hành
chính [126, tr. 18]. Việc xác định như vậy sẽ giúp cho việc xác định phạm vi áp
dụng các biện pháp xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT phù hợp với Luật
XLVPHC nói chung nhưng sẽ dẫn đến trường hợp xem nhẹ các hình thức ngăn
chặn VPHC và bảo đảm thi hành quyết định xử lý; cưỡng chế thi hành quyết định
XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Do vậy, trong quá trình nghiên cứu, tác giả sẽ kế
thừa cách hiểu về XLVPHC nói chung, XLVPHC trong lĩnh vực BVMT nói riêng


24
trên cơ sở đó xây dựng một khái niệm mới có thể khắc phục được hạn chế của các
khái niệm này.
Hai là, những nghiên cứu về cơ sở của XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Vấn
đề này đã có một số công trình nghiên cứu phân tích, nhận diện như [126] [102]
[131] [46] [67]. Với hầu hết các nước, không xem VPPL chưa tới mức truy cứu trách
nhiệm hành chính là VPHC. Loại vi phạm này được xếp vào trách nhiệm hình sự với tên
gọi khinh tội hoặc tội hình sự nhỏ. Chỉ có một số nước trên thế giới, VPHC được hiểu
là các hành vi VPPL mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các chế tài hành
chính. Ví dụ Pháp lệnh của Hội đồng bang Milaca, Minnesota định nghĩa VPHC
là hành vi vi phạm quy định của Pháp lệnh này và phải chịu các hình thức xử phạt
hành chính theo quy định…”. Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân
Trung hoa năm 1996 (Điều 3) định nghĩa VPHC là “hành vi vi phạm trật tự hành
chính của công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp dụng các hình
thức phạt hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và
các hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo
thủ tục do Luật này quy định” [67, tr.67]. Đề tài: Pháp luật về xử phạt hành chính
trong lĩnh vực BVMT, của tác giả Phan Thị Tố Uyên đã khẳng định: cơ sở của xử

đặc điểm của tổ chức, cá nhân với tư cách là đối tượng bị XLVPHC trong lĩnh vực
BVMT, vấn đề này sẽ được tác giả luận giải sâu sắc thêm.
Bốn là, những nghiên cứu về chủ thể có thẩm quyền XLVPHC trong lĩnh vực
BVMT. Vấn đề xác định thẩm quyền XLVPHC trong lĩnh vực BVMT thuộc trách
nhiệm của hệ thống cơ quan tư pháp hay cơ quan hành chính, hay hệ thống cơ
quan nửa hành chính – tư pháp hoặc thuộc thẩm quyền của cả cơ quan hành chính
và cơ quan tư pháp đã được các công trình phân tích, luận giải, như [15][64] [2]
[102] [126] [85] [53], trong đó, các công trình đã xác định thẩm quyền XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT ở một số nước trên thế giới được quy định cụ thể, ngoài cơ
quan hành chính (Trung Quốc) còn có cơ quan tư pháp tham gia xử phạt đối với
VPHC (Ba Lan, Thái Lan). Ngoài ra, còn có các cơ quan nửa hành chính – tư pháp
và các tổ chức công được ủy quyền đều có thể tiến hành XLVPHC trong lĩnh vực
BVMT (Trung Quốc, Cộng Hòa Pháp, New South Wales); có nước XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT thuộc thẩm quyền xử lý của cả cơ quan hành chính và cơ