ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN THỊ NGỌC HUYỀN

THỰC HIỆN CÁC CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI ĐỐI
VỚI NHÓM NGƯỜI YẾU THẾ Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2015



ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN THỊ NGỌC HUYỀN

THỰC HIỆN CÁC CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
ĐỐI VỚI NHÓM NGƯỜI YẾU THẾ Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số
: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH


Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi.

Tác giả

Nguyễn Thị Ngọc Huyền


MỤC LỤC
MỤC LỤC..............................................................................................................................7
DANH MỤC BẢNG BIỂU.....................................................................................................i
DANH MỤC HÌNH................................................................................................................i
MỞ ĐẦU................................................................................................................................1
Chương 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN......................4
VỀ VIỆC THỰC HIỆN CÁC CHÍNH SÁCH ASXH CHO NHÓM.....................................4
NGƯỜI YẾU THẾ TẠI VIỆT NAM.....................................................................................4
1.1.Tổng quan nghiên cứu về thực hiện chính sách ASXH cho nhóm người yếu thế
tại Việt Nam..................................................................................................................5
1.2.Cơ sở lý thuyết về các chính sách an sinh xã hội cho nhóm người yếu thế tại Việt
Nam...............................................................................................................................7
1.2.4.1.Nhóm thực thi chính sách bảo đảm việc làm và thu nhập tối thiểu cho người
yếu thế.........................................................................................................................16
1.2.4.2.Nhóm thực thi chính sách bảo hiểm xã hội cho người yếu thế.......................18
1.2.4.3.Nhóm thực thi các chính sách về trợ giúp xã hội cho người yếu thế..............19
1.2.4.4.Thực thi chính sách đảm bảo các dịch vụ xã hội cơ bản cho người yếu thế. .22
1.2.5.1.Tổng quan về chính sách và hiệu quả của việc thực thi chính sách ASXH....23
1.2.5.2.Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của việc thực hiện các chính sách ASXH đối
với người yếu thế........................................................................................................24
a.Kinh nghiệm của Trung Quốc...........................................................................25
c.Kinh nghiệm của Mozambique.........................................................................30
e.Kinh nghiệm của Thái Lan................................................................................34

3.4.2. Chính sách bảo đảm y tế tối thiểu..............................................................72
3.4.3. Chính sách bảo đảm mức tối thiểu về nhà ở..............................................75
3.4.4. Bảo đảm nước sạch cho người dân............................................................79
3.4.5. Bảo đảm thông tin cho người nghèo, vùng nghèo.....................................80
Chương 4: ĐỊNH HƯỚNG TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CÁC CHÍNH SÁCH AN SINH
XÃ HỘI CHO NHÓM NGƯỜI YẾU THẾ TẠI VIỆT NAM..............................................83
4.1. Quan điểm, nguyên tắc, phương hướng của Đảng và Nhà nước Việt Nam về thực
hiện các chính sách an sinh xã hội cho nhóm người yếu thế......................................83
4.1.1. Quan điểm..................................................................................................83
4.1.2. Phương hướng............................................................................................84
4.1.3. Nâng cao hiệu quả thực thi chính sách ASXH cho nhóm người yếu thế tại
Việt Nam..............................................................................................................85
4.2. Giải pháp cụ thể tăng cường thực hiện các chính sách an sinh xã hội cho nhóm
người yếu thế..............................................................................................................87
4.2.1. Về các chính sách đảm bảo thu nhập tối thiểu, tạo việc làm và giảm nghèo
87
4.2.2. Về các chính sách bảo hiểm xã hội............................................................89
4.2.3. Về các chính sách trợ giúp xã hội..............................................................90
4.2.4. Về đảm bảo một số dịch vụ xã hội cơ bản.................................................91
KẾT LUẬN..........................................................................................................................95
TÀI LIỆU THAM KHẢO....................................................................................................97


DANH MỤC BẢNG BIỂU

STT

Bảng

Nội dung


i

Trang

20
21


STT
1

Hình
Hình 1.1

Nội dung
Cấu trúc ASXH truyền thống
Hệ thống an sinh xã hội Việt Nam giai đoạn 2012-

2

Hình 1.2

3

Hình 3.1

4

Hình 3.2

Số lao động Việt Nam đi làm việc có thời hạn ở
nước ngoài giai đoạn 2010-2015
Tỷ lệ NCT có thẻ BHYT ở 63 tỉnh, thành trong
năm 2014
Mức chuẩn trợ cấp xã hội hàng tháng và mức sống
tối thiểu

ii

Trang
16
37
45
49
53
59
63
68
71


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn lựa đề tài
Từ nhiều năm qua, đặc biệt là từ khi thực hiện đường lối đổi mới (1986) đến
nay, Đảng và Nhà nước Việt Nam luôn quan tâm xây dựng và tổ chức thực hiện các
chính sách an sinh xã hội (ASXH) cho người dân, đặc biệt là nhóm người yếu thế, coi
đây vừa là mục tiêu, vừa là động lực để ổn định chính trị - xã hội, phát triển bền
vững. ASXH được xác định là một bộ phận quan trọng của chính sách xã hội, nằm
trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Bảo đảm ASXH là điều kiện
để bảo đảm định hướng XHCN cho sự phát triển của nền kinh tế thị trường, phản ánh

bảo đảm ASXH ở Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu nổi bật, được quốc tế đánh
giá cao: số hộ nghèo giảm từ 29% (năm 2002) xuống còn 9,5% (năm 2011); chỉ số
phát triển con người (HDI) tăng từ mức 0,683 (năm 2000) lên mức 0,728 (năm 2011),
xếp thứ 128/187 nước thuộc nhóm trung bình cao của thế giới. Năm 2011, Việt Nam
đã hoàn thành 6/8 nhóm Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs) do Liên Hợp quốc
đề ra cho các nước đang phát triển đến năm 2015.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu to lớn không thể phủ nhận, công tác bảo
đảm ASXH ở Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập do năng lực thực hiện các chính sách
ASXH ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, đặc biệt là việc thực hiện các chính sách
ASXH đối với nhóm người yếu thế trong xã hội. Điều này dẫn đến tình trạng: giảm
nghèo chưa bền vững, nguy cơ tái nghèo cao, nhất là vùng đồng bào dân tộc thiểu số,
vùng sâu, vùng xa. Tình trạng phân hóa giàu nghèo, phân hóa vùng miền, bất bình
đẳng có xu hướng tăng. Công tác tạo việc làm chưa bền vững, tỷ lệ thất nghiệp ở khu
vực nông thôn, vùng đô thị hóa và thất nghiệp thành thị có xu hướng tăng. Nguồn lực
thực hiện ASXH còn hạn chế, chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước với diện bao phủ
và mức độ thấp, chưa theo kịp với sự phát triển của kinh tế thị trường định hướng
XHCN. Tỷ lệ tham gia BHXH còn thấp, mới bằng 20% lực lượng lao động (năm
2011). Bảo hiểm bắt buộc mới bao phủ 70% lao động thuộc diện bắt buộc tham gia,
dẫn đến nguy cơ mất cân đối quỹ BHXH cao; BHXH tự nguyện mới thu hút 0,22%
số lao động thuộc diện tham gia. Quỹ BHYT đã và đang thâm hụt ngày càng lớn với
mức hàng nghìn tỷ đồng hàng năm.
Tình hình trên đã và đang đặt ra những thách thức đối với việc bảo đảm
ASXH ở Việt Nam hiện nay. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Thực hiện các chính

2


sách an sinh xã hội đối với nhóm người yếu thế ở Việt Nam” là hết sức cần thiết. Đó
cũng là lý do mà tôi lựa chọn đề tài để làm luận văn tốt nghiệp.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu


- Về không gian: Các chính sách về an sinh xã hội, bao gồm: Chính sách hỗ
trợ tạo việc làm, Nhóm chính sách bảo hiểm xã hội, Nhóm chính sách trợ giúp xã
hội, các chính sách bảo đảm mức tối thiểu các dịch vụ xã hội cơ bản.
- Về thời gian: Việc thực hiện các ASXH tại Việt Nam trong 5 năm trở lại đây.
4. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện, Luận văn sử dụng phương pháp sau đây:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu
- Phương pháp thu thập số liệu
- Phương pháp phân tích - tổng hợp
- Phương pháp thống kê mô tả
- Phương pháp so sánh
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài lời mở đầu và phần kết luận luận văn được kết cấu thành 04 chương
như sau:
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và những vấn đề nghiên cứu về việc thực
hiện các chính sách an sinh xã hội cho nhóm người yếu thế tại Việt Nam
Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng thực hiện các chính sách an sinh xã hội cho nhóm
người yếu thế tại Việt Nam
Chương 4: Định hướng tăng cường thực hiện các chính sách an sinh xã hội
cho nhóm người yếu thế tại Việt Nam

Chương 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN
VỀ VIỆC THỰC HIỆN CÁC CHÍNH SÁCH ASXH CHO NHÓM
NGƯỜI YẾU THẾ TẠI VIỆT NAM

4





Nghiên cứu “Thực trạng chính sách việc làm và trợ giúp thất nghiệp, định
hướng 2015” (Nguyễn Đại Đồng) đã làm rõ những lý luận về việc làm và thất
nghiệp, trợ giúp thất nghiệp đồng thời phân tích mối quan hệ giữa việc làm và thất
nghiệp, trợ giúp thất nghiệp nhằm đưa ra những khuyến nghị trong việc hoàn thiện
chính sách bảo hiểm thất nghiệp, đặc biệt là sau khi thực hiện chế độ bảo hiểm thất
nghiệp từ năm 2009 theo quy định của Luật BHXH.
Theo nghiên cứu của Ths. Tống Thị Song Hương: “Thực trạng chính sách
bảo hiểm y tế và định hướng 2015” đã nêu khá rõ quan điểm tiến tới BHYT toàn
dân qua đó đảm bảo được hợp phần chăm sóc sức khỏe cho người dân không bị rơi
khỏi sàn an sinh xã hội.
Nghiên cứu về “Thực trạng chính sách trợ giúp xã hội và định hướng 2015”
(TS. Nguyễn Hải Hữu) đã tập trung phân tích thực trạng chính sách trợ giúp xã hội cho
các người yếu thế như: Trẻ em mồ côi cả cha và mẹ, trẻ em bị bỏ rơi, mất nguồn nuôi
dưỡng, người khuyết tật, người cao tuổi thuộc hộ nghèo, hoặc người cao tuổi không có
người từ 80 tuổi trở lên không có lương hưu hoặc trợ cấp bảo hiểm xã hội.
Nghiên cứu về “Phát triển hệ thống an sinh xã hội Việt Nam đến năm 2020”
do TS Nguyễn Thị Lan Hương (2013) làm chủ nhiệm đã khái quát lý luận an sinh
xã hội, an sinh xã hội ở Việt Nam, xu hướng phát triển của chính sách an sinh ở Việt
Nam qua các hợp phần: chính sách hỗ trợ tạo việc làm, chính sách bảo hiểm xã hội,
nhóm chính sách trợ giúp xã hội, đảm bảo mức tối thiểu các dịch vụ xã hội cơ bản.
Đặc biệt, nghiên cứu này đã đưa ra khuyến nghị áp dụng sàn an sinh xã hội của ILO
phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta.
Từ các tài liệu đã đề cập, tác giả nhận thấy rằng, chính sách ASXH ở Việt
Nam và việc thực hiện các chính sách ASXH là tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, theo
định nghĩa ASXH thì nhóm người yếu thế là nhóm có nguy cơ gặp rủi ro cao nhất.
Do đó cần phải nghiên cứu để đề xuất chính sách và tổ chức thực thi chính sách một
cách sát hợp với nhóm đối tượng này.
Nhìn lại các công trình mà tác giả đã đề cập thì có một khoảng trống lớn về

hoặc suy giảm nghiêm trọng thu nhập do ốm đau, thai sản, thương tật do lao động,
mất sức lao động hoặc tử vong. Cung cấp chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình
nạn nhân có trẻ em”.

7


Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) cũng cho rằng “An sinh xã hội là các
chính sách, chương trình giảm nghèo và giảm sự yếu thế bởi sự thúc đẩy có hiệu
quả thị trường lao động giảm thiểu rủi ro của người dân và nâng cao năng lực của
họ để đối phó với rủi ro và suy giảm hoặc mất thu nhập”. An sinh xã hội có 5 hợp
phần: (i) các chính sách và chương trình thị trường lao động; (ii) bảo hiểm xã hội;
(iii) trợ giúp xã hội; (iv) quỹ hỗ trợ phát triển cộng đồng và (v) bảo vệ trẻ em.
Năm 2009, Liên hợp quốc phát triển sáng kiến “Sàn an sinh xã hội” với mục
đích đảm bảo cho mọi người dân có mức thu nhập tối thiểu và tiếp cận được các
dịch vụ xã hội thiết yếu, nhằm bảo đảm các quyền cơ bản của con người được quốc
tế và quốc gia thừa nhận, vì mục tiêu giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội.
Các cấu phần chính của “Sàn an sinh xã hội” bao gồm: (i) chăm sóc sức khỏe
cơ bản; (ii) thu nhập tối thiểu cho người trong tuổi lao động nhưng không có khả năng
tạo thu nhập vĩnh viễn (người khuyết tật), hoặc mất việc làm tạm thời (người bị thất
nghiệp), hoặc thu nhập thấp hơn mức đủ sống (người nghèo); (iii) thu nhập tối thiểu đối
với người trên tuổi lao động (người cao tuổi) và dưới tuổi lao động (trẻ em).
Bên cạnh đó, sàn an sinh xã hội cũng nhấn mạnh đến các dịch vụ xã hội thiết
yếu cho con người, bao gồm: (i) Chăm sóc y tế cơ bản; (ii) nước sinh hoạt hợp vệ
sinh; (iii) nhà ở; (iv) giáo dục; và (v) Các dịch vụ khác tùy theo ưu tiên của từng
quốc gia.
Mặc dù có những diễn đạt khác nhau, các quan niệm về an sinh xã hội đều
có những điểm chung sau đây:
(i) Là sự bảo đảm an toàn thu nhập ở mức tối thiểu thông qua hệ thống các
chính sách can thiệp nhằm quản lý rủi ro tốt hơn, bao gồm các rủi ro liên quan đến

tiếp cận các tài nguyên như lòng tự trọng, y tế… có thể đã bị thay đổi bởi một chấn
thương đầu… Ngoài ra, năng lực cần thiết để phát triển hoặc theo đuổi các nguồn
lực khác, chẳng hạn như giáo dục, thông tin, hoặc việc làm, có thể không có sẵn do
các nhu cầu khác, như nuôi gia đình hoặc theo đuổi vốn tự cung tự cấp.
3. Sự kỳ thị của xã hội: Nhóm thiệt thòi là không được đánh giá, bị mất giá,
hoặc chế giễu của xã hội nếu nhóm đó được xem là không thể tự cung cấp ít, nhiều
cho nó. Một số nhóm tồn tại như là khuôn mẫu tiêu cực tác động tới các bộ phận
khác nhau của xã hội. Định kiến với một nhóm có thể là không tốt khi được củng cố
bởi các phương tiện truyền thông, các trường học, các tổ chức khác của xã hội. Một
số nhóm đã bị định giá quá thấp và bị chế giễu như trong những quan niệm của quá
khứ ở các thể chế truyền thống. Một số nhóm có thể bị quấy rối hoặc bị ngược đãi
mà không có bảo vệ của chính quyền.

10


4. Thể chế hóa (Chính phủ, chương trình, cơ quan, hệ thống tổ chức xã hội). Về
mặt thể chế có thể đầy đủ hoặc không đầy đủ hoặc phản tác dụng đối với cảnh ngộ của
các nhóm nhất định. Pháp luật có thể bảo vệ hoặc hỗ trợ một nhóm, nhưng luật pháp
cũng có thể không được thi hành, hoặc có thể được thực hiện không đầy đủ. (Theo
Steven. E. Mayer, Effective Communitive Project, trên www.effectivecommunities.com,
11/ 2003).
Theo xác định của UNESCO, nhóm yếu thế/thiệt thòi bao gồm: những người
ăn xin, nạn nhân của các loại tội phạm, người tàn tật, thanh thiếu niên có hoàn cảnh
khó khăn, nhóm giáo dục đặc biệt, người cao tuổi, người nghèo, tù nhân, gái mại
dâm, người thất nghiệp, người lang thang cơ nhỡ. Ngoài ra còn kể đến người tị nạn,
người xin tị nạn, người bị xã hội loại trừ (theo http://www.ukat.org.uk). Theo cách
xác định này người nghèo, người thất nghiệp cũng được coi thuộc nhóm yếu thế/
thiệt thòi.
Trong một số nghiên cứu ở Việt Nam còn kể thêm nhóm người là nạn nhân

sản xuất kinh doanh và biến động của môi trường tự nhiên; (ii) Giảm thiểu rủi ro:
giúp cho người dân có đủ nguồn lực để bù đắp những thiếu hụt về thu nhập do các
biến cố trong đời sống, sức khỏe, sản xuất kinh doanh và môi trường tự nhiên và
(iii) Khắc phục rủi ro: hỗ trợ kịp thời cho người dân để hạn chế tối đa các tác động
không lường trước hoặc vượt quá khả năng kiểm soát do các biến cố trong đời sống,
sức khỏe, sản xuất kinh doanh, và môi trường tự nhiên và bảo đảm điều kiện sống
tối thiểu của người dân.
Ba là, phân phối thu nhập
Một trong những chức năng quan trọng của an sinh xã hội là bảo đảm thu
nhập cho những người/nhóm người khi không có khả năng tạo thu nhập. Các chính
sách giảm nghèo, các hình thức trợ giúp xã hội thường xuyên và đột xuất cho các
nhóm người yếu thế, dễ bị tổn thương và phương châm “người trẻ đóng - người già
hưởng” trong bảo hiểm xã hội, hay “người khỏe đóng - người ốm hưởng” trong bảo
hiểm y tế thể hiện rõ chức năng chia sẻ rủi ro, phân phối lại thu nhập của an sinh xã
hội, ngay cả khi phân phối không dựa trên sự đóng góp, mà dựa vào nhu cầu của cá
nhân cũng như khả năng bảo đảm của ngân sách nhà nước.
Bốn là, thúc đẩy việc làm bền vững và phát triển thị trường lao động

12


Hệ thống an sinh xã hội thúc đẩy việc làm bền vững, tăng cường kỹ năng và
các cơ hội tham gia thị trường lao động cho người lao động thông qua việc: (i) hỗ
trợ đào tạo nghề cho người lao động (đặc biệt người nghèo, người nông thôn...), (ii)
phát triển thông tin thị trường lao động và dịch vụ việc làm để kết nối cung cầu lao
động, giảm thiểu mất cân bằng cung cầu lao động; (iii) hỗ trợ tạo việc làm trực tiếp
cho một bộ phận người lao động thông qua các chương trình cho vay vốn tín dụng
ưu đãi, chương trình việc làm công và các chương trình thị trường lao động khác;
(iv) hỗ trợ chuyển đổi việc làm cho lao động mất đất, lao động di cư, lao động bị tác
động bởi khủng hoảng kinh tế..

Một hệ thống an sinh xã hội được thiết kế hiệu quả có thể tạo điều kiện cho
mỗi cá nhân được phát triển độc lập, chủ động và nhiều cơ hội đầu tư tốt hơn cho
tương lai. Ngày nay, trong hầu hết các nước, các chỉ số an sinh xã hội đều là những
chỉ số rất quan trọng gắn với phát triển con người và xã hội như: tình trạng sức
khỏe, giáo dục, thu nhập, nhà ở, tuổi thọ, tầm vóc...
An sinh xã hội được coi là công cụ để đầu tư cho tương lai, giảm rủi ro trong
tương lai.
Sáu là, hỗ trợ người dân vượt qua khủng hoảng
Các nước đang phát triển ngày càng có nhu cầu thiết kế và phát triển hệ
thống an sinh xã hội nhằm hỗ trợ người nghèo và người yếu thế trong bối cảnh
khủng hoảng kinh tế và các biến động có phạm vi người dân bị ảnh hưởng mạnh do:
số lượng các chương trình an sinh xã hội hạn chế, chưa đáp ứng nhu cầu về an sinh
của người dân. Phạm vi bao phủ của chính sách an sinh xã hội bị hạn chế, chỉ phục
vụ cho một nhóm dân cư, thông thường là nhóm dân cư “khỏe hơn, tốt hơn” trong
xã hội.
Thiếu tài chính và sự phân bố tài chính hợp lý giữa các chương trình.
Các công cụ, chính sách thiếu nhạy bén, đặc biệt trong bối cảnh khủng hoảng
kinh tế và những tác động của cải cách kinh tế và biến đổi khí hậu.
1.2.3. Nguyên tắc thực hiện các chính sách an sinh xã hội cho nhóm
người yếu thế tại Việt Nam

14


Các nguyên tắc này được áp dụng cho cả hai đối tượng chính tham gia vào quá
trình thực thi các chính sách ASXH cho nhóm đối tượng yếu thế. Đó là: Người đi
thực thi chính sách và Người thụ hưởng chính sách.
Nguyên tắc đoàn kết: nguyên tắc này thể hiện sự gắn bó mật thiết giữa các cá
nhân, nhóm trong xã hội như gia đình, cộng đồng; giữa Nhà nước với người dân và
các đối tác xã hội, đồng thời mang tính đạo lý, nhấn mạnh ý nghĩa của sự tương trợ