BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
--------------------

NGUYỄN THỊ HÀ

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ỦY BAN
TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG
LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Hà Nội, năm 2018


0

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
--------------------

NGUYỄN THỊ HÀ

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ỦY BAN
TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG
LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

CHUYÊN NGÀNH : QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ
: 60340410


DANH MỤC HÌNH VẼ...............................................................................viii
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
1.Tính cấp thiết của đề tài...............................................................................1
2.Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài......................................................2
3.Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài..................................................4
4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...............................................................4
5.Phương pháp nghiên cứu.............................................................................5
7.Kết cấu của Đề tài.........................................................................................5
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát của Uỷ ban
Tài chính – Ngân sách của QH trong lĩnh vực tài chính – NSNN...............6
Chương 1..........................................................................................................7
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QH
TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..............7
1.1. Giám sát.....................................................................................................7
1.1.1. Khái niệm giám sát.................................................................................7
1.1.2. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra...................................................7
1.2. Ngân sách nhà nước...............................................................................10
1.2.1. Khái niệm ngân sách nhà nước.............................................................10
1.2.2. Vai trò của Ngân sách nhà nước...........................................................12
1.2.3. Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam...............................................13


iv

1.3.Giám sát ngân sách nhà nước.................................................................15
1.3.1.Khái niệm giám sát ngân sách nhà nước...............................................15
1.3.2. Hình thức giám sát ngân sách nhà nước..............................................16
1.3.3. Công cụ giám sát ngân sách nhà nước...............................................17
1.3.4. Phương pháp giám sát ngân sách nhà nước.........................................19
1.3.5. Nội dung giám sát ngân sách nhà nước................................................20

2.3. 1. Những kết quả đạt được.......................................................................56
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế..........................................................................58
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế..........................................................61
2.3.3.1. Mục tiêu và phạm vi hoạt động giám sát NSNN lớn nhưng lại chung
chung, không cụ thể........................................................................................61
2.3.3.3. Sử dụng các phương thức, công cụ giám sát chưa phù hợp..............62
2.3.3.4. Hạn chế về nhận thức và năng lực giám sát ngân sách.....................62
2.3.3.5. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội còn lỏng lẻo mang
tính hình thức và kém hiệu quả.......................................................................63
2.3.3.6. Các nguyên nhân khác.......................................................................64
Chương 3........................................................................................................65
QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA UỶ BAN TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG
LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC...........................65
3.1. Yêu cầu khách quan, quan điểm hoàn thiện hoạt động giám sát của
Uỷ ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính –
ngân sách........................................................................................................65
3.1.1. Yêu cầu khách quan..............................................................................65
3.1.2. Quan điểm.............................................................................................67
3.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát của Uỷ ban Tài chính –
Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính – ngân sách..................68


vi

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ĐBQH
HĐND
KT-XH
NSĐP

Bảng 2.6: Tốc độ tăng thu – chi cân đối NSNN giai đoạn 2010 - 2015..........46
Bảng 2.7: Quyết toán chi GDĐT và chi KHCN giai đoạn 2010 - 2015..........48
Bảng 2.8: Tình hình bội chi NSNN giai đoạn 2011 – 2015............................49


viii

DANH MỤC HÌNH VẼ
Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách Việt Nam.........................................................15
Sơ đồ 1.2: Phân định trách nhiệm, quyền hạn về giám sát NSNN..................23
Sơ đồ 2.1: Quy trình xem xét, thẩm tra báo cáo ngân sách.............................36
Sơ đồ 2.2: Tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong tổng chi
NSNN giai đoạn 2010 - 2015..........................................................................47
Sơ đồ 2.3: Chi chuyển nguồn và tỷ lệ chi chuyển nguồn GĐ 2010 - 2015.....47
Sơ đồ 2.4: Quy trình giám sát chuyên đề.........................................................52


0

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: Tài chính nhà nước, tài chính
doanh nghiệp, tài chính hộ gia đình, thị trường tài chính và các trung gian tài
chính. Trong đó, tài chính nhà nước mà trọng tâm là Ngân sách nhà nước
ngoài việc huy động nguồn lực để duy trì hoạt động của bộ máy còn có
nhiệm vụ quan trọng hơn là giúp nhà nước thực hiện hiệu quả việc điều tiết
nền kinh tế vĩ mô. Chính vì vậy, việc làm thế nào để có một chính sách quản
lý tài chính hiệu quả luôn được mọi Nhà nước quan tâm.
Hoạt động giám sát tài chính là một cơ chế, cách thức hiệu quả và phổ
biến được nhiều Nhà nước sử dụng trong hoạt động quản lý tài chính quốc

Nên lựa chọn đề tài “Hoàn thiện hoạt động giám sát của Ủy ban Tài
chính – Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính - ngân sách” là
có tính cấp thiết xét cả về khía cạnh lý luận và thực tiễn.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài
Giám sát của QH trong lĩnh vực NSNN không những nhận được sự quan
tâm của Nhà nước mà còn trở thành đối tượng nghiên cứu được nhiều cơ
quan, tổ chức, cá nhân quan tâm. Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu cho thấy,
có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này. Có thể kể đến một số
một số công trình khoa học sau đây:
- Đề tài “Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát
của Quốc hội” do TS. Lê Như Tiến làm chủ nhiệm năm 2009. Đề tài đã hệ
thống một cách đầy đủ, toàn diện cơ sở lý luận về giám sát của QH bao gồm
các chủ trương, quan điểm trong các văn kiện của Đảng có liên quan đến việc
đổi mới tổ chức hoạt động của QH; Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát


3

của QH, trong đó làm rõ những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của nó
trong hoạt động giám sát này; Kiến nghị các giải pháp nâng cao chất lượng
hoạt động giám sát của QH trong thời gian tới.
- Đề tài “Sử dụng kết quả kiểm toán Nhà nước trong thảo luận, quyết
định ngân sách Nhà nước của Quốc hội” do PGS. TS. Đặng Văn Thanh làm
chủ nhiệm năm 2010. Đề tài đã chỉ ra địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, tổ
chức, hoạt động của Kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán; Đánh giá thực
trạng sử dụng kết quả kiểm toán nhà nước trong hoạt động thẩm tra, quyết
định dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước; Đề ra các giải pháp nâng cao
hiệu quả sử dụng kết quả kiểm toán nhà nước trong quyết định về tài chính –
NSNN của QH.
- Đề tài “Phân tích chính sách tài chính trong quy trình lập pháp của

-

Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Quốc

hội trong lĩnh vực NSNN;
-

Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Ủy ban TC-NS trong

lĩnh vực NSNN, chỉ rõ những tồn tại và nguyên nhân;
-

Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động giám sát của

Ủy ban TC-NS trong lĩnh vực NSNN.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động giám sát tài chính - NSNN
của Ủy ban TC-NS.
Phạm vi nghiên cứu của Đề tài được xác định là tập trung đánh giá thực
trạng hoạt động giám sát của Ủy ban TC-NS trong lĩnh vực tài chính – NSNN
trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (2011 – 2016). Tuy nhiên, đề tài không
nghiên cứu toàn bộ các vấn đề liên quan đến giám sát trong lĩnh vực tài chính
hay tài chính nhà nước mà chỉ lựa chọn một bộ phận quan trọng nhất đó là
giám sát Ngân sách nhà nước.


5

5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như phương



7

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QH
TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Giám sát
1.1.1. Khái niệm giám sát
Tại Điều 2, Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND đã nêu khái niệm
giám sát như sau “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh
giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân
theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình,
xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.
Về bản chất, giám sát là việc Quốc hội thu thập và đánh giá các thông tin
về hoạt động của các cơ quan nhà nước. Thông qua quá trình xem xét, đánh
giá này là căn cứ để Quốc hội có thể biểu dương hoặc phê phán các chủ thể có
liên quan và trong những trường hợp nhất định, bày tỏ sự tín nhiệm của mình
đối với các chủ thể đó.
1.1.2. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra
Giám sát, kiểm tra và thanh tra đều là những hoạt động của các cơ quan
nhà nước. Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, Luật để quản lý đất nước
mà còn thường xuyên tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra việc
thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Giám sát, kiểm tra, thanh tra là khâu không
thể thiếu trong quy trình quản lý không chỉ của Nhà nước ta mà của tất cả các
quốc gia trên thế giới. Giám sát, kiểm tra, thanh tra không phải là hoạt động
của riêng cơ quan Nhà nước nào mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình hoạt
động cũng phải tiến hành giám sát, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp
luật trong lĩnh vực mà mình phụ trách.



nhân viên nhà nước;

và toàn xã hội.

các tổ chức khác
trong

trường

hợp

đặc biệt.
Mục đích

Giám sát việc thực Kiểm tra việc thực Đánh giá đúng, sai
hiện

chính

sách, hiện

chính

sách trong quản lý nhà

pháp luật của các cơ pháp luật nhằm phát nước; phòng ngừa
quan nhà nước; góp hiện

những

các quyết định quản
lý và phát hiện các

sai lệch để uốn nắn
Phạm vi và Giám sát hoạt động Kiểm tra toàn diện Thanh tra việc thực
nội dung

của cơ quan nhà theo yêu cầu của hiện các văn bản,
nước và tổ chức.

hoạt động quản lý các quyết định quản

Giám sát tính hợp và của từng loại cơ lý của người đứng

Hình thức

hiến, hợp pháp trong quan, tổ chức.

đầu các cơ quan

các VBQPPL

hành

- Xem xét các báo Kiểm
cáo.

tra

chính


động của Mặt trận tổ

- Thanh tra giải

quốc, các đoàn thể

quyết các đơn thư

và công dân.

khiếu nại, tố cáo của

Thanh

tra

đột

công dân.
- Đình chỉ thi hành, - Xử lý theo chức - Xử lý vi phạm theo


10

pháp lý

hủy bỏ, sửa đổi văn năng.
bản.


tiền tệ tập trung quan trọng của tài chính công. Kể từ khi ra đời cho đến nay
thuật ngữ NSNN về cơ bản vẫn giữ nguyên nội hàm, đó là các khoản thu - chi
của nhà nước do cơ quan lập pháp quyết định, việc điều hành NSNN trong thực
tiễn do cơ quan hành pháp thực hiện.
Theo Luật NSNN năm 2015 định nghĩa NSNN “toàn bộ các khoản thu,
chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” trong đó:
Thu NSNN gồm: “các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá
nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”


11

Chi NSNN gồm: “các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của
Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.”
Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ thời
gian từ khi bắt đầu đến lúc kết thúc toàn bộ hoạt động thu chi ngân sách. Quy
trình ngân sách gồm 3 khâu độc lập nhưng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, đó
là: Lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Một chu trình
ngân sách dài hơn một năm ngân sách vì việc lập dự toán phải được thực hiện ở
năm ngân sách trước và quyết toán được thực hiện ở năm ngân sách sau, nói
cách khác trong năm ngân sách vừa thực hiện dự toán cho năm tới, quyết toán
cho năm sau và chấp hành dự toán của năm hiện hành:
- Lập dự toán NSNN là “khâu đầu tiên trong chu trình ngân sách, là
việc đánh giá khả năng thu và nhu cầu chi ngân sách của Nhà nước, từ đó xác
lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách. Đồng thời, trên cơ sở đó đề ra các
biện pháp lớn về KT-XH nhằm tổ chức để thực hiện các chỉ tiêu ngân sách đã

ngân sách nhà nước đều phải thực hiện.”
- Thứ hai, NSNN có vai trò quan trọng trong việc “thực hiện chính sách
bình ổn giá cả và chống lạm phát. Quy luật cung cầu của nền kinh tế thị
trường có thể gây nên sự biến động đột biến về giá cả. Do đó, Nhà nước sử
dụng những công cụ về chính sách như thuế, phí, lệ phí, trợ giá để điều chỉnh
giá cả thị trường đảm bảo lợi ích cho nhà sản xuất cũng như người tiêu dùng.
Nhà nước có thể thực hiện các chính sách thắt chặt hoặc nới lỏng tùy thuộc
vào mục đích và mức độ tác động đến cung – cầu thị trường. Đồng thời, kiềm
chế làm phát là một trong những nội dung quan trọng trong quá trình điều tiết
thị trường. Nguyên nhân chính để gây ra lạm phát xuất phát từ thu chi ngân
sách. Nếu ngân sách được Nhà nước sử dụng hợp lý, hiệu quả sẽ có tác động
tích cực đến kinh tế - xã hội, ngượi lại sẽ gây ra bất ổn trên thị trường, thúc


13

đẩy lạm phát tăng. Nguyên nhân trực tiếp khiến lạm phát gia tăng là việc phát
hành thêm tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách.”
- Thứ ba, NSNN là công cụ “điều tiết nền kinh tế, thúc đẩy quá trình
phát triển KT-XH. Để định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhà nước
sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách. Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn
thu cho ngân sách, mặt khác nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các
mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng
dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng những lĩnh vực cần thiết để
hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định. Đồng thời, với các khoản chi
phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn...
nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội
vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý.”
- Thứ tư, NSNN là công cụ “điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân
cư. Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá

dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.”
- “Ngoài cơ chế bổ sung và kinh phí uỷ quyền như trên, không được
dùng ngân sách cấp này để chi thay nhiệm vụ của ngân sách cấp khác.”
Mỗi cấp nhà nước đều được phân bổ ngân sách để bảo đảm thực hiện các
chức năng và nhiệm vụ được phân công. Trên mỗi địa bàn đều có ngân sách
của chính quyền địa phương và một phần NSTW chi trên địa bàn thể hiện
dưới các hình thức như chi đầu tư XDCB, chi cho các chương trình, mục tiêu.

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách Việt Nam
NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG

Ngân

Ngân

sách cơ

sách các

quan nhà

tổ chức

nước

chính trị

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

Ở nước ta, thông qua hoạt động giám sát NSNN, Quốc hội xem xét, đánh
giá tình hình chấp hành, thực hiện dự toán ngân sách của Chính phủ. Kết quả


16

giám sát là cơ sở, căn cứ để QH phê duyệt dự toán, phân bổ và phê chuẩn
quyết toán NSNN. Như vậy, có thể nhận thấy giám sát NSNN là việc kiểm tra
các thông tin, báo cáo nhằm xác định tình trạng NSNN, từ đó phát hiện sớm
các vấn đề và có giải pháp xử lý kịp thời. Giám sát NSNN góp phần quan
trọng vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN. Kết quả
của hoạt động giám sát NSNN chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật;
cơ cấu NSNN hợp lý hay không; khả năng thu của NSNN từ hoạt động kinh
tế, hoạt động SXKD, từ hoạt động xuất nhập khẩu, bán tài sản, từ hoạt động
đầu tư của nhà nước, từ viện trợ... Trên cơ sở đó, khắc phục những tồn tại, yếu
kém trong quản lý, sử dụng NSNN của đối tượng chịu sự giám sát. Giám sát
ngân sách là một trong quyền năng của QH. Quyền hạn của QH trong việc
thực hiện chức năng ngân sách càng lớn thì tiếng nói của Quốc hội sẽ càng có
trọng lượng trong quyết định và giám sát chính sách và luật pháp.
1.3.2. Hình thức giám sát ngân sách nhà nước
Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND quy định giám sát NSNN
bao gồm các hình thức sau:
- Giám sát chung: Đây là hình thức xem xét, “thẩm tra báo cáo tại kỳ họp
QH và trong các cuộc họp của Uỷ ban. Các báo cáo về NSNN như: Báo cáo
tình hình thực hiện dự toán NSNN năm hiện hành, dự toán NSNN năm kế
hoạch; Báo cáo phương án phân bổ ngân sách năm kế hoạch; Báo cáo quyết
toán NSNN… là những báo cáo mà các cơ quan chức năng phải trình cho
Quốc hội và HĐND xem xét, thảo luận và quyết định. Các báo cáo này đã
được quy định khá cụ thể trong Nghị quyết 387/UBTVQH11 ngày 17/3/2003
của UBTVQH và Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ.”