CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI.
I. KHÁI NIỆM VỀ BỘ MÁY QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Bộ máy quản lý là một yếu tố đặc biệt quan trọng cấu thành trong thực
thể tổ chức nhà nước để thực hiện các chức năng điều khiển, phối hợp và kiểm
tra, giám sát hoạt động kinh tế - xã hội nhằm đạt được các mục tiêu của quản
lý nhà nước.
Bộ máy quản lý nhà nước về đất đai là một hệ thống cơ quan quyền lực
của Nhà nước gồm các cấp từ Trung ương đến địa phương, chịu trách nhiệm
quản lý nhà nước về đất đai trên tầm vĩ mô.
Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai bao gồm quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ máy và mối liên hệ giữa các
bộ phận trong bộ máy nhằm làm cho bộ máy đó hoạt động có hiệu quả. Tổ
chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đất đai được hợp lý cho phép giảm chi
phí quản lý, nâng cao hiệu lực bộ máy, đảm bảo vai trò định hướng xây dựng
chiến lược, kế hoạch, các chương trình, dự án phân bổ sử dụng đất đai phát
triển các khu dân cư; đảm bảo việc tổ chức thực hiện các quy định về luật
pháp; hướng dẫn kiểm tra các tổ chức, các nhân sử dụng đất nhằm đảm bảo
sự công bằng và hiệu quả.
II. VAI TRÒ CỦA BỘ MÁY QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI.
Luật đất đai năm 1993 của nước ta quy định “Đất đai là tài nguyên vô
cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu
của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở
kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng”
1
;
Ta thấy rằng đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, có
vai trò quyết định đến sự tồn vong của xã hội loài người nói chung và của mỗi
quốc gia nói riêng. Bởi vì đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động
và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện
chung của lao động. Đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát
triển của xã hội loài người. Nếu không có đất đai thì rõ ràng không có bất kỳ

ngoài nhân tố con người và hệ thống chính sách tốt thì cần phải tổ chức bộ
máy cũng phải tốt, đó chính là sự bố trí hợp lý từng cá nhân của bộ máy vào
từng nhiệm vụ và vị trí.
Việc hình thành được tổ chức bộ máy trong hệ thống quản lý đất đai
được tốt thì sẽ có vai trò quan trọng trong việc vận hành hệ thống quản lý đất
đai một cách hợp lý. Một khi bộ máy quản lý đất đai vận hành một cách nhịp
nhàng thì nó sẽ tạo ra một kết quả rất lớn trong việc quản lý đất đai. Tuy nhiên
đối với thể chế chính trị của mỗi nước thì lại có một hệ thống quản lý đất đai
riêng phù hợp với trình độ dân trí và điều kiện địa lý của nước đó. Trong mỗi
hệ thống thì các yếu tố cơ bản để cấu thành hệ thống là giống nhau nhưng sự
khác nhau của mỗi hệ thống chính là chính sách của mỗi nước, dẫn đến tổ chức
bộ máy khác nhau.
III. CÁC MÔ HÌNH QUẢN LÝ
1.Cơ cấu của bộ máy quản lý Nhà nước
Cơ cấu của bộ máy quản lý nhà nước là một hệ thống các bộ phận, các
cấp có quyền hạn và trách nhiệm khác nhau nhưng có quan hệ mật thiết với
nhau được sắp xếp theo từng khâu và cấp quản lý nhằm thực hiện chức năng
quản lý đã được xác định. Cơ cấu của bộ máy quản lý nói chung được thiết kế
theo cấu trúc chiều dọc và theo cấu trúc chiều ngang. Theo cấu trúc chiều
ngang, cơ cấu của bộ máy quản lý bao gồm các bộ phận nhất định và chịu sự
lãnh đạo của một cấp quản lý nhất định. Tuy nhiên, tuỳ theo đối tượng và
phạm vi quản lý mà thiết kế cấu trúc theo chiều ngang của bộ máy quản lý sao
cho thích hợp. Theo cấu trúc chiều dọc, cơ cấu bộ máy quản lý bao gồm các cấp
quản lý và trong mỗi cấp quản lý lại gồm các bộ phận quản lý của cấp quản lý
đó. Các cấp quản lý gồm có: cấp Trung ương, cấp tỉnh ( tỉnh và thành phố trực
thuộc trung ương), cấp huyện (quận, huyện, thị xã), cấp xã (xã, phường, thị
trấn). Với hệ thống quản lý bao gồm các cấp, cấp dưới chịu sự chỉ đạo của cấp
trên và chịu trách nhiệm trước cấp trên về quản lý ngành ở địa phương mà
mình phụ trách.
Phân công lao động là cơ sở khách quan của việc hình thành và phát

Tránh tình trạng cấp tỉnh phải tuân theo mệnh lệnh của nhiều người hoặc tình
trạng dân chủ một chiều, không tuân theo mệnh lệnh của thủ trưởng trực tiếp.
Trong thực tế, cơ cấu bộ máy quản lý gồm một số loại hình. Tuỳ theo
mục tiêu quản lý, phạm vi quản lý và năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý mà
áp dụng loại hình nào cho phù hợp các loại cơ cấu của bộ máy quản lý.
1.1. Cơ cấu trực tuyến
Cơ cấu trực tuyến là cơ cấu được thiết lập theo quan hệ dọc trực tiếp từ
người lãnh đạo cao nhất đến thấp nhất. Người thực hành chỉ nhận mệnh lệnh
từ một người phụ trách trực tiếp. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau:
Sơ đồ 1:
Sơ đồ tổ chức bộ máy theo cơ cấu trực tuyến
Ưu điểm: trước hết của cơ cấu trực tuyến là phân định rõ quyền hạn và
trách nhiệm của người lãnh đạo và người thực hành. Đó là việc thực hiện chế
độ thủ trưởng và người lãnh đạo phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về kết quả
công việc của người dưới quyền. Thực hiện cơ cấu trực tuyến sẽ đảm bảo hoạt
động nhanh chóng, không có trung gian, đồng thời tạo điều kiện cho việc chỉ
đạo và kiểm tra thuận lợi.
Nhược điểm: là người lãnh đạo phải có kiến thức toàn diện để chỉ đạo
tất cả các bộ phận quản lý chuyên môn và hạn chế việc sử dụng các chuyên gia
có trình độ nghiệp vụ cao về từng mặt quản lý. Do vậy, loại cơ cấu này chỉ được
áp dụng ở cấp quản lý có quy mô nhỏ.
1.2. Cơ cấu chức năng
Tổ chức bộ máy quản lý theo cơ cấu chức năng là mỗi bộ phận đảm nhận
thực hiện một chức năng quản lý. Các bộ phận đó có quyền chỉ đạo các đơn vị
trực tuyến. Những nhân viên trong các bộ phận chức năng phải là những
người am hiểu chuyên môn, nghiệp vụ trong phạm vi quản lý của mình. Loại cơ
cấu này có mô hình như sơ đồ sau:
Sơ đồ 2:
Sơ đồ tổ chức bộ máy theo cơ cấu chức năng
Ưu điểm: thúc đẩy sự phát triển chuyên môn hoá các chức năng quản lý,

sau:
Sơ đồ 3:
Sơ đồ tổ chức Bộ máy theo cơ cấu kết hợp
Ưu điểm: có khả năng quản lý những đối tượng phức tạp trên quy mô
rộng.
Nhược điểm: khó khăn trong việc phối hợp, điều hoà của các bộ phận,
nếu quản lý không chặt chẽ thì dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, cửa quyền.
2. Vấn đề phân công - phân cấp trong quản lý đất đai.
2.1. Những vấn đề chung có quan hệ đến việc phân công, phân cấp trong
quản lý đất đai.
Phân quyền quản lý
Việc phân công - phân cấp trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý
đất đai nói riêng thực chất là việc phân quyền quản lý.
Trước khi đề cập đến việc phân quyền quản lý hành chính đối với đất
đai, chúng ta cần bàn tới vấn đề mà nhiều người trong giới nghiên cứu quản lý
xã hội thường nói đến, đó là việc tập trung quyền - tản quyền - tập quyền trong
thiết chế cơ chế quản lý.
Tập trung và tản quyền được tiến hành và phải giữ vững trên một số
lĩnh vực chủ yếu thì sẽ là một phương thức cần thiết để chống lại tập trung
quan liêu, chống lại khả năng vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ.
Có nhiều hoạt động quản lý nhà nước cần được quản lý tập trung thống
nhất ở bộ máy chính quyền Trung ương (Chính phủ, các Bộ), song hiệu quả của
công tác quản lý lại không thể đạt được nếu như có những việc cần phải giải
quyết tại chỗ, mặc dù đó là vấn đề thuộc chính quyền Trung ương đảm nhận.
Đối với đất đai thì vấn đề này càng rõ nét vì mọi diễn biến của quan hệ đất đai
đều gắn liền với cơ sở.
Trong hình thức tản quyền, những vấn đề cơ bản của hoạt động quản lý
nhà nước cần phải tập trung trong tay Chính phủ Trung ương nhưng không
tập quyền. Những quyền của Trung ương được thực hiện thông qua các cơ
quan của chính quyền Trung ương đặt tại địa phương, hay các cơ quan đại

quản hoặc bán tự quản. Đó là bộ phận của nền hành chính công có nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền riêng của mình đối với các vấn đề thuộc
địa phương. Theo luật đất đai, chính quyền địa phương được chủ động giải
quyết một số vấn đề mang tính đặc thù nhưng vẫn trong khuôn khổ của pháp
luật. Đó là phương thức thực hiện dân chủ của nguyên tắc tập trung dân chủ.
Tập trung - tập quyền (dù có thêm tản quyền) mà không có phân quyền
chính là để khắc phục nạn quan liêu. Trong khi yêu cầu của trình độ dân chủ
hoá ngày càng cao do tình hình phát triển kinh tế - xã hội, do trình độ dân trí,
dân sinh không ngừng phát triển, phân quyền là một xu thế phổ biến trên thế
giới và cả ở Việt Nam. Những vấn đề đặt ra cho từng đơn vị lãnh thổ ở từng
địa phương đòi hỏi phải giải quyết tại chỗ bởi những cơ quan do dân cử, gần
dân, sát dân trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật đã quy định dưới sự
kiểm tra, kiểm soát của Chính phủ Trung ương.
Những dấu hiệu cần thiết của một đơn vị chính quyền địa phương là:
- Có một phạm vi lãnh thổ được xác định;
- Có một cộng đồng dân cư với các quyền bầu cử, ứng cử và có quyền
tham gia các công việc địa phương;
- Là một pháp nhân công quyền;
- Có thẩm quyền riêng (được pháp luật quy định cụ thể trong văn bản
pháp luật);
- Có một nguồn nhân lực, tài lực riêng (ngân sách và nhân sự);
- Có một cơ quan dân cử, có quyền quyết định các vấn đề thuộc địa
phương trên địa bàn lãnh thổ không trái với quy định của luật và một cơ quan
chấp hành - hành chính.
Phân quyền chức năng và phân quyền lãnh thổ
Trong khái niệm phân quyền cần phân biệt: phân quyền chức năng (kỹ
thuật) trên những lĩnh vực định, là sự phân giao cho một tổ chức, chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn được quy định rõ ràng (như phân quyền cho cơ quan sự
nghiệp, cho các tổ chức quản lý kinh tế, tài chính, văn hoá, xã hội). Phân quyền
lãnh thổ là sự chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm, phương tiện vật

- Có một đội ngũ cán bộ quản lý được đào tạo thống nhất, có năng lực
quản lý;
- Trình độ dân trí phát triển;
- Phải vừa tăng cường quản lý tập trung, vừa tăng cường dân chủ, tạo
sự cân bằng quyền hạn, trách nhiệm của các cấp;
Quan hệ giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ
Nền hành chính nhà nước được tổ chức và điều hành theo nguyên tắc
kết hợp, quản lý theo ngành (lĩnh vực) với quản lý theo lãnh thổ. Để làm rõ
nguyên tắc này, cần phân tích vấn đề chủ yếu sau: cơ cấu kinh tế - xã hội; cơ
cấu kinh tế ngành, cơ cấu kinh tế - xã hội, lãnh thổ; xoá bỏ sự phân biệt máy
móc, chia cắt giữa kinh tế Trung ương và kinh tế địa phương. Tuy có bộ phận
kinh tế do Trung ương quản lý và bộ phận kinh tế do chính quyền địa phương
quản lý nhưng về kinh tế là nằm trong cơ cấu kinh tế chung. Không có cơ cấu
kinh tế Trung ương riêng, cơ cấu kinh tế địa phương riêng; xác định rõ và
phân biệt rõ nội dung quản lý thống nhất, tập trung của nhà nước (Trung
ương), quản lý thống nhất theo ngành, quản lý thống nhất theo lãnh thổ,
không lẫn lộn giữa ngành, (phạm trù kinh tế), liên hiệp ngành (phạm trù tổ
chức kinh doanh theo ngành) với Bộ (phạm trù tổ chức bộ máy nhà nước) là
cơ quan của Chính phủ quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực được phân công.
Phân biệt cơ cấu kinh tế - xã hội, lãnh thổ với chính quyền địa phương quản lý
Nhà nước trên lãnh thổ, khắc phục quan điểm và nhận thức lệch lạc là Nhà
nước, Chính phủ và các Bộ Trung ương quản lý các công việc của Trung ương,
Chính quyền địa phương và các sở, ty quản lý các công việc của địa phương.
Yêu cầu quản lý theo ngành và lĩnh vực cao hay thấp là tuỳ thuộc điều
kiện phát triển và đặc điểm của từng ngành hay lĩnh vực, nhưng nó nhằm yêu
cầu phát triển thống nhất về mặt chiến lược, quy hoạch và phân bố đầu tư cho
ngành; chính sách về tiến bộ KHKT; đào tạo đội ngũ cán bộ KHKT và quản lý,
công nhân lành nghề.
Yêu cầu quản lý thống nhất theo lãnh thổ là bảo đảm sự phát triển tổng
thể các ngành, các lĩnh vực các mặt hoạt động chính trị - văn hoá - xã hội trên

các cấp chính quyền địa phương đối với đất đai, dân cư và mọi hoạt động khác
thuộc phạm vi được giao quản lý.
Theo Hiến pháp thì việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định.
Việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương do Chính phủ quyết định.
2.2. Việc phân công phân cấp trong quản lý kinh tế đối với đất đai
Bản chất của việc quản lý kinh tế đối với đất đai là sự tác động của nhà
nước làm cho đất đai sinh lợi tối đa trên từng mục đích sử dụng và toàn xã hội.
Điều đó chỉ có thể đạt được khi có những giải pháp hợp lý cho công tác quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai và pháp luật đất đai. Bởi vì quy hoạch - kế
hoạch sử dụng đất đai là một chức năng tất yếu và thiết yếu của quản lý Nhà
nước đối đất đai. Đặc điểm của nguồn thu ngân sách từ đất là phải thực hiện
từ cơ sở trên từng thửa đất và từng người sử dụng, gắn liền với quyền lợi và
trách nhiệm của chính quyền cơ sở. Do đó việc phân phối lại khoản thu này cho
các cấp để dùng vào việc phát triển đất đai phải đảm bảo hài hoà lợi ích giữa
Trung ương và địa phương, một tỷ lệ thích đáng cần ưu tiên dành cho cơ sở .
Phân công phân cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ cụ thể
theo Luật Đất đai hiện hành
Quốc hội thực hiện quyền quyết định, quyền giám sát tối cao đối với việc
quản lý và sử dụng đất đai trong cả nước. Hội đồng nhân dân các cấp thực
hiện quyền quyết định, giám sát việc quản lý và sử dụng đất trong địa phương
mình.
Chính phủ thống nhất quản lý đất đai trong cả nước.
Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đất đai trong
địa phương mình theo quy định pháp luật.
Thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai Trung ương (Tổng cục Địa chính)
chịu trách nhiệm trước Chính phủ, thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai địa
phương (Giám đốc sở địa chính cấp tỉnh, trưởng phòng địa chính cấp huyện,

xã hội đặt ra trong từng thời kỳ. Cơ sở để họ thực hiện vai trò trên đây là
đường lối của Đảng, luật pháp, chính sách của Nhà nước, hướng dẫn các cơ
quan quản lý cấp trên và các yếu tố cấu thành tổ chức. Những cán bộ này được
bố trí tại các cấp thực thi như sở địa chính, các phòng quản lý địa chính.
- Thứ ba, cán bộ là người gương mẫu chấp hành các quy định của Nhà
nước trên lĩnh vực công tác được giao, đồng thời vận động mọi người cùng
nghiêm chỉnh thực hiện. Như vậy là cán bộ phải là người có kiến thức, có năng
lực, phẩm chất để tự quản lý mình, quản lý xã hội và quản lý nhà nước, các cán
bộ công chức còn được sử dụng quyền lực công để thực thi nhiệm vụ như quy
định tại Pháp lệnh cán bộ công chức được ban hành ngày 26-2-1998.
2. Đào tạo cán bộ
Thấy rõ được vai trò quan trọng của cán bộ trong công tác quản lý nhà
nước nên những năm qua Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến công
tác đào tạo và bồi dưỡng cán bộ. Hiện nay chúng ta đang thực hiện quyết định
874/TTg ngày 20-11-1996 của Thủ Tướng Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng
cán bộ và công chức nhà nước và Nghị quyết Trung ương lần thứ 3 (khoá VIII)