Cơ sở lý luận của chính
sách bồi thường về đất khi
giải phóng mặt bằng

MỤC LỤC
Cơ sở lý luận của chính sách bồi thường về đất khi giải phóng mặt bằng ..........................1
...............................................................................................................................................1
MỤC LỤC.............................................................................................................................2
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHÍNH SÁCH BỒI
THƯỜNG VỀ ĐẤT KHI GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG
1.1. Khái quát chung về giải phóng mặt bằng
1.1.1. Khái niệm
Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến
việc di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân
cư trên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng
hoặc xây dựng một công trình mới.
Quá trình giải phóng mặt bằng được tính từ khi bắt đầu hình thành Hội
đồng giải phóng mặt bằng đến khi giải phóng xong và giao cho chủ đầu tư
mới. Đây là một quá trình đa dạng và phức tạp thể hiện sự khác nhau giữa
các dự án và liên quan trực tiếp đến các bên tham gia và của toàn xã hội.
1.1.2. Ý nghĩa
Trong điều kiện nước ta hiện nay, “Giải phóng mặt bằng” là một trong
những công việc quan trọng phải làm trên con đường công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nước. Sự cần thiết triển khai xây dựng nhiều công trình cơ sở
hạ tầng, nhiều khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, theo đó
các cơ sở văn hoá giáo dục, thể dục thể thao cũng đuợc phát triển, tốc độ đô
thị hoá cũng diễn ra nhanh chóng.
Công tác giải phóng mặt bằng mang tính quyết định tiến độ của các dự
án, là khâu đầu tiên thực hiện dự án. Có thể nói: “Giải phóng mặt bằng
nhanh là một nửa dự án”. Việc làm này không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến
lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư, mà còn ảnh hưởng đến đời sống vật

Nếu công tác giải phóng mặt bằng không được thực hiện tốt sẽ xảy ra
hiện tượng “treo” công trình làm cho chất lượng công trình bị giảm, các
mục tiêu ban đầu không thực hiện được, từ đó gây lãng phí rất lớn cho
ngân sách Nhà nước. Mặt khác, khi giải quyết không thoả đáng quyền, lợi
ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi sẽ dễ dàng nỗ ra những khiếu
kiện, đặc biệt là những khiếu kiện tập thể, làm cho tình hình chính trị - xã
hội mất ổn định.
1.2. Tổng quan về chính sách bồi thường
1.2.1. Cơ sở lý luận về bồi thường
Khi các công trình được xây dựng nhằm phục vụ cho mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia được triển khai thì Nhà
nước cần phải có mặt bằng để thực hiện dự án. Thế nhưng đất đai thuộc sở
hữu toàn dân, với tư cách là người quản lý, nhằm đảm bảo được lợi ích của
Nhà nước, lợi ích của nhân dân, khi đó Nhà nước sẽ ra quyết định thu hồi
quyền sử dụng đất của người dân hoặc đất được Nhà nước giao quản lý.
Theo điều 4, Luật đất đai năm 2003 “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra
quyết định hành chính để thu hồi quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao
cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý”.
Việc xây dựng những khu công nghiệp cho mục tiêu phát triển kinh tế,
những con đường quốc gia để phục vụ lợi ích chung là rất cần thiết nhưng
không vì thế mà phải hy sinh quyền lợi của những cá nhân, những nhóm
người. Do đó, khi quyền sử dụng đất của người dân bị thu hồi thì Nhà nước
sẽ bồi thường thiệt hại.
Vậy, “ Bồi thuờng khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá
trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi
đất ”
“Bồi thường” là sự đền trả lại tất cả những thiệt hại mà chủ thể gây ra
một cách tương xứng, trong quy hoạch xây dựng thiệt hại gây ra có thể là
thiệt hại vật chất và thiệt hại phi vật chất. Trong giải phóng mặt bằng, cùng
với chính sách hỗ trợ và tái định cư, chính sách bồi thường là một phần

hoặc chỗ ở kém hơn nơi ở cũ.
Nếu không nhìn rõ bản chất vấn đề, mỗi năm chúng ta có hàng ngàn dự
án cần giải phóng mặt bằng, mỗi dự án chỉ kéo theo một gia đình không có
chỗ ở thì đã có hàng ngàn gia đình thiếu chỗ ở hoặc chỗ ở tạm bợ. Như vậy
là sự phát triển sẽ thiên lệch, lợi ích của quốc gia, lợi công cộng không hài
hoà với lợi ích cá nhân, gia đình. Từ đó mục tiêu lớn của quốc gia sẽ không
đạt được.
Từ những nhận thức trên có thể giúp chúng ta hiểu được bản chất quan
trọng của vấn đề, chính sách đền bù giải phóng mặt bằng nói chung và
chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng nói riêng cơ bản phù hợp với
nguyện vọng chính đáng của người dân, nhưng để chính sách đi vào cuộc
sống cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các nghành, các cấp có liên quan.
Đồng thời cần có sự chỉ đạo kịp thời, sự quan tâm đúng mức của những
người đứng đầu các cơ quan, tổ chức trong việc xảy ra những vướng mắc,
khó khăn nhằm có những giải pháp phù hợp cho từng khu vực, từng dự án
và cả từng hộ dân trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng.
1.2.3. Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt
nam qua các thời kỳ
 Thời kỳ trước năm 1945
Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt nam
gắn liền với việc hình thành các triều đại phong kiến. Ở mỗi kiểu Nhà nước
các hình thức sở hữu đất đai luôn được các giai cấp thống trị chú trọng. Bắt
đầu từ thời vua Gia Long, Nhà nước thật sự thừa nhận quyền sở hữu ruộng
đất không chỉ thuộc sở hữu Nhà nước mà cả sở hữu tư nhân và sở hữu làng
xã. Tuy nhiên sỡ hữu Nhà nước bao giờ cũng lấn át sở hữu tư nhân và sở
hữu làng xã. Chính sách bồi thường được thực hiện rất nguyên tắc và chặt
chẽ.
 Thời kỳ sau cách mạng tháng 8/1945 đến năm 1975
Sau cách mạng tháng tám thành công chúng ta tiến hành xoá bỏ chế độ
chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho

“Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị
trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN”. Và điều 18
quy định: “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài
và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”.
Trên cơ sở hiến pháp năm 1992 kế thừa có chọn lọc Luật đất đai năm
1988, Luật đất đai năm 1993 ra đời. Đây là văn kiện chính sách quan trọng
đối với việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại của Nhà nước, Luật đất đai quy
định rõ hơn về quyền của người được giao đất gồm quyền chuyển đổi,
chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp. Đồng thời chính phủ quy định
khung giá cho từng loại đất, từng vùng và theo thời gian. Sau khi Luật đất
đai năm 1993 có hiệu lực, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP-NĐ
ngày 17/08/1994 để cụ thể hoá chính sách bồi thường. Tuy nhiên có thể nói
chính sách bồi thường của nghị định này vẫn còn rất nhiều hạn chế, chưa
bù đắp một cách đầy đủ những thiệt hại gây ra từ việc thu hồi đất , chỉ bồi
thường thiệt hại về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản, cho nên người bị
thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, không đủ khả năng tái tạo lại cuộc sống
so với trước khi bị thu hồi, quyền và nghĩa vụ của họ chưa được quan tâm
nột cách đầy đủ. Đến năm 1998 Chính phủ ban hành nghị định số 22/1998
ngày 24/4/1998 để thay thế Nghị định 90/CP, chính sách bồi thường đã
thay đổi có sự mở rộng phạm vi bồi thường để bù đắp một phần nào đó cho
người bị thu hồi đất nhưng vẫn chưa đảm bảo hết thiệt hại. Đặc biệt với sự
ra đời của Luật đất đai năm 2003 đã khắc phục được những thiếu sót trong
công tác bồi thường. Trong đó có những quy định cụ thể về việc tính bồi
thường về đất, điều kiện nơi tái định cư đối với các trường hợp được áp
dụng cơ chế chuyển đổi đất đai bắt buộc.
Trong suốt thời gian này, Nhà nước đã ban hành rất nhiều văn bản duới
Luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý đất
đai nhằm cụ thể hoá các điều luật, trong đó có những quy định chi tiết về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng măt bằng, cụ thể như:
- Nghị định của chính phủ số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi

Sau một thời gian dài thực hiện Luật đất đai 1993 đã thấy những thiếu
sót, những khó khăn về phạm vi bồi thường, nên đến Luật đất đai 2003 và
cùng với đó Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày
03/12/2004 đã khắc phục được những thiếu sót, khó khăn trên.
Hiện nay cùng với Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định
181/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP là sự ra đời của Nghị định số
69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ, trong đó công tác bồi
thường giải phóng mặt bằng đã có nhiều thay đổi khi UBND cấp tỉnh có dự
án được thoả thuận với người dân về mức bồi thường. Qua đó kéo gần
thêm khoảng cách giữa chủ đầu tư với người có đất bị thu hồi, hạn chế
những “dự án treo” trên giấy mà nguyên nhân chủ yếu là việc bồi thường
giải phóng mặt bằng gặp khó khăn.
2.2. Đối tượng được bồi thường
- Đối tượng được áp dụng bồi thường bao gồm tổ chức, cộng đồng dân
cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định
cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân ở nước ngoài đang sử dụng dụng đất bị
Nhà nước thu hồi đất (gọi chung là người bị thu hồi đất)
- Người bị thu hồi đất là đối tượng nằm trong quy định được bồi thường
sẽ được bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, những trường hợp
khác chỉ được xem xét hỗ trợ và tái định cư.
- Nhà nước khuyến khích những người có đất, tài sản gắn liền với đất
thuộc phạm vi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hoặc vì mục đích phát triển kinh tế tự
nguyện hiến, tặng một phần hoặc toàn bộ đất, tài sản cho Nhà nước.
2.3. Nguyên tắc bồi thường
Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng pháp lý chỉ đạo toàn bộ các
quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật cũng như hệ thống các nghành
luật cụ thể.
Việc bồi thường quyền sử dụng đất của người dân khi bị Nhà nước thu
hồi đất cũng có những nguyên tắc chủ đạo, xuyên suốt trong tất cả trong

- Người bị thu hồi đất phải đủ điều kiện bồi thường (đựoc nghiên cứu kỹ
ở phần sau). Tuy nhiên trường hợp không đủ điều kiện để bồi thường thì
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Sau đây gọi
chung là UBND cấp tỉnh) xem xét hỗ trợ.
- Người bị thu hồi đất được bồi thường cùng mục đích sử dụng đất. Nếu
không có đất thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời
điểm có quyết định thu hồi cụ thể:
+ Đất nông nghiệp được bồi thường bằng đất nông nghiệp hoặc bằng
tiền theo đơn giá đất nông nghiệp nhưng tự ý sử dụng làm đất phi nông
nghiệp thì chỉ bồi thường theo đất nông nghiệp.
+ Đất phi nông nghiệp (không phải là đất ở) thì được bồi thường bằng
đất phi nông hoặc bằng tiền theo đơn giá đất phi nông nghiệp nhưng tự ý sử
dụng làm đất ở thì chỉ bồi thường theo đất phi nông nghiệp.
+ Đất ở được bồi thường bằng đất ở hoặc bằng tiền theo đơn giá đất ở.
Trường hợp bồi thường bằng việc giao đất mới hoặc bằng nhà, nếu có
chênh lệch về giá trị thì phần trên lệch đó được thực hiện thanh toán bằng
tiền.
- Người bị thu hồi đất phải hoàn thành nghĩa vụ tài chính với Nhà nước.
+ Nghĩa vụ tài chính bao gồm: tiền sử dụng đất phải nộp, tiền thuê đất
đối với đất Nhà nước cho thuê, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất
các thửa đất khác của người có đất bị thu hồi (nếu có), tiền thu xừ phạt vi
phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại
trong quản lý và sử dụng đất đai, phí và lệ phí trong sử dụng đất đai.
+ Trường hợp người sử dụng đất mà chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính
về đất đai đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật thì phải trừ khoản
tiền phải thực hiện nghĩa vụ tài chính vào số tiền được bồi thường, hỗ trợ
để hoàn trả ngân sách Nhà nước. Nhưng các khoản nghĩa vụ tài chính về
đất đai phải nộp lớn hơn hoặc bằng tiền bồi thường thì số tiền được trừ tối
đa bằng tiền bồi thường.
- Tài sản gắn liền với đất thuộc đối tượng được bồi thường, khi tiến

- Những giấy tờ về quyền được sử dụng đất đai trước ngày 15 tháng 10
năm 1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính
sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, chính phủ Cách
mạng lâm thời Cộng hoà Miền Nam Việt Nam và Nhà nuớc cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam được thực hiện theo hướng dẫn của cơ quan Tài
nguyên và Môi Trường.
- Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời được cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính.
- Giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản
gắn liền với đất, giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất.
- Giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua bán nhà ở gắn liền với
đất ở trước ngày 15/10/1993, nay được Ủy ban nhân cấp xã xác nhận là đất
sử dụng trước ngày 15/10/1993.
- Giấy tờ về thanh lý, hóa giá nhà ở, mua nhà ở gắn liền với đất ở theo
quy định của pháp luật. Nhà ở phải là nhà thuộc sở hũu Nhà nước, bao
gồm: nhà ở tiếp quản từ chế độ cũ, nhà vô chủ, nhà vắng chủ đã đựoc xác
lập sở hữu Nhà nước, nhà ở đuợc tạo lập bằng tiền có nguồn gốc từ ngân
sách Nhà nước, nhà ở được tạo lập bằng tiền theo phương thức nhà nước và
nhân dân cùng làm, các nhà khác thuộc sở hữu Nhà nước. Giấy tờ về thanh
lý, hóa giá nhà ở mua nhà ở gắn liền với đất ở thuộc sở hữu Nhà nước
trước ngày 057/1994. Có giấy tờ nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước do cơ quan,
đơn vị hành chính sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức đoàn thể
nhà nước, tổ chức chuyên quản nhà ở bán theo quy định tại Nghị định
61/CP ngày 05/7/1994 của chính phủ về mua bán và kinh doanh nhà ở.
- Giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người sử
dụng đất.
Nếu trên các loại giấy tờ này ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về
việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất có chữ ký của các bên có liên quan,
nhưng đến thời điểm có quyết định thu hồi đất chưa thực hiện thủ tục
chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, nay được xác nhận