159

BỘ GIÁO DỤC
VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH
QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH








 

-  2014

- 4 161
L

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
thông tin, số liệu được trình bày trong luận án là trung thực và có nguồn gốc
xuất xứ rõ ràng. Việc sử dụng tư liệu của một số công trình nghiên cứu đã
công bố đều được sự đồng ý của các tác giả có liên quan trước khi đưa vào
luận án. Các kết quả nghiên cứu của luận án chưa công bố trong bất kỳ công
trình khoa học nào.
Hà N
Tác gi lun án
Nguyn Lâm Thành

Tác gi lun án

163
DANH MC CÁC T VIT TT TRONG LUN ÁN

BCHTW
Ban Chấp hành Trung ương
CNH, HĐH:
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
CSDT
Chính sách dân tộc
DTTS
Dân tộc thiểu số
ĐCĐC
Định canh định cư
ĐBKK
Đặc biệt khó khăn
KT-XH
Kinh tế - xã hội
MNPB:
Miền núi phía Bắc
NXB
Nhà xuất bản
UBND:
Ủy ban nhân dân
XĐGN
Xóa đói giảm nghèo

Bảng 2.3
Nội dung của một số chương trình, chính sách phát triển
89
Bảng 2.4
Các hình thức tiếp cận chính sách ở cấp thôn, bản
105 DANH MC CÁC HÌNH TRONG LUN ÁN
TT
Tên hình
Trang
Hình 2.1
Lược đồ các tỉnh vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt
Nam
60
Hình 2.2
Biểu đồ mô tả về mức độ thụ hưởng chính sách của
người dân
64
Hình 2.3
Biểu đồ về qui mô đất nông nghiệp của hộ gia đình ở
các khu vực
91


6

3.1. Về xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc
6

3.2. Nghiên cứu thể chế chính sách và tổ chức thực hiện chính sách
9

3.3. Nghiên cứu những vấn đề cụ thể về kinh tế, xã hội vùng dân tộc
11

3.4. Nghiên cứu về kinh tế, xã hội, môi trường vùng miền núi phía Bắc
14


17

20 



22

1.1.1. Dân tộc thiểu số
22


1.4.1. Cộng hòa Malaisia
49

1.4.2. Vương quốc Thái Lan
51

1.4.3. Liên bang Myanmar
52

1.4.4. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa
54

1.4.5. Bài học tham chiếu đối với Việt Nam
57




60

2.1.1. Đặc điểm tự nhiên
60

2.1.2. Đặc điểm dân cư, dân tộc
61

2.1.3. Đặc điểm sản xuất kinh tế, văn hóa truyền thống
62

2.1.4. Một số thành tựu phát triển kinh tế - xã hội

100

VÙNG



113

3.1.1. Những quan điểm, định hướng của Đảng
113

3.1.2. Định hướng xây dựng chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số
phía Bắc
116
3.2. 

119

3.2.1. Giải pháp đổi mới cách tiếp cận về hệ thống chính sách phát triển
vùng dân tộc thiểu số phía Bắc
119

3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện, đổi mới nội dung một số chính sách
122

3.2.3. Nhóm giải pháp đổi mới công tác xây dựng và tổ chức thực hiện
chính sách phát triển
138

3.2.4. Nhóm giải pháp hỗ trợ nhằm bảo đảm cho việc đổi mới và thực

Chương trình phát triển KT-XH các xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK), biên giới,
vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc; chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở,
nước sinh hoạt cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) nghèo, cùng với
nhiều chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, y tế, giáo dục khác. Nhờ đó, sự
nghiệp phát triển vùng dân tộc đã thu được những thành tựu quan trọng về
mọi mặt, từng bước ổn định và cải thiện đời sống nhân dân, góp phần đáng kể
vào công cuộc phát triển quốc gia, thành công của xóa đói, giảm nghèo
(XĐGN) vùng dân tộc nói riêng, cả nước nói chung.
Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, mặc dù đã có sự quan tâm rất lớn về
cơ chế, chính sách, nhưng đến nay các vùng đồng bào DTTS vẫn là những nơi
chậm phát triển nhất của cả nước. Trong đó, điển hình nhất là vùng DTTS
phía Bắc, với diện tích tự nhiên 95.264 km
2
, chiếm 31% diện tích cả nước,
gồm 14 tỉnh với 30 dân tộc cùng sinh sống. Nhiều năm trở lại đây, vùng
DTTS phía Bắc luôn đứng đầu cả nước về các chỉ số nghèo, khó: hạ tầng yếu
kém (hiện chỉ có 50% xã có đường đến trung tâm xã được nhựa, bê tông hóa
đi lại được bốn mùa; 89,19% số thôn, bản có điện lưới quốc gia, trong khi các 169
khu vực khác đã đạt hoặc xấp xỉ 100%); tỷ lệ nghèo cao nhất nước (năm 2012,
Tây Bắc là 28,55%, Đông Bắc là 17,39%, các huyện 30a là 43,89%, trong khi
cả nước là 9,60%) Bên cạnh đó, khoảng cách phát triển giữa vùng DTTS
phía Bắc với các vùng khác ngày càng nới rộng. Có rất nhiều nguyên nhân
được nêu ra nhằm lý giải cho thực tế này như: điều kiện tự nhiên khó khăn,
khắc nghiệt; trình độ phát triển của các dân tộc thấp; sự tác động tiêu cực của
kinh tế thị trường…trong đó có đề cập đến nguyên nhân xuất phát từ cơ chế,
chính sách hiện đang vận hành, triển khai thực hiện trong vùng DTTS phía
Bắc nói riêng và vùng DTTS cả nước nói chung. Đây là những vấn đề đang

sách và phát triển vùng dân tộc cả nước nói chung và phía Bắc nói riêng.
- Th hai, làm rõ cơ sở khoa học về chính sách phát triển vùng DTTS
trong sự nghiệp cách mạng và tiến trình đổi mới của đất nước.
- Th ba, nhận diện thực trạng chính sách, tình hình phát triển KT-XH
vùng DTTS phía Bắc Việt Nam; đánh giá, phân tích một số nội dung cơ bản
của chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc.
- Th , tổng hợp quan điểm của Đảng, đề xuất giải pháp đổi mới hoàn
thiện chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay và những năm tiếp theo.
ng, phm vi nghiên cu ca lun án
ng nghiên cu
Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến
chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc, do vậy đối tượng nghiên cứu chủ
yếu là hệ thống chính sách của nhà nước có liên quan từ năm 2001 đến 2012
và một số khía cạnh công tác quản lý nhà nước. Ngoài ra, trong một số nội
dung, luận án có đề cập đến đối tượng cụ thể khác như: hộ gia đình; một số cơ
quan liên quan trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách…
3.2. Phm vi nghiên cu
- V ni dung: Trong điều kiện của luận án, tác giả chỉ tập trung nghiên
cứu, phân tích trong phạm vi liên quan đến: về diện của chính sách; đánh giá
trên góc độ hệ thống chính sách mà không đi sâu vào đánh giá từng chính 171
sách riêng rẽ; xem xét nhân tố ảnh hưởng… của một số chính sách cơ bản
trong hệ thống chính sách phát triển KT-XH vùng DTTS phía Bắc Việt Nam.
- V không gian: Nghiên cứu chủ yếu ở địa bàn DTTS vùng nông thôn,
miền núi, vùng khó khăn và ĐBKK thuộc các tỉnh khu vực Trung du và Miền
núi phía Bắc, bao gồm 14 tỉnh khu vực Đông Bắc, Tây Bắc.
- V thi gian: Nghiên cứu từ năm 2001 đến năm 2012 (có cập nhật

Phương pháp chuyên gia: trực tiếp trao đổi, thảo luận với các nhà khoa
học, quản lý trong lĩnh vực hành chính, chính sách phát triển, CSDT về các
nội dung có liên quan đến nội dung nghiên cứu.
x lý thông tin, s liu
Các thông tin số liệu thu thập được xử lý bằng các phần mềm SPSS và
EXCEL, để thu được các thông tin đầu ra phục vụ nghiên cứu, phân tích.
phân tích, 
Luận án sử dụng một số phương pháp phân tích, đánh giá sau đây:
- Phương pháp phân tích thống kê: chủ yếu là thống kê mô tả, thống kê
so sánh. Sử dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá chính sách. Các bảng, biểu số
liệu, các sơ đồ, biểu đồ, các số tuyệt đối, số tương đối có liên quan.
- Phương pháp đánh giá hệ thống chính sách: áp dụng phương pháp này
dựa trên các tiêu chí về tính đồng bộ - hệ thống, tính hiệu lực - hiệu quả, tính
kết nối và tương tác, tính phù hợp và công bằng giữa các chính sách.
- Phương pháp nghiên cứu phân tích tình huống chính sách: áp dụng
khi thực hiện xử lý số liệu số lớn về chính sách không thể hiện được, từ đó
phát hiện tính đặc thù, khác biệt, mặc dù là hiện tượng đơn lẻ, nhưng vẫn
được phân tích đánh giá và có thể đưa ra những nhận định có giá trị khoa học.
Ngoài ra, trong một số nội dung, tác giả sử dụng thêm các phương
pháp: phân tích, so sánh hiệu quả KT-XH, phân tích tác động chính sách
i ca lun án
- Luận án là công trình nghiên cứu về lý luận, thực tiễn và hệ thống một
cách cơ bản, có cơ sở khoa học, bổ sung các khái niệm, nội hàm vùng dân tộc
thiểu số, chính sách phát triển vùng DTTS và mối quan hệ giữa chính sách
phát triển vùng DTTS với chính sách phát triển quốc gia…Đóng góp này 173
không chỉ giúp cho nghiên cứu chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc nói
riêng, vùng dân tộc cả nước nói chung mà còn là tài liệu khoa học cho các tổ

giá những vấn đề thực tiễn, luận án đã bổ sung, làm rõ thêm một số vấn đề lý
luận mới liên quan đến chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số.
Ý nghĩa của Luận án không chỉ góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học
mà còn cung cấp các luận cứ để phục vụ cho việc bổ sung, hoàn thiện lý luận,
quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về chính sách phát triển đối với
vùng DTTS ở Việt Nam.
c tin
Cùng với ý nghĩa về phương diện lý luận, kết quả nghiên cứu của luận
án có ý nghĩa quan trọng về thực tiễn. Là một hoạt động mang tính khoa học
góp phần thực hiện chỉ đạo của Chính phủ về việc rà soát, điều chỉnh bổ sung
xây dựng, hoàn thiện hệ thống CSDT nhằm đáp ứng yêu cầu trong tình hình
hiện nay đến 2020 và những năm tiếp theo.
Những kết quả thu được của Luận án từ trong quá trình nhận diện, đánh
giá, phân tích một số nội dung cơ bản của chính sách phát triển vùng DTTS
phía Bắc; phát hiện những vấn đề đặt ra trong quản lý nhà nước về chính sách
trước yêu cầu phát triển và đề xuất các giải pháp… sẽ đóng góp thêm những
luận cứ, bằng chứng khoa học thực tiễn để các cơ quan cơ liên quan tham
khảo trong việc thực hiện đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính sách phát triển
vùng DTTS phía Bắc nói riêng và cả nước nói chung.
7. Kt cu lun án
Ngoài phần mở đầu, tổng quan, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo,
kết cấu của luận án gồm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số
Chương 2: Thực trạng chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân
tộc thiểu số phía Bắc.
Chương 3: Một số giải pháp đổi mới nội dung và tổ chức thực hiện
chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số phía Bắc. 175

176
thống hóa. Mặc dù mới được tiếp cận trong bối cảnh thể chế, môi trường
chính sách khác nhau, nhưng những nguyên lý, điểm chung nhất có tính
nguyên tắc đã được các học giả, các nhà nghiên cứu liên quan đến chính sách
công ở Việt Nam thừa nhận và bổ sung phát triển.
Liên quan đến mô hình tổ chức nhà nước và thực thi chính sách công
cũng có nhiều nghiên cứu. Nổi bật là tác phẩm Phc v và duy trì: Ci thin
hành chính công trong mt th gii cnh tranh của tác giả S. Chiavo-Camo
và P.S.A.Sundaram (Ngân hàng phát triển châu Á), NXB Chính trị quốc gia
(2003), đã đem lại cách tiếp cận mới về hoạt động của chính phủ, sự vận hành
của hệ thống hành chính công và hệ thống chính sách trong bối cảnh kinh tế -
chính trị - văn hóa quốc gia, quốc tế có nhiều chuyển đổi. Công trình đã đi sâu
nghiên cứu và có những bình luận, phân tích khá sâu sắc, toàn diện về vấn đề
bộ máy và tổ chức chính phủ, cơ cấu tổ chức chính quyền trung ương - địa
phương, vấn đề phi tập trung hóa, quản lý nguồn lực, đánh giá hoạt động nền
hành chính công. Đây là những nội dung mang tính cốt lõi của khoa học về
quản lý, quản trị nhà nước với nhiều ý tưởng, đề xuất có thể soi rọi, tham
khảo vận dụng vào điều kiện thực tiễn của Việt Nam.
Có một số nghiên cứu về chính sách công ở ngoài nước đáng lưu ý là:
Chính sách công ca Hoa K của tác giả Lê Vinh Danh (2001), đã đề cập
phân tích có tính hệ thống về nền tảng chính sách công của quốc gia này, đặc
biệt gắn chặt với nền quản lý kỹ trị, cơ cấu quyền lực nhà nước, nhất là quan
hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Năm 2009, với một cách nhìn rộng
hơn, tác giả Nguyễn Hữu Hải và cộng sự đã hoàn thành tác phẩm Hành chính
công Hoa K - Lý thuyt và thc t với những phân tích, bình luận sâu sắc và
thực tiễn về nền hành chính công Hoa Kỳ, một trong những mô hình quản trị
hành chính hiện đại rất cần được nghiên cứu. Hành chính công và qun lý
hiu qu ca chính ph, Nguyễn Cảnh Chất biên dịch (2005) là một cuốn
sách mang tính lý luận, thực tiễn về hành chính công, kinh nghiệm cải cách và
xu thế phát triển hành chính công ở Trung Quốc và thế giới. Mô hình quản trị

độ là một quá trình nội sinh, tự hướng tâm của sự tiến hóa và đặc thù của mỗi
chế độ xã hội trong những giai đoạn nhất định. 178
Khái niệm phát triển còn được nhìn nhận qua cách tiếp cận chuyên
ngành khác nhau. Trong Giáo trình kinh t hc phát trin (2002), NXB Chính
trị quốc gia, các tác giả cho rằng phát triển kinh tế là quá trình tăng trưởng
toàn diện về mọi mặt của mỗi quốc gia, không đơn thuần là sự tăng trưởng về
số lượng mà còn thể hiện sự hoàn chỉnh về mặt cơ cấu, thể chế kinh tế và chất
lượng cuộc sống. Dưới góc độ văn hóa, Edgar Pisani cho rằng “Phát triển là
một quá trình văn hóa và chính trị trước khi là một quá trình kinh tế và công
nghệ”. Tức là xem sự biến đổi của hình thái ý thức xã hội, tư tưởng, trào lưu
như nền tảng cho những thay đổi về kinh tế, ít ra khi xét trên khía cạnh hình
thức và tính giai đoạn của nó.
Liên quan đến khái niệm phát triển, còn có thuật ngữ “Phát triển bền
vững” xuất hiện vào những năm cuối thế kỷ XX, đánh dấu sự thay đổi đáng
kể trong tư duy về lý luận phát triển. Vào năm 1987, Báo cáo của Ủy ban Môi
trường và Phát triển Thế giới (WCED) chỉ rõ: Phát triển bền vững là sự phát
triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn
hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai. Nói cách
khác, phát triển bền vững phải bảo đảm phát triển kinh tế, hiệu quả, công
bằng xã hội và môi trường được bảo vệ, gìn giữ. Để đạt được điều này, các tổ
chức kinh tế, nhà cầm quyền, các tổ chức xã hội phải cùng thực hiện nhằm
mục đích dung hòa 3 lĩnh vực của phát triển là kinh tế - xã hội - môi trường.
2. Nghiên cu v v dân tc và chính sách dân tc
Năm 1995, NXB Chính trị quốc gia đã phát hành cuốn sách V dân
tc và chính sách dân tc cc ta, do Uỷ ban Dân tộc và
Miền núi chủ biên. Cuốn sách đã hệ thống hóa những quan điểm của Đảng và
Nhà nước Việt Nam về vấn đề dân tộc, khẳng định những nguyên tắc và định

chính sách dân tc  Vit Nam trong thi k y mnh công nghip hóa, hin
i hóa là một công trình tiếp cận dưới góc độ triết học - chính trị đối với hệ
thống CSDT trên phương diện chung. Tác giả đã tập trung vào đánh giá thành
tựu phát triển trong những năm đổi mới, hệ thống hóa những quan điểm cơ
bản và hệ thống giải pháp mang tính định hướng chính trị nhằm thực hiện tốt
chính sách dân tộc trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước. Cũng liên 180
quan đến những vấn đề lý luận, trong kết quả nghiên cứu đề tài cấp bộ năm
2010 về  khoa hc xây dng chic phát trin các dân tc thiu s
Vi, tác giả Khổng Diễn đã lý giải cơ sở lý luận và thực
tiễn, sự cần thiết xây dựng “Chiến lược phát triển DTTS Việt Nam” và định
hướng cách thức tiến hành. Công trình mới chỉ đưa ra một số khuyến nghị
chung có tính nguyên tắc cho định hướng chính sách dân tộc trong giai đoạn
hiện nay, những vấn đề cụ thể về nội dung chưa đề cập được.
Ngoài các công trình nêu trên, nghiên cứu về dân tộc và chính sách dân
tộc còn rất nhiều công trình của các tổ chức, cá nhân ở các góc độ, mức độ
khác nhau. Các kết quả nghiên cứu là nguồn tư liệu có giá trị để luận án có thể
tham khảo, kế thừa, trích dẫn, nhất là hệ thống các quan điểm mang tính lý
luận về dân tộc, dân tộc và phát triển, công tác dân tộc và chính sách dân tộc.
3. Các công trình nghiên cu v nhng v thc tin liên quan
n phát trin vùng dân tc thiu s  Vit Nam
3.1. V m nghèo và phát trin kinh t - xã hi vùng dân tc
Năm 1998, trong cuốn Phát trin kinh t - xã hi các vùng dân tc và
ming công nghip hóa, hii hóa tác giả Lê Du Phong và
Hoàng Văn Hoa đã đề cập, phân tích tình hình phát triển KT-XH vùng dân tộc
và miền núi, mối quan hệ dân tộc trong quá trình xây dựng đất nước theo
hướng CNH, HĐH. Nội dung chính sách dân tộc được đề cập mang khía cạnh
chung nhất, góp thêm định hướng chính sách phát triển cho vùng dân tộc và

quan và đề xuất một số chủ trương chính sách XĐGN cho vùng dân tộc.
Trong báo cáo chuyên đề Thc hin các chính sách gim nghèo  vùng
ng bào dân tc thiu s (2004) thuc d án VIE/02/001 nhóm tác giả Vũ
Tuấn Anh - Ngô Trường Thi - Lê Hải Đường - Hoàng Công Dũng đã hệ
thống hóa các chính sách liên quan đến giảm nghèo vùng DTTS, đánh giá tiến
trình thực thi, kết quả, những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và đề xuất một
số giải pháp về XĐGN mang tính khái quát.
Ngoài các nghiên cứu chính sách nói chung nêu trên, có một số nghiên
cứu về những chương trình, chính sách cụ thể như: Nghiên c   182
 xu trin II (2004)
cho địa bàn các xã ĐBKK do Ngân hàng Thế giới chủ trì. Nội dung tập trung
đánh giá kết quả đạt được của của những mục tiêu trong giai đoạn I, những
hạn chế và nguyên nhân. Các khía cạnh nghèo đói, sinh kế trong nông nghiệp,
phân cấp quản lý ở cấp cơ sở và xây dựng năng lực cộng đồng là những nội
dung được đề cập. Đến năm 2008, trong khuôn khổ dự án VIE/02/001 do
Chương trình phát triển Liên hiệp quốc tài trợ, nhóm tác giả Phạm Thái Hưng
và cộng sự thực hiện n v on II. Đây
là một điều tra, nghiên cứu có qui mô lớn về phát triển tại các xã ĐBKK.
Nghiên cứu đã cung cấp thông tin cơ bản, bức tranh tổng quan về điều kiện
sống của các hộ gia đình, tình hình KT-XH các xã thuộc Chương trình nhằm
phục vụ việc đề xuất, hoạch định chính sách và công tác tổ chức quản lý. Báo
cáo đưa ra nhiều nhận xét, đánh giá sát với những vấn đề của thực tiễn chính
sách vùng ĐBKK, nhiều khuyến nghị về cách tiếp cận và gợi mở nội dung
chính sách trong bối cảnh tình hình mới và những yêu cầu thay đổi.
Ủy ban Dân tộc (2011) đã tiếp tục thực hiện và công bố kết quả nghiên
cứu Nghèo ca dân tc thiu s  Vit Nam, thc trng và thách thc  các
xã thu-II. Nghiên cứu tập trung đánh giá tình hình nghèo

đến phân cấp và phát triển dựa trên cộng đồng.
Tác giả Nguyễn Lâm Thành trong công trình nghiên cứu  khoa
hc ca các gii pháp thc hin có hiu qu Quy-TTg, ngày
7/12/2001-Phát trin kinh t xã hi 6 tc bin núi phía
Bc ca Th ng Chính ph (2002), đã thực hiện khảo sát, đánh giá quá
trình và việc thực hiện chính sách, đề ra những khuyến nghị giải pháp cải tiến
chính sách và cơ chế quản lý phù hợp cho địa bàn khu vực 6 tỉnh ĐBKK miền
núi phía Bắc. Tác giả cho rằng bên cạnh việc đổi mới, cải tiến một số chính
sách như đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển khoa học kỹ thuật gắn với sản xuất,
tiêu thụ sản phẩm, việc tổ chức thực hiện chính sách cũng cần được đổi mới
như bảo đảm nguồn lực tài chính, cơ chế phối hợp điều hành cấp tỉnh, huyện,
công tác thông tin, kiểm tra, giám sát. Cũng bàn luận về vấn đề này, ở phạm
vi rộng hơn (2002), tác giả Bế Trường Thành và cộng sự đã nghiên cứu Mt
s  khoa hc ca vic xây dng chính sách phát trin kinh t - xã hi