Khoa học pháp lý

Viện kiểm sát nhân dân trong
tiến trình cải cách tư pháp PGS-TS TRƯƠNG ĐẮC LINH
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh

I. Đặt vấn đề
Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội
khoá X về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992
(trong đó có Điều 137 và Điều 140 liên quan đến Viện kiểm sát
nhân dân) đã xác định chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là
“thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” và
quy định “Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương
chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân, trả
lời chất vấn đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp”.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về
Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020” tiếp tục đề ra nhiệm
vụ: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”.
Tôi cho rằng đây là vấn đề rất hệ trọng, do đó, cần phải được cân
nhắc thận trọng và nên chăng phải xuất phát từ những vấn đề có
tính phương pháp luận sau:
Một là, Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị nêu “nghiên
cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”; liệu có thể
coi đây là vấn đề đã được Đảng quyết định dứt khoát phải chuyển
Viện kiểm sát thành Viện công tố, hay nội dung này nêu trong
Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị mới chỉ có tính định

được quyết định, nên trong các bài viết của một số tác giả chủ
yếu tập trung vào việc đề xuất: Nếu chuyển Viện kiểm sát thành
Viện công tố thì vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc tổ
chức của Viện công tố sẽ như thế nào? Khi Viện kiểm sát chuyển
thành Viện công tố thì cơ quan này đặt ở đâu, trực thuộc Chính
phủ, Bộ Tư pháp, Toà án hay Quốc hội v.v(1).
Thực tiễn những năm qua ở nước ta đã chỉ ra rằng, do nghiên cứu
không thấu đáo, giới khoa học xã hội nói chung, khoa học pháp
lý nói riêng có một thời gian chỉ thiên về “thuyết minh” đường
lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng, không có những “phản biện
khoa học” cần thiết nên chúng ta đã có những quyết định vội vã.
Ví dụ, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những
năm vừa qua do chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và
thực tiễn nên mới có chuyện khi thì ồ ạt nhập tỉnh (từ 70 tỉnh,
thành phố sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, đến năm 1980
chúng ta đã sáp nhập còn 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung
ương và một đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt
chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh (hiện nay cả
nước có 64 đơn vị hành chính cấp tỉnh gồm: 59 tỉnh và 5 thành
phố trực thuộc Trung ương) Chính những “quyết định không
thành công” này đã là bài học cần thiết cho chúng ta về khả năng
có thể có những quyết định chủ quan, vội vã, không thấu đáo khi
“chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” ở nước ta trong giai
đoạn hiện nay.
Tôi cho rằng Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khi xác
định: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công
tố” không có nghĩa là vấn đề này đã được Đảng quyết định dứt
khoát và nếu đặt vấn đề như vậy thì chúng ta sẽ có cách tiếp cận
nghiên cứu toàn diện hơn, thận trọng và thấu đáo hơn để tránh có
những quyết định vội vã, sai lầm như đã từng xảy ra trong thực

trong đó có tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát.v.v.
Ba là, đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải đảm bảo kế thừa truyền
thống, kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan Công tố
trước đây, Viện kiểm sát sau này của Nhà nước ta trong gần 70
năm qua.
Mục đích của việc nghiên cứu pháp luật nói chung, pháp luật về
tổ chức Viện kiểm sát nói riêng là nhằm xác định cho được khả
năng kế thừa và phát triển. Kế thừa trong pháp luật chính là kế
thừa về văn hoá và truyền thống dân tộc; một hệ thống pháp luật,
trong đó có pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát chỉ có thể phát
huy vai trò góp phần duy trì một trật tự xã hội ổn định, phát triển
và tiến bộ là một hệ thống pháp luật vừa bao gồm các giá trị
truyền thống, vừa có nhân tố mới. Cái mới chỉ có thể có sức sống
và vươn được vào tương lai khi nó là sự kết tinh tất cả những tinh
tuý của truyền thống.
Khi nghiên cứu những kinh nghiệm lịch sử về tổ chức và hoạt
động của Viện kiểm sát nhân dân cần xem xét một cách khách
quan, toàn diện, phân tích, đánh giá đầy đủ cả những kinh nghiệm
thành công, cũng như cả những hạn chế, thậm chí sai lầm và
nguyên nhân của những sai lầm, hạn chế đó để kế thừa và phát
triển những kinh nghiệm hay, tránh lặp lại những sai lầm của quá
khứ.
Bốn là, cần nghiên cứu, tiếp thu một cách có chọn lọc kinh
nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan Công tố/Viện kiểm
sát của các nước trên thế giới và trong khu vực; vận dụng với
điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở nước ta trong giai đoạn hiện nay
để có một mô hình cho phù hợp.
Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy Nhà nước của các nước
nói chung, tổ chức và hoạt động của Viện công tố/Viện kiểm sát
của các nước trên thế giới và trong khu vực nói riêng cần tránh

không hợp lý và sai ở khâu nào thì khắc phục và sửa đổi ở khâu
đó. Không thể vì nguyên lý đúng, nhưng pháp luật quy định chưa
đầy đủ, chưa chặt chẽ, thiếu những điều kiện bảo đảm cần thiết
về tổ chức, cán bộ.v.v. để rồi vì thực tiễn làm sai mà đã vội vã
thay đổi cả nguyên lý, sửa đổi cả cơ sở pháp luật, theo tôi là điều
rất không nên.
Ví dụ, nguyên lý tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân
dân ở nước ta (theo chủ trương cải cách tư pháp cuối những năm
1950 đầu những năm 1960) thay thế hệ thống Viện công tố trực
thuộc Chính phủ bằng một hệ thống độc lập, tổ chức theo nguyên
tắc tập trung thống nhất, các Viện kiểm sát địa phương không
trực thuộc chính quyền địa phương, thực hành chức năng công tố
và kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đối với các Bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương
nhằm bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước.
Nguyên lý này là đúng hay sai? Pháp luật quy định vị trí, chức
năng, thẩm quyền, mối quan hệ của Viện kiểm sát với các cơ
quan Nhà nước có đúng, đầy đủ, chặt chẽ không? Trong thực tế
Viện kiểm sát có thực hiện đúng, đầy đủ và có hiệu quả các chức
năng, thẩm quyền được trao hay không?.v.v. Như vậy, cần xác
định cho rõ là do các quy định của Hiến pháp và Luật cần sửa
đổi, bổ sung hay do việc thực hiện không đầy đủ, thực hiện
không đúng, cần phải đổi mới.
(Đồng chí Nguyễn Thị Hồng Dung, Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tỉnh Bình Thuận phát biểu tại cuộc Tọa đàm "Các giải
pháp nâng cao chất lượng thực hành quyền công tố, kiểm sát
điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm án hình sự" nhằm khắc phục

căn cứ vào các nguyên tắc của Hiến pháp ban hành các văn bản
pháp luật. Vì vậy, Toà án và cơ quan Công tố được tổ chức theo
các Sắc lệnh của Chính phủ.
Về tổ chức các cơ quan Công tố:
Theo các Sắc lệnh nói trên, cơ quan Công tố nằm trong cơ cấu tổ
chức của Toà án, do Bộ Tư pháp quản lý. Hệ thống Toà án được
tổ chức ở ba cấp: Toà án sơ cấp (ở các quận, huyện, châu), Toà
án đệ nhị cấp (ở các tỉnh, thành phố) và Toà thượng thẩm được tổ
chức ở Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ (Điều 7, Điều 12 và Điều 35
Sắc lệnh số 13).
Ở Toà án sơ cấp, “Thẩm phán xét xử một mình” làm cả việc
Công tố (Điều 10 Sắc lệnh số 13). ở Toà án đệ nhị cấp, có hai
loại Thẩm phán là Thẩm phán xử án và Thẩm phán buộc tội -
Công tố viên (gọi là Biện lý hoặc Phó Biện lý của các Toà án đệ
nhị cấp).
Ở Toà thượng thẩm có Công tố viện do Chưởng lý đứng đầu,
ngoài ra còn có Phó Chưởng lý và Thẩm lý Toà Thượng thẩm.
Công tố viện đặt dưới sự quản lý của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ
trưởng Bộ Tư pháp có quyền ra lệnh cho Chưởng lý nhưng không
có quyền trực tiếp làm thay quyền công tố (Điều 51 Sắc lệnh số
13/SL).
Về thẩm quyền của cơ quan Công tố:
Theo Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946, các Công tố viên có các
nhóm thẩm quyền chủ yếu như:
- Thẩm quyền tư pháp cảnh sát (điều khiển công việc và giám sát
công tác điều tra của tư pháp cảnh sát);
- Thực hành quyền công tố (là người buộc tội nhân danh Nhà
nước);
- Tham gia các phiên toà hộ (dân sự): Có quyền yêu cầu Toà án
thi hành mọi phương sách cần thiết để chứng tỏ sự thật, có nhiệm

việc hình”, đánh dấu sự mở rộng thẩm quyền kiểm sát của các cơ
quan Công tố ở nước ta đối với hoạt động xét xử.
Sau ngày hoà bình lập lại, miền Bắc được giải phóng, Đảng và
Nhà nước ta đã chủ trương kiện toàn tổ chức bộ máy Nhà nước từ
Trung ương đến các địa phương, trong đó có các cơ quan tư pháp,
đặc biệt là các cơ quan Công tố. Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá
I (từ ngày 16/4/1958 đến ngày 29/4/1958), Quốc hội quyết định
lập Toà án tối cao và hệ thống Toà án và hệ thống Công tố, cả hai
tách khỏi Bộ Tư pháp, trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Trên cơ
sở Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ ký ban hành
Nghị định số 256/TTg ngày 01/7/1959 quy định cụ thể chức
năng, nhiệm vụ và tổ chức của Viện công tố, Nghị định số
321/TTg ngày 02/7/1959 về thành lập các Viện công tố phúc
thẩm. Theo quy định của các văn bản pháp luật này hệ thống các
cơ quan Công tố được thành lập từ Trung ương đến cấp huyện,
trở thành hệ thống các cơ quan Nhà nước độc lập, không còn trực
thuộc Bộ Tư pháp, không còn chịu sự chỉ đạo cụ thể và trực tiếp
của Uỷ ban hành chính cùng cấp ở địa phương. Theo đó, hệ thống
cơ quan Công tố gồm:
- Viện công tố Trung ương (trực thuộc Hội đồng Chính phủ, có
địa vị pháp lý ngang với Bộ).
- Viện công tố phúc thẩm đặt ở Hà Nội, Hải Phòng, Vinh, Khu tự
trị Việt bắc, Khu tự trị Thái - Mèo.
- Viện công tố thành phố Hà Nội, Hải Phòng.
- Viện công tố khu Hồng Quảng.
- Viện công tố các tỉnh và khu vực Vĩnh Linh.
- Viện công tố huyện và các đơn vị hành chính tương đương.
Các Viện công tố có các nhiệm vụ: Một là, điều tra và truy tố
trước Toà án những kẻ phạm pháp về hình sự. Hai là, giám sát
việc chấp hành pháp luật trong công tác điều tra của Cơ quan

điều khiển và kiểm soát các Công tố viên; Viện công tố chịu sự
quản lý của Bộ Tư pháp nhưng Bộ trưởng Tư pháp không có
quyền trực tiếp làm nhiệm vụ công tố; và cuối cùng là thành lập
hệ thống các cơ quan Công tố tách ra khỏi cả Toà án, cả Bộ Tư
pháp để trở thành một hệ thống độc lập. Chức năng, thẩm quyền
của cơ quan Công tố không chỉ giới hạn ở thực hành quyền công
tố, không chỉ điều khiển, giám sát hoạt động điều tra mà còn trực
tiếp tiến hành điều tra và thực hiện cả sự giám sát đối với các
hoạt động tư pháp và tham gia hoạt động tố tụng dân sự, có
quyền kháng cáo cả bản án hình sự và bản án dân sự.
2. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức
Viện kiểm sát năm 1960; những khác biệt cơ bản của việc thay
Viện công tố bằng Viện kiểm sát và lý do của việc thay đổi này
Theo Hiến pháp năm 1959 và các luật về tổ chức bộ máy Nhà
nước được ban hành trên cơ sở Hiến pháp này, trong đó có Luật
tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, bộ máy Nhà nước của
ta nói chung, đặc biệt là các cơ quan Công tố đã có sự thay đổi
một cách cơ bản. (Hội thảo Quy chế tổ chức hoạt động của Ban Chỉ đạo phòng,
chống AIDS,

tệ nạn ma túy, mại dâm ngành Kiểm sát nhân dân)

Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Viện
kiểm sát nhân dân năm 1960, hệ thống các cơ quan Công tố trực
thuộc Chính phủ đã được chuyển thành hệ thống Viện kiểm sát
nhân dân các cấp hoàn toàn độc lập với Chính phủ, tổ chức theo
những nguyên tắc hoàn toàn mới, chức năng, thẩm quyền của các

Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Viện kiểm sát nhân dân không
chỉ thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện chức năng
kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên các lĩnh vực hành chính,
kinh tế, xã hội và lĩnh vực hoạt động tư pháp.
Vấn đề đặt ra là tại sao chúng ta lại thay hệ thống Viện công tố
trực thuộc Chính phủ, chỉ thực hiện chức năng công tố vừa mới
được thiết lập trước đó bằng một hệ thống cơ quan Nhà nước mới
là Viện kiểm sát nhân dân? Viện kiểm sát nhân dân do Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đứng đầu, có địa vị pháp
lý hoàn độc lập và tương ứng với các cơ quan Nhà nước then
chốt ở Trung ương (Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Chính phủ -
Toà án nhân dân tối cao), tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc
tập trung thống nhất toàn ngành, Viện kiểm sát nhân dân không
chỉ tiếp tục thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện cả
chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung) đối
với các văn bản của các cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa
phương (trừ Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch
Nước, Chính phủ).
Sự thay đổi này không vội vã và cũng không sao chép một cách
máy móc mô hình tổ chức của Viện kiểm sát Liên Xô được thành
lập năm 1922 theo nguyên lý tổ chức và chức năng, thẩm quyền
mà V.I. Lênin đã đề ra trong tác phẩm “Về chế độ song trùng trực
thuộc và pháp chế” mà xuất phát từ “nhu cầu của cuộc cách mạng
xã hội chủ nghĩa đòi hỏi pháp luật phải được chấp hành một cách
nghiêm chỉnh và thống nhất, đòi hỏi sự nhất trí về mục đích và
hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và Nhà nước, cũng như
giữa các ngành hoạt động Nhà nước với nhau. Nếu không đạt
được sự thống nhất trong việc chấp hành pháp luật thì sự nghiệp
xây dựng chủ nghĩa xã hội sẽ gặp nhiều khó khăn. Vì lẽ trên phải
tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát việc tuân theo

thành lập Viện kiểm sát theo nguyên lý tổ chức của V.I. Lê-nin.
Đó là loại cơ quan độc lập với hệ thống các cơ quan hành chính,
các cơ quan xét xử, được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống
nhất, không theo chế độ “song trùng” trực thuộc với các cơ quan
chính quyền địa phương.
Như vậy, lý do chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát là nhằm
thiết lập một hệ thống cơ quan Nhà nước mới có chức năng
chuyên kiểm sát (giám sát) việc tuân theo pháp luật nhằm bảo
đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và
thống nhất, ngăn ngừa tình trạng cục bộ địa phương, cục bộ bản
vị của các ngành, các cấp. Để thực hiện được chức năng mới này,
hệ thống Viện kiểm sát nhân dân phải được tổ chức theo nguyên
tắc đặc thù khác hẳn các cơ quan Nhà nước khác: Nguyên tắc độc
lập, tập trung thống nhất trong toàn ngành đứng đầu là Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân tối cao chỉ chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước
Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội khi Quốc hội
không họp. Các Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương
các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm,
chỉ chịu sự Lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự
lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao.
Vì vậy, theo tôi, khi xây dựng Hiến pháp năm 1959, Ban soạn
thảo Hiến pháp do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu và sau đó
được Quốc hội thông qua Hiến pháp này đã quyết định chuyển
Viện công tố thành Viện kiểm sát bao gồm cả chức năng công tố
và chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật theo
mô hình của V.I. Lê-nin không phải là một quyết định sai lầm,
vội vã, sao chép một cách máy móc như một số ít người đã quan
niệm.

đã thông qua Nghị quyết sửa đổi 7 điều của Hiến pháp năm 1980,
nhưng những sửa đổi này chỉ liên quan đến quyền ứng cử của
công dân và việc thành lập cơ quan Thường trực Hội đồng nhân
dân từ cấp huyện trở lên. Trên cơ sở sửa đổi, bổ sung Hiến pháp,
Quốc đã thảo luận và thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi). Nhưng khi thảo luận Dự
thảo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, do đề
cao một cách quá mức Hội đồng nhân dân nên đã có ý kiến của
một số đại biểu Quốc hội đề nghị phải quy định Hội đồng nhân
dân có quyền giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân
cùng cấp, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương phải
báo cáo Hội đồng nhân dân về hoạt động công tác của Viện kiểm
sát nhân dân. Lý do là ở địa phương của đại biểu Quốc hội này có
một vụ án, có đơn thư khiếu nại, phản ánh về sự bê trễ, tiêu cực
liên quan đến Viện kiểm sát. Chính quyền địa phương mời Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân đến họp trao đổi giải quyết,
nhưng vị này không đến dự. Theo vị đại biểu Quốc hội này: Tại
sao Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương có quyền hạn rộng lớn
như thế mà chỉ phải báo cáo, chỉ chịu sự kiểm tra của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, trong khi Viện kiểm sát
nhân dân tối cao ở xa, khó có thể kiểm tra được các Viện kiểm
sát nhân dân ở địa phương.v.v. ý kiến này đã không được Quốc
hội chấp nhận, theo tôi một phần vì nó trái với nguyên tắc tập
trung thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân và một phần cũng vì
Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp đã được Quốc hội thông qua rồi,
mà Nghị quyết này không sửa đổi gì liên quan đến Viện kiểm sát
nhân dân. Tuy không chấp nhận kiến nghị này, nhưng Điều 23
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989
(sửa đổi) có quy định mới so với Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 là “Viện

nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân:
- Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Uỷ ban kiểm
sát Viện kiểm sát nhân dân các địa phương không còn là cơ quan