Vai trò của các nguồn lực hỗ trợ đại biểu Quốc hội
trong hoạt động lập pháp (Phần II)

III- NÂNG CAO NĂNG LỰC LẬP PHÁP CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
Mặc dù chất lượng ĐBQH khóa XII có sự cải thiện rõ rệt về trình độ văn hóa với
tỷ lệ 95,99% đại biểu có học vấn đại học và trên đại học nhưng có 72,41% (trên
2/3) đại biểu mới tham gia Quốc hội lần đầu, 70,59% hoạt động kiêm nhiệm. Bên
cạnh đó còn có 17,65% đại biểu là người dân tộc thiểu số, 13,79% đại biểu trẻ
tuổi, 8,72% đại biểu là người ngoài Đảng. Với cơ cấu tổ chức như vậy, có thể thấy
ĐBQH khóa XII xuất phát từ những nền tảng kiến thức khác nhau, đảm nhiệm
nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau, phần lớn đại biểu chưa có kinh nghiệm
hoạt động nghị trường. Trong khi đó, để hoạt động hiệu quả, ĐBQH phải phát huy
cao độ năng lực và phẩm chất cá nhân. Do vậy, nhu cầu bồi dưỡng kiến thức và kỹ
năng hoạt động của đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu mới tham gia Quốc hội
lần đầu rất lớn và đa dạng.1. Khái niệm năng lực và năng lực lập pháp của
ĐBQH
UNDP định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã hội
trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt mục tiêu
đó. Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực lập pháp của QH và ĐBQH là
khả năng của QH và ĐBQH trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng
tới hoàn thành chức năng lập pháp hiến định của mình. Cụ thể, đó là năng lực ban
hành những đạo luật không chỉ khả thi, tức là được cuộc sống chấp nhận, áp dụng
được, mà còn tạo ra động lực cho sự phát triển. Năng lực đó của ĐBQH được thể
hiện khi tham gia xây dựng chương trình lập pháp, trình dự án luật (nếu có), tham
gia thẩm tra, xem xét, thảo luận và thông qua các đạo luật trình ra Quốc hội.
Tất nhiên, sẽ là tốt nhất nếu ĐBQH có thể tham gia tích cực, hiệu quả vào tất cả
các công đoạn này. Nhưng hiện nay ĐBQH chưa bao giờ trình dự án luật. ĐBQH
cũng chưa tham gia tích cực và tác động đến số phận của một đạo luật tương lai tại
giai đoạn thẩm tra ở UB, mà chủ yếu là thường trực UB tham gia. Việc thảo luận
tại Tổ ĐBQH cũng mang tính hình thức; cá nhân một ĐB cũng hầu như không có
tiếng nói quyết định trong việc đưa một đạo luật vào Chương trình. Như vậy, cá

cần tiếp tục hoàn thiện, và cần hoàn thiện theo hướng nào.2. Tăng cường năng
lực lập pháp của đại biểu
Như vậy, vai trò của nguồn lực hỗ trợ còn thể hiện ở việc hỗ trợ nâng cao năng lực
lập pháp của ĐBQH thông qua các chương trình bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng
để làm đại biểu. Những kiến thức và kỹ năng đó không phải tự dưng mà có. Chúng
thường có thể được truyền tải từ những người đi trước, từ các đồng nghiệp, các
chuyên gia. Mặt khác, kỹ năng cũng chỉ có thể xuất phát từ yêu cầu của công việc,
mà công việc của ĐBQH có những đặc thù riêng như đã phân tích, bởi vậy, muốn
phát triển kỹ năng lập pháp, ĐBQH lại phải nắm rõ, hiểu thấu về hoạt động lập
pháp. Thế nhưng, như đã nói, thông thường hai phần ba tổng số ĐBQH ở nước ta
là những người mới, những người được bầu khoá trước vừa bắt đầu quen với công
việc nghị trường thì đã rời nhiệm sở, mang theo kiến thức, kỹ năng của mình thu
nhận được qua năm năm hoạt động. Một Quốc hội với tuyệt đại đa số là các đại
biểu mới phải đối mặt với thách thức “chảy máu năng lực”. Những ĐBQH mới
phải học từ đầu cách đưa ra quyết định đúng đắn. Các kiến thức, kỹ năng không
được tập hợp, truyền tải một cách tập trung, mà mạnh ai nấy tự học được gì thì học
một cách manh mún, lẻ tẻ. Kết quả là, nhiều lúc đứng trước những sức ép khác
nhau, ĐBQH băn khoăn không biết dựa vào đâu để thảo luận và bấm nút thông
qua các đạo luật trong một tổng thể chung thống nhất.
Trong tình hình hiện nay, khi năng lực thể chế bị thất thoát nhiều do cơ chế nhiệm
kỳ, số đại biểu tái cử không nhiều, việc tập huấn, bồi dưỡng cho các vị đại biểu có
lẽ là giải pháp quan trọng và khả thi.Các ĐBQH có thể học cách tác động lên quá
trình, kết quả của hoạt động lập pháp, học các kỹ năng.*Ở các nước, nhất là các
nước đang phát triển, đang đi lên, người ta có nhiều hình thức học như vậy. Ví dụ,
Văn phòng Quốc hội có thể cung cấp thông tin cho đại biểu theo yêu cầu, nhưng
điều quan trọng là phải ĐBQH phải học cách nhìn ra vấn đề để yêu cầu thông tin
phù hợp với dự luật đang xem xét. Từ cuối nhiệm kỳ khóa XI, VPQH đã chính
thức tổ chức các chương trình bồi dưỡng kỹ năng cá nhân cho ĐBQH.
Để hỗ trợ đại biểu nắm bắt được các kiến thức, kỹ năng hoạt động, trong đó có
kiến thức, kỹ năng lập pháp, từ vài năm gần đây, các việc nâng cao năng lực của

Đồng ý* một phần
Không đồng ý
Khó trả lời
ĐBQH
CBCC
ĐBQH
CBCC
ĐBQH
CBCC
ĐBQH
CBCC
Cần có một cơ quan soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh độc lập
68.8
(x)
13.5
(x)
14.4
(x)
3.3
(x)
Vai trò của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội trong quy trình lập pháp
chưa cao
37.2
42.6
55.8
38.4
5.6
12.3
1.4
6.7

xác lập được ưu tiên. Tuy nhiên, nhiều khi mỗi đại biểu lại có ưu tiên của mình xét
từ góc nhìn cá nhân. Chẳng hạn, tại kỳ họp thứ hai, khóa XII vào tháng 11/2007,
chỉ ít phút trước khi bấm nút quyết định thông qua hay không chương trình lập
pháp, vẫn còn nhiều ĐB nêu ý kiến cần xem xét một số luật. Người phụ trách đầu
tư đề nghị bổ sung Luật Đầu tư công. Người tiếp xúc nhiều với nông dân nói đến
Luật Nông dân. Người khác cho rằng, cần sửa, bổ sung Luật Xây dựng, Luật Đấu
thầu. Luật về khám chữa bệnh, Luật về hiệp hội, Luật về công đoàn “cũng rất
cần”. Muốn lập luận cho sự “rất cần” đó, một lần nữa đại biểu phải viện đến sự hỗ
trợ về thông tin, các tư liệu nghiên cứu, tư vấn của các cơ quan, chuyên gia trong
ngành.
2. Hỗ trợ đại biểu trình dự luật
Các văn bản pháp luật cũng đã quy định quyền hạn, nhiệm vụ của đại biểu Quốc
hội có sáng kiến pháp luật. Nhưng thực tế, trong lịch sử lập pháp của nước ta, chưa
có một dự án luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đề nghị, kiến nghị xây
dựng luật, pháp lệnh của ĐBQH. Song qua điều tra, có đến 34.4% đại biểu Quốc
hội khẳng định đã từng có ý tưởng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh. Thế nhưng,
để đại biểu Quốc hội có thể trình dự án luật, cần đến nhiều điều kiện mà hiện nay
ở ta đang thiếu: quy trình rõ ràng, cụ thể; nguồn tài chính; chuyên gia giúp xây
dựng một dự luật…Đa số đại biểu Quốc (chiếm đến 70.6% tổng số ý kiến của đại
biểu được hỏi) cho rằng lý do cơ bản nhất của tình trạng trên là do pháp luật của
chúng ta quy định còn khá chung chung, vì thế mà đại biểu Quốc hội không tìm ra
được một cơ chế, quy trình, thủ tục thích hợp để biến quyền hiến định của mình
trở nên dễ dàng khi triển khai trên thực tế.
Có ý kiến cho rằng, đại biểu trình dự án luật, dự án pháp lệnh thì phải trực tiếp
soạn thảo chứ không phải chỉ có sáng kiến cho người khác làm. Theo chúng tôi,
đòi hỏi như vậy vừa làm khó đại biểu, vừa làm giảm vai trò hỗ trợ của nguồn lực
chuyên gia, cơ quan giúp việc. Pháp luật đã quy định, Văn phòng Quốc hội phải
bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo và Tổ biên tập của dự án, dự
thảo do đại biểu Quốc hội trình. (Điều 33, Luật BHVBQPPL 2008). Điều này
thường được hiểu là đảm bảo các điều kiện tài chính. Nhưng đó còn là điều kiện

chung cho các nghị sỹ trong nghị viện. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị
sỹ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản. Nghị sỹ trước hết phải
cung cấp những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng
chính trị mà nghị sỹ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài
liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo.
Ở các nước Đông Âu như ở Litva, Vụ pháp luật của Quốc hội nước này cung cấp
dịch vụ soạn thảo luật; ở Slovenia Thư ký về Lập pháp và các vấn đề pháp luật
thuộc Tổng thư ký chịu trách nhiệm soạn thảo luật cho nghị sỹ; ở Slovakia, công
việc soạn thảo luật do Vụ Lập pháp thuộc Văn phòng Hội đồng Quốc gia (Quốc
hội) đảm nhận.
Còn Quốc hội Bungaria có mô hình cơ quan soạn thảo luật khá đặc biệt với tên gọi
Hội đồng Lập pháp. Hội đồng tập hợp những giáo sư luật đang hoặc đã giảng dạy
ở các cơ sở đào tạo luật trong tất cả các lĩnh vực như luật dân sự, hình sự, thương
mại… Khi cần thiết, theo yêu cầu của các ủy ban, Hội đồng sẽ tư vấn hoặc soạn
thảo luật cho các nghị sỹ. Mặc dù đây không phải là cơ chế chính thức, nhưng bộ
phận này được đánh giá là hữu ích đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội
Bungaria.
Bên cạnh đó, các chuyên gia, nhà nghiên cứu có điều kiện tiếp cận với tài liệu
nước ngoài đều biết, một dự luật ở các nước không nhất thiết phải dài hàng chục
trang, mà nhiều khi chỉ cần vài ba trang, không cần lời nói đầu, không cần chương
khen thưởng như ở ta; nói về một vấn đề cụ thể, ai, cơ quan nào phải làm cái gì,
nếu không làm thì chịu hậu quả gì… Bởi lẽ họ quan niệm, bên cạnh sự ổn định do
các đạo luật đồ sộ tạo ra như Bộ luật dân sự, nhịp sống hiện nay cần những quyết
sách mạch lạc, dễ hiểu, dễ thi hành, tránh bị lạm dụng. Nói như một tác giả, “Luật
pháp ngày nay phải là những mệnh lệnh giản đơn, ngắn gọn, và có thể thay đổi
thức thì, ứng biến mau lẹ với cuộc đời”. Từ thực tế đó, dường như nghị viện các
nước hiện nay ít chú trọng vào các bộ luật lớn, mà ngày càng ban hành nhiều các
đạo luật, nhỏ, cụ thể, chi tiết, với dăm bảy điều, thi hành được ngay. Chính những
dự luật gọn gàng như vậy mới phù hợp với đại biểu. Và vai trò của giới chuyên
gia, nghiên cứu trong trường hợp này trước hết là cung cấp thông tin, lập luận để

coi vai trò của các cán bộ này chỉ đơn thuần là tổ chức về mặt hành chính-hậu cần,
mà biết cách để họ lên tiếng về nội dung, phương pháp, đối tượng, thời gian, thời
điểm…mời lấy ý kiến. *Đối với các ủy ban của Quốc hội, cơ chế tổ chức các
phiên giống như điều trần để lắng nghe ý kiến của các chuyên gia cũng như các
đối tượng bị tác động của các chính sách pháp luật trong các dự án luật chưa được
chú trọng tổ chức thường xuyên. Đặc biệt, có một số ủy ban chưa hề có tiền lệ tổ
chức các phiên họp để lắng nghe ý kiến của các chuyên gia.
Với một quy trình có phần thiếu “cởi mở” như vậy, hoạt động lập pháp trở nên bó
hẹp và không tiếp thu được nhiều ý kiến phản biện của các tầng lớp nhân dân cũng
như các chuyên gia có kinh nghiệm trong các lĩnh vực để “gạn lọc” các quy định
pháp luật không hợp lý và không thống nhất với hệ thống pháp luật.4.**** Hỗ trợ
về tài liệu, nguồn thông tin trước kỳ họp
Không có tài liệu liên quan đến dự án luật, hoặc tài liệu gửi chậm, chất lượng tài
liệu không đạt yêu cầu, đại biểu không thể chuẩn bị tốt cho các phiên họp xem xét,
thảo luận về dự án. Chính vì vậy, theo quy định của pháp luật, “các dự án luật
trước khi trình ra Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc ủy ban hữu quan
của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến và được gửi đến
ĐBQH chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp” (Điều 72 Luật tổ chức
Quốc hội). Đối với các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, tài liệu của
phiên họp phải được gửi chậm nhất là 7 ngày trước ngày họp (Điều 18 Luật tổ
chức Quốc hội).
Tuy nhiên, với khoảng thời gian nêu trên, qua tham khảo ý kiến của các đại biểu
Quốc hội, chỉ có 16.3% đại biểu cho rằng họ có đủ thời gian để nghiên cứu dự
thảo, còn lại là 83.7% cho rằng họ không có đủ thời gian để thực hiện việc này
trước khi phiên họp toàn thể của Quốc hội diễn ra để cho ý về dự án ấy. Đây là
những con số đáng chú ý đối khi sửa đổi các Luật liên quan như Luật
BHVBQPPL, Luật Tổ chức Quốc hội.
Bên cạnh đó, các quy định về thời hạn gửi dự thảo cũng thường hay bị các cơ quan
có thẩm quyền trình vi phạm. Nhiều đại biểu thể hiện quan điểm không hài lòng
về vấn đề này. Số người được hỏi cho biết, những dự án luật được gửi theo đúng

được hỏi; tiếp đến là việc các ĐBQH lắng nghe các thông tin từ các chuyên gia,
các nhà tư vấn về những vấn đề mà đại biểu quan tâm. Các thông tin từ các phiên
họp tổ, đoàn cũng có những ảnh hưởng nhất định khi mà có đến 39.1% đại biểu
khẳng định thường xuyên sử dụng nguồn thông tin này. Còn lại, có 19.3% đại biểu
cho rằng, nội dung trong các ý kiến của các đại biểu phát biểu trước đó cũng có sự
tác động nhất định đến chính kiến của mình.
Biểu đồ: Nguồn thông tin tham khảo của ĐBQH khi phát biểu về dự án (Đơn vị:
%)
KẾT LUẬN
Các tác giả cuốn “Quốc hội Mỹ ngày nay” nhấn mạnh đến thực tế là “vấn đề càng
phức tạp, đại biểu càng cần đến sự hỗ trợ của bộ máy giúp việc, của chuyên gia”.
Như đã thấy, câu nói này cũng hoàn toàn đúng với các ĐBQH nước ta. Nó cho
thấy các nguồn lực hỗ trợ ĐBQH đóng vai trò không thể thay thế trong các hoạt
động của đại biểu, trong đó có hoạt động lập pháp. Đó là cơ sở chắc chắn để đại
biểu xem xét, thông qua và có thể là trình một dự luật; làm cho quá trình ra quyết
định của đại biểu được toàn cảnh, sâu và rộng hơn. Như đã phân tích, hiện tại, vai
trò của các nguồn lực hỗ trợ đối với ĐBQH chưa đạt mức như mong muốn. Cùng
với thời gian, cùng với việc tăng cường cả lượng và chất đối với các nguồn lực hỗ
trợ về thông tin, nghiên cứu, chuyên gia, cán bộ, các hoạt động bồi dưỡng, hy
vọng đại biểu sẽ hoạt động có hiệu quả hơn, trong đó sẽ yên tâm hơn khi bấm nút
thông qua một đạo luật, cho ra đời những sản phẩm lập pháp chất lượng cao.
UNDP, “UNDP Capacity Assessment Practice Note”, 2006, tr.5.
Về vai trò, vị thế của Quốc hội trong cả quy trình lập pháp, xem thêm: TS. Nguyễn
Sĩ Dũng – Ths. Hoàng Minh Hiếu, “Quy trình lập pháp Việt Nam: Từ soạn thảo và
xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”,
Nghiên cứu Lập pháp, số 15, tháng 10/2008.
Nguyễn Sĩ Dũng, “Làm luật: không học không làm được”, trả lời phỏng vấn
Vietnamnet, 24-5-2005.
Xem cụ thể hơn về cách tiếp cận chính sách đối với một dự luật trong: Nguyễn
Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước, Nghiên cứu

dân tham gia vào xây dựng và thi hành pháp luật”, Đề tài nghiên cứu khoa học đã
nghiệm thu, 2005.
Xem Nguyễn Đức Lam, ‘Điều trần tại Ủy ban: nghiên cứu khả năng áp dụng ở
Việt Nam’, Hội thảo Quy trình, thủ tục làm việc của Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội trong hoạt động lập pháp,(Trung tâm TT-TV-NCKH, tháng 6
năm 2007).
“Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”,
Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.
Như trên.
Như trên.
“Báo cáo kết quả điều tra dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”,
Trung tâm TT, TV, NCKH, Hà Nội, 2008.
Như trên.
Edward V. Schneir & Bertram Gross, Congress Today, St.Martin Press, N.Y.
1993, tr.294.
Nguồn: Chuyên đề nghiên cứu của Văn phòng Quốc hội, 2008
ThS Nguyễn Đức Lam - Văn phòng Quốc hội