trưởng Tổng cục Lâm nghiệp, Bà Nguyễn Tường Vân, Phó Vụ trưởng Vụ Khoa học
công nghệ và Hợp tác quốc tế, Tổng Cục Lâm Nghiệp và tất cả các cán bộ của FSSP
CO đã tạo điều kiện thuận lợi cho nhóm tư vấn hoàn thành nhiệm vụ.
Chân thành cám ơn các tổ chức JICA, GIZ và SRD vì đã hỗ trợ tài chính kịp thời
và có hiệu quả cho đợt đánh giá này.
Các Tác giả cũng chân thành cảm ơn các mạng lưới lâm nghiệp vùng, một số cơ
sở lâm nghiệp, cơ sở chế biến lâm sản, dự án lâm nghiệp tại 10 tỉnh, thành phố (Khánh
Hòa, TP. Hồ Chí Minh, Bình Định, Đắc Lắc, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh
Bình, Tuyên Quang, Yên Bái), các nhà quản lý, các chuyên gia và các nhà khoa học
về các ý kiến tham vấn cho báo cáo này.
Các tác giả i CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Hội đồng nhân dân
RSX
Rừng sản xuất
RPH
Rừng phòng hộ
RĐD
Rừng đặc dụng
QLR
Quản lý rừng
GCNQSDĐ
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
TCLN
Tổng cục lâm nghiệp
CBLS
Chế biến lâm sản
2.4. Hoàn thành báo cáo 7
NỘI DUNG BÁO CÁO 8
I. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN LUẬT BV & PTR NĂM 2004 8
1. Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật 8
1.1. Kết quả đạt được 8
1.2. Tồn tại, hạn chế 9
2. Thực hiện quyền của Nhà nước về BV & PTR 9
2.1. Quy hoạch, kế hoạch BV & PTR 9
2.2. Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng12
2.3. Thống kê, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, định giá rừng18
3. Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học 20
3.1. Kết quả đạt được 20
3.2. Tồn tại, hạn chế 21
4. Phát triển rừng, sử dụng rừng 25
4.1. Phát triển rừng 25
4.2. Khai thác rừng 27
4.3. Chính sách hưởng lợi 28
5. Thực hiện các quyền của chủ rừng 28
iii
5.1. Kết quả thực hiện 29
5.2. Tồn tại, hạn chế 29
6. Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp các cấp 33
6.1. Kết quả đạt được 33
6.2. Tồn tại, hạn chế 34
7. Một số vấn đề khác có liên quan đến BV & PTR 36
7.1. Chế biến và thương mại lâm sản 36
7.2. Đầu tư, tín dụng, tài chính 39
7.3. Hội nhập quốc tế 43
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1.1: Hệ thống rừng đặc dụng của Việt Nam 21
Bảng 1.2: Các hạng khu bảo tồn ở Việt Nam theo các quy định khác nhau 22
Bảng 1.3: Các loại khu bảo tồn khác nhau theo các bộ luật 23
Bảng 1.4: Kim ngạch xuất khẩu một số mặt hàng chủ yếu của Việt Nam 37
Bảng 1.5: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư trong lâm nghiệp 40 DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1.1: Diện tích rừng trồng và rừng tự nhiên theo chủ quản lý tính đến năm 2012
12
Hình 1.2: Kết quả cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp đến tháng 12/2011 13
Hình 1.3: Diện tích rừng dã chuyển đổi mục đích sử dụng các năm 2005-2012 14
PHỤ LỤC
PHỤ LỤC 01: Các chuyên đề kèm theo báo cáo
87
PHỤ LỤC 02: Định hướng quy hoạch đất lâm nghiệp đến năm 2020 87
PHỤ LỤC 03: Diễn biến diện tích và che phủ rừng giai đoạn 1943 – 2011 88
PHU LỤC 04: Danh mục các văn bản QPPL liên quan đến lâm nghiệp tính đến tháng
10/2013
88
v
TÓM TẮT BÁO CÁO
nhiều qui định luật hóa một số yêu cầu của kinh tế thị trường, đặc biệt là các qui định
liên quan đến giao rừng, cho thuê rừng, quyền và nghĩa vụ của chủ rừng, vai trò của
cộng đồng, khai thác, sử dụng rừng, chính sách hưởng lợi từ rừng; đã nội luật hóa một
số qui phạm, một số nguyên tắc của công ước quốc tế liên quan đến bảo vệ, phát triển
rừng, bảo vệ môi trường mà Việt Nam đã tham gia. Về khía cạnh thực tiễn, Luật BV &
PTR năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành luật đã tạo khuôn khổ pháp lý thuận
lợi cho công tác quản lý ngành và từng bước thực hiện những chuyển đổi quan trọng,
1
từ nền lâm nghiệp lấy quốc doanh làm chính sang nền lâm nghiệp có nhiều thành phần
kinh tế tham gia, chuyển lâm nghiệp chủ yếu dựa vào khai thác, lợi dụng rừng tự nhiên
sang bảo vệ, nuôi dưỡng, gây trồng rừng, thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về lâm
nghiệp và từng bước thực hiện quản lý rừng theo nguyên tắc bền vững. Bước đầu đã
xây dựng một số chính sách có tính đột phá, như chính sách hỗ trợ trồng rừng sản xuất,
chi trả dịch vụ môi trường rừng, thử nghiệm cơ chế đồng quản lý rừng; hỗ trợ đầu tư
bảo vệ rừng tại cấp xã…. Các quyền của chủ rừng đã được mở rộng và được Nhà nước
bảo đảm thực hiện đã làm cho chủ rừng gắn bó hơn với rừng, yên tâm đầu tư, phát
triển sản xuất, kinh doanh để tăng hiệu quả sử dụng rừng và đất lâm nghiệp. Công tác
quản lý nhà nước về BV & PTR đã có nhiều chuyển biến, hệ thống tổ chức ngành lâm
nghiệp từng bước được củng cố, tăng cường.
Kết quả nghiên cứu cũng đưa ra được những tồn tại, hạn chế chủ yếu của Luật
BV& PTR năm 2004, như: Luật này vẫn mang tính định hướng với nhiều tuyên bố
hơn là các qui phạm. Điều này đã dẫn đến việc ban hành khoảng gần 100 văn bản dưới
luật đề qui định cụ thể, tạo ra một lĩnh vực pháp luật về BV & PTR đa tầng, cồng
kềnh, có không ít mâu thuẫn và chồng chéo. Tính minh bạch, tính khả thi chưa cao thể
hiện chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại
diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và cơ chế thực hiện các quyền của chủ rừng. Các quy
định về khai thác rừng chưa tạo điều kiện phát huy tính tự chủ trong sản xuất kinh
doanh của chủ rừng; cơ chế chính sách hưởng lợi còn nhiều bất cập, thiếu chính sách
khuyến khích phát triển chế biến và thương mại lâm sản; cơ chế, chính sách đầu tư, tín
rừng, quyền quản lý, quyền khai thác và quyền hưởng lợi từ rừng. Các quy định của
luật phải dựa trên cơ sở khoa học lâm sinh, khoa học xã hội - nhân văn, tôn trọng quy
luật của cơ chế thị trường, quan tâm đến những đặc điểm kinh doanh rừng, quản lý
rừng và nghể rừng. Kế thừa những quy định còn phù hợp của Luật BV & PTR năm
2004, bổ sung những quy định mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn, nội luật hóa các điều
ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập có liên quan. Cần sửa đổi các qui
định trong các Luật chuyên ngành theo hướng các vấn đề liên quan đến rừng, đất rừng,
quản lý rừng cần được ưu tiên đáp ứng yêu cầu của Luật BV& PTR với tư cách là luật
chuyên ngành.
- Về hướng sửa đổi, bổ sung Luật: ngoài đề cập đến một số vấn đề chung, như
tên luật, phạm vi điều chỉnh, kết cấu Luật, đã đưa ra những đề xuất cụ thể, trong đó có
nhiều nội dung có thể lựa chọn đưa vào Luật BV & PTR năm 2004 (tùy thuộc vào việc
xây dựng luật theo hướng xây dựng Luật khung, hay Luật có nội dung chi tiết). Các
nội dung đề xuất, như: định nghĩa về rừng, tiêu chí xác định thành rừng trồng cho các
loại rừng khác nhau, phân loại rừng, tiêu chuẩn định hình đối với rừng phòng hộ; quy
hoạch, kế hoạch BV & PTR; giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi mục
đích sử dụng rừng; thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng,
định giá rừng; bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học;phát triển rừng, khai thác rừng;
quyền và nghĩa vụ của chủ rừng; tổ chức ngành lâm nghiệp.
Báo cáo còn đề nghị bổ sung vào Luật BV&PTR năm 2004 các quy định liên
quan đến chế biến và thương mại lâm sản; đầu tư, tín dụng, tài chính; chi trả dịch vụ
môi trường rừng; bồi thường thiệt hại về đa dạng sinh học rừng.
3
MỞ ĐẦU
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Luật BV & PTR được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, khóa XI ngày
Trên cơ sở đánh giá thực trạng, đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR năm
2004 phù hợp với quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và
4
thích ứng với biến đổi khí hậu, góp phần thực hiện Chiến lược phát triển lâm nghiệp,
tái cơ cấu ngành lâm nghiệp trong thời gian tới.
2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá thực hiện Luật BV & PTR năm 2004; phát hiện tồn tại, hạn chế
trong quá trình tổ chức triển khai Luật vào thực tiễn.
- Đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung Luật phù hợp với quá trình chuyển sang nền
kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, thích ứng với biến đổi khí hậu, góp phần thực hiện
Chiến lược phát triển lâm nghiệp, tái cơ cấu ngành lâm nghiệp trong thời gian tới.
III. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là tình hình thực hiện Luật BV & PTR năm 2004 (hệ
thống các văn bản QPPL liên quan đến BV & PTR, các chủ thể tham gia quản lý, bảo
vệ, phát triển và sử dụng rừng; các điều ước, hiệp định quốc tế liên quan đến BV &
PTR mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc gia nhập).
2. Phạm vi nghiên cứu
2.1. Về không quan
Nghiên cứu tình hình thực thi Luật BV & PTR trong phạm vi toàn quốc
2.2. Về thời gian
Nghiên cứu tình hình thực thi Luật BV & PTR từ năm 2004 đến nay.
2.3. Về nội dung
Luật BV & PTR năm 2004 có 88 Điều, kết cấu thành 8 chương, ở đây chỉ tập
trung đánh giá thực hiện luật theo 5 nhóm nội dung (về cơ bản dựa vào các chương
của luật), cụ thể:
(1)-Quyền của nhà nước về BV & PTR gồm quy hoạch, kế hoạch BV & PTR;
giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng; thống kê, kiểm
kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, định giá rừng.
kinh nghiệm tốt từ quá trình thực thi luật ở trong nước, của một số nước có thể áp
dụng vào Việt Nam.
2. Phương pháp nghiên cứu
2.1. Công tác chuẩn bị và hình thành báo cáo sơ bộ
- Thu thập, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL liên quan đến BV & PTR theo
các nhóm vấn đề. Các tiêu chí rà soát văn bản: tính hợp pháp, tính đồng bộ, tính thống
nhất, tính phù hợp.
- Nghiên cứu, tham khảo, chọn lọc các thông tin phục vụ cho nghiên cứu từ các
tài liệu thứ cấp có liên quan.
- Tham vấn ý kiến chuyên gia.
- Hình thành Bản báo cáo sơ bộ (thực chất là xây dựng những giả thuyết, nhận
định về những bất cập, hạn chế của Luật BV & PTR và các văn bản hướng dẫn thi
hành Luật) .
6
2.2. Tham vấn, khảo sát tại địa phương
Tham vấn, khảo sát tại địa phương (thực chất là lấy ý kiến đánh giá và kiểm
định những giả thuyết, nhận định về những bất cập, hạn chế và hướng sửa đổi, bổ sung
Luật).
Các chuyên gia tư vấn đã tham gia 4 cuộc họp mạng lưới lâm nghiệp vùng để
tham vấn, lấy ý kiến góp ý vào Bản báo cáo sơ bộ; khảo sát thực tế tại một số Ban
quản lý rừng, công ty lâm nghiệp, hiệp hội gỗ và lâm sản tỉnh, doanh nghiệp chế biến
lâm sản, kiểm lâm vùng, dự án lâm nghiệp tại 10 tỉnh, thành phố (Khánh Hòa, TP. Hồ
Chí Minh, Bình Định, Đắc Lắc, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh Bình, Tuyên
Quang, Yên Bái).
2.3. Tổng hợp báo cáo
- Chuyên gia tư vấn viết 8 báo cáo chuyên đề theo sự phân công và 01 Báo cáo
“Đánh giá 10 năm thực hiện Luật BV & PTR năm 2004”.
- Tham vấn tại Hội thảo quốc gia về các báo cáo nghiên cứu.
2.4. Hoàn thành báo cáo
Sau khi Luật BV & PTR năm 2004 được ban hành, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ở Trung ương đã ban hành khoảng gần 100 văn bản QPPL hướng dẫn thi hành
luật về lập quy hoạch, kế hoạch BV & PTR; trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng
gắn liền với giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp; tiêu chí xác định và phân loại rừng;
nguyên tắc và phương pháp định giá rừng; quy chế về quản lý rừng, khai thác lâm sản,
đầu tư xây dựng công trình lâm sinh và quản lý giống cây trồng lâm nghiệp; hướng
dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê rừng và lập hồ sơ quản lý rừng, cải tạo rừng tự nhiên
nghèo kiệt là rừng sản xuất, thanh lý rừng trồng, trồng rừng thay thế khi chuyển mục
đích sử dụng rừng sang mục đích khác, chuyển rừng và đất lâm nghiệp sang trồng cao
su; quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý hiếm; quy định về quản lý khai
thác từ tự nhiên và nuôi động vật rừng thông thường; tổ chức và hoạt động của Kiểm
lâm; chính sách về tăng cường công tác bảo vệ rừng, chi trả dịch vụ môi trường rừng,
đầu tư phát triển rừng sản xuất và rừng đặc dụng; quỹ BV & PTR; quy định về tổ chức
và quản lý hệ thống rừng đặc dụng; xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý
rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; kế hoạch BV & PTR giai đoạn 2011-2020
Ngoài ra cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương còn ban hành một số văn bản
QPPL khác liên quan đến BV & PTR, như: đất đai, đầu tư, tín dụng, tài chính, thương
mại, bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học
Nhìn chung, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BV & PTR năm 2004 đã
được ban hành kịp thời, tạo hành lang pháp lý khá hoàn chỉnh, cơ bản phù hợp với
thực tế. Giữa pháp luật BV & PTR với các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan luôn
tồn tại mối quan hệ tương hỗ trong cùng một hệ thống pháp luật, tạo khuôn khổ pháp
lý thuận lợi cho việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về BV & PTR.
b) Đối với địa phương
UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) đã
ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy định cụ thể để thực hiện Luật BV & PTR
và các văn bản QPPL do các cơ quan Trung ương ban hành, tập trung vào các nhóm
vấn đề như lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch BV & PTR; tăng
cường các biện pháp cấp bách trong công tác quản lý bảo vệ rừng, phòng cháy, chữa
8
2.1. Quy hoạch, kế hoạch BV & PTR
2.1.1. Kết quả đạt được
a) Việc lập, xét duyệt và triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát
triên rừng ở cấp tỉnh và huyện đã dần đi vào nền nếp, tuân thủ các nguyên tắc, căn cứ,
trình tự, nội dung mà pháp luật quy định. Các tỉnh đã xây dựng quy hoạch BV & PTR
9
cấp tỉnh, cấp huyện. Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp được lồng ghép trong quy
hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh, cấp huyện.
b) Nhận thức vể vị trí, vai trò của công tác quy hoạch, kế hoạch BV & PTR và ý
thức chấp hành quy hoạch, kế hoạch này của các cấp chính quyền đã được nâng lên,
tình trang vi phạm quy hoạch, kế hoạch BV & PTR đã giảm.
c) Trong quá trình thực thi Luật BV & PTR, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành
Chỉ thị số 38/2005/CT-TTg ngày 05/12/2005 chỉ đạo các địa phương tiến hành rà soát
quy hoạch sắp xếp lại 3 loại rừng phù hợp với yêu cầu thực tiễn, đảm bảo yêu cầu bảo
tồn, phòng hộ và phát triển kinh tế bền vững. Cơ cấu 3 lọai rừng sau rà soát quy hoạch
đã phù hợp với Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29/06/2006 của Quốc hội về Kế
hoạch sử dụng đất 5 năm 2006 - 2010 của cả nước, theo đó, trong tổng số 16.247.492 ha
diện tích đất quy hoạch phát triển lâm nghiệp, cả nước đã quy hoạch rừng đặc dụng
2.199.342 ha, rừng phòng hộ 5.552.328 ha, rừng sản xuất 8.495.823 ha. Trong Chiến
lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020, đã đặt mục tiêu thiết lập,
quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng bền vững 16,24 triệu ha đất được quy hoạch cho
lâm nghiệp, nâng tỷ lệ đất có rừng lên 47% vào năm 2020.
d) Việc xây dựng các đề án quy hoạch được thực hiện trong cả nước, từng bước
tạo ổn định về cơ sở, đất đai và các yếu tố cho phát triển lâm nghiệp. Đối với những
vùng lâm nghiệp lớn, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ NN & PTNT xây dựng và
phê duyệt các đề án khôi phục và phát triển rừng, như: vùng Tây Nguyên, vùng Tây
Bắc, quy hoạch rừng phòng hộ đầu nguồn sông Đà, Đề án BV & PTR ngập mặn, ven
biển
Nhìn chung quy hoạch, kế hoạch BV & PTR đã giữ vai trò quan trọng trong việc
bảo tỷ lệ sống trên 85% sẽ được nghiệm thu nhưng không công nhận là rừng (vì mật
độ dưới 1.000 cây). Việc không thống nhất trong các quy định xác định tiêu chí thành
rừng của các loại rừng khác nhau sẽ khó khăn trong công tác quản lý, nghiệm thu.
- Quy định rừng nghèo với trữ lượng rừng từ 10 – 100m
3
/ha, biên độ này quá
rộng. Mặt khác theo phân loại này đã không đề cập đến khái niệm “rừng nghèo kiệt”,
tuy nhiên một số văn bản QPPL khác vẫn dùng thuật ngữ rừng nghèo kiệt.
b) Quy hoạch, kế hoạch BV và PTR
- Chồng chéo về căn cứ và nội dung quy hoạch, kế hoạch BV & PTR thể hiện
căn cứ để xây dựng quy hoach, kế hoạch lại vừa là một nội dung của chính bản quy
hoach, kế hoạch được xây dựng.
- Quy định về trách nhiệm, thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, kế
hoạch BV & PTR, quyết định xác lập các khu rừng nhưng chưa đề cập đến vai trò của
các cơ quan quản lý lâm nghiệp các cấp (Tổng cục Lâm nghiệp, Sở Nông nghiệp và
PTNT).
- Chưa có quy định về việc phối hợp cũng như trách nhiệm của ngành Nông
nghiệp và PTNT, ngành Tài nguyên môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch
BV & PTR gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lâm nghiệp.
- Quy định thiếu thống nhất về thẩm quyền xác lập các khu rừng giữa Luật BV &
PTR năm 2004 với Nghị định hướng dẫn thi hành luật này.
- Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch BV &
PTR chưa được quan tâm đúng mức; việc phân cấp trong quản lý quy hoạch còn bất
cập; quy hoạch BV & PTR được lập theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết
11
nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển
hài hòa giữa các vùng.
- Trong thực hiện quy hoạch BV & PTR vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, yếu kém,
bức xúc như: việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch BV & PTR sai mục đích, kém hiệu
đồng dân cư thôn quản lý chỉ là 588.000 ha và diện tích do UBND cấp xã tạm thời
quản lý hơn 2,19 triệu ha. Hình 1.2: Kết quả cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp đến tháng 12/2011
- Về cấp GCNQSDĐ: Theo số liệu của Tổng cục quản lý đất đai Bộ Tài
nguyên và Môi trường, đến tháng 12 năm 2011 có 10.465.481 ha đất lâm nghiệp đã
được cấp GCNQSDĐ, trong đó diện tích đã được cấp giấy nhiều nhất là ở miền núi
phía Bắc với 41,2 % và thấp nhất là Đông Nam Bộ với 6,88% tổng diện tích đất được
cấp GCNQSDĐ (không kể vùng Đồng bằng Bắc Bộ và Tây Nam Bộ). Tỷ lệ diện tích
được cấp giấy CNQSDĐ cao nhất là Đông Nam Bộ với 87,3%, Nam Trung Bộ 82,1%
và thấp nhất là Tây nguyên với 71,6% diện tích đất LN được cấp GCNQSDĐ (trừ hai
vùng ít rừng như đã nêu)
- Về chuyển mục đích sử dụng đất lâm nghiệp: diện tích rừng chuyển sang mục
đích khác có xu hướng tăng từ năm 2004 đến năm 2012.
13 Nguồn: Bộ Nông nghiệp và PTNT các năm
Hình 1.3: Diện tích rừng dã chuyển đổi mục đích sử dụng các năm 2005-2012
2.2.2. Tồn tại, hạn chế
a) Nguyên tắc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng và chuyển mục đích sử
dụng rừng
- Điều 22 Luật BV & PTR quy định các nguyên tắc giao rừng, cho thuê rừng, thu
hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng là chưa đầy đủ, vì thiếu hai nguyên tắc quan
trọng là: (i) công khai, minh bạch, có sự tham gia và đồng thuận (theo đa số) của cộng
đồng dân cư sở tại; (ii) tuân theo quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã
định (QĐ 304); diện tích rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo kiệt của các lâm trường
thì chính quyền địa phương thu hồi để giao, cho thuê cho các đối tượng (NĐ 200), dẫn
đến phần lớn diện tích đất giao cho dân là đất trống, đồi núi trọc hoặc rừng tự nhiên
nghèo kiệt, mới phục hồi, nên đã hạn chế quyền hưởng lợi từ rừng và “lấy rừng nuôi
rừng”. Chính vì vậy hiệu quả giao rừng là thấp.
- Quy định hạn mức rừng phòng hộ, rừng sản xuất giao cho mỗi gia đình, cá
nhân không quá 30 ha đối với mỗi loại rừng là quá cao, trong khi số hộ sử dụng đất
lâm nghiệp sử dụng dưới 1ha chiếm trên 56% và số hộ có sử dụng đất rừng trồng dưới
1 ha chiếm trên 67% tổng số hộ (Kết quả tổng điều tra nông thôn, nông nghiệp và thủy
sản năm 2006 của Tổng cục Thống kê). Tuy nhiên, giao rừng tự nhiên cho hộ gia đình
với diện tích nhỏ lại không phù hợp để quản lý rừng bền vững với luân kỳ khai thác
30-35 năm.
- Việc duy trì diện tích rừng tạm giao cho UBND cấp xã (trên 2 triệu ha) tổ
chức quản lý quá lâu dài, đã ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý bảo vệ rừng, vì
các diện tích rừng này thực sự không có chủ, do UBND cấp xã không có kinh phí bảo
vệ.
- Quy định cộng đồng dân cư thôn chỉ được giao một số khu rừng hạn chế là
không phù hợp (khu rừng hiện cộng đồng đang quản lý có hiệu quả, khu rừng giữ
nguồn nước, khu rừng giáp ranh ).
- Thiếu quy định về định giá rừng trong quyết định giao và cho thuê rừng nên rất
khó đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc tính tiền sử dụng rừng, tiền thuê rừng hay tính giá
trị quyền sử dụng rừng khi nhà nước giao rừng không thu tiền sử dụng rừng. Hơn nữa,
rừng không được định giá trước khi giao hay cho thuê đã gặp khó khăn trong việc giải
quyết bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi rừng
15
- Nội dung pháp lý về quyền sử dụng, quyền hưởng lợi từ rừng tự nhiên chưa
được quy định rõ ràng, minh bạch trong các văn bản QPPL, đặc biệt là mối quan hệ về
lợi ích giữa nhà nước- với tư cách là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và chủ rừng -
với tư cách là người được nhà nước giao quyền sử dụng rừng thông qua hình thức giao
vốn sản xuất kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng vv…
16
- Quy định thu hồi rừng đối với chủ rừng là tổ chức được quy định tại Điều 26
Luật BV & PTR chưa chặt chẽ, việc liệt kê cụ thể các trường hợp tổ chức bị thu hồi
rừng vừa thừa, vừa thiếu, vừa không cần thiết.
d) Chuyển mục đích sử dụng rừng
- Chưa có sự thống nhất giữa Luật đất đai và Luật BV & PTR về thẩm quyền
chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục đích sử dụng rừng. Cụ thể: quy định Thủ
tướng Chính phủ quyết định chuyển mục đích sử dụng rừng do Thủ tướng Chính phủ
xác lập; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định chuyển mục đích sử dụng rừng do Chủ
tịch UBND cấp tỉnh xác lập. Trong khi đó, Luật Đất đai quy định, UBND cấp tỉnh
quyết định chuyển mục đích sử dụng đất của tổ chức trong nước và tổ chức, cá nhân
nước ngoài; UBND cấp huyện quyết định chuyển mục đích sử dụng đất của hộ gia
đình, cá nhân.
- Quy định chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác không phải lâm
nghiệp đơn giản, như chưa quy định phải có ý kiến bằng văn bản của cơ quan chuyên
ngành cấp trên; báo cáo đánh giá tác động môi trường cần phải có sự tham gia của các
cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp; có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu
rừng; ý kiến đồng thuận của cộng đồng dân cư địa phương nơi bị chuyển đổi và được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Các văn bản luật chưa quy định diện tích
tối đa được phép chuyển đổi.
- Điều 27 Luật BV&PTR quy định việc chuyển rừng tự nhiên sang mục đích sử
dụng khác phải dựa trên tiêu chí và điều kiện chuyển đổi do Chính phủ quy định là quá
sơ sài, cần phải có các quy đinh chặt chẽ hơn cho việc chuyển đổi rừng tự nhiên. Các
văn bản luật chưa quy định diện tích tối đa được phép chuyển đổi. Diện tích chuyển
đổi rừng cho các mục đích sử dụng khác hiện tại dựa vào Điều 3 khoản 2 điểm b của
Nghị quyết 49/2010 của Quốc hôi Khóa XII ngày 19/6/2010 về dự án, công trình quan
trọng quốc gia phải trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, theo đó, dự án, công
trình sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn
nào được thực hiện từ 1999 đến 2011. Từ năm 2012 Chính phủ cho phép thí điểm
kiểm kê rừng tại hai tỉnh Bắc Kạn và Hà Tĩnh và từ 2012 đến 2016 sẽ kiểm kê rừng
cho các tỉnh có rừng.
b) Đã thực hiện công bố số liệu theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất lâm
nghiệp hàng năm từ 2002 đến nay. Đã công bố số liệu điều tra theo dõi đánh giá diễn
biến tài nguyên rừng chu kỳ IV (2006-2010). Theo dõi diễn biến tài nguyên rừng theo
chu kỳ 5 năm đã được tiếp tục thực hiện giúp cho việc theo dõi các chỉ tiêu diện tích,
chỉ tiêu sinh thái, đa dạng sinh học, sơ bộ xác định chất lượng các loại rừng giúp cho
việc xây dựng các chương trình, kế hoạch BV & PTR.
2.3.1.2. Tồn tại, hạn chế
- Về thời gian và chu kỳ: chưa quy định rõ định kỳ theo dõi diễn biến tài
nguyên rừng; việc quy định kiểm kê rừng được tiến hành 5 năm một lần cần xem xét
lại, vì mỗi lần kiểm kê sẽ rất tốn kém.
- Đơn vị thực hiện: chưa chỉ rõ cơ quan nào hướng dẫn thực hiện thống kê,
kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng (Cục Kiểm lâm, các Vụ/Viện của Tổng
cục Lâm nghiệp, Tổng cục Thống kê)
- Việc quy định cấp xã thực hiện theo dõi diễn biến tài nguyên rừng là không
phù hợp vì tính chất công việc đòi hỏi chuyên môn cao, không chỉ dừng lại ở theo dõi
về diện tích (được thực hiện trong thống kê và kiểm kê) mà còn phải theo dõi về chất
18
lượng rừng, động thái rừng, đa dạng sinh học và các quá trình sinh thái của rừng. Chế
độ báo cáo, kê khai theo dõi diễn biến tài nguyên rừng với cấp xã là không phù hợp.
- Quy định chủ rừng có trách nhiệm kiểm kê rừng, thống kê rừng, theo dõi diễn
biến tài nguyên rừng là không khả thi, khi Nhà nước không hỗ trợ gì về tài chính và kỹ
thuật cho họ, đặc biệt là các hộ gia đình, cộng đồng và công ty lâm nghiệp đang quản
lý các khu rừng tự nhiên nghèo, mới phục hồi.
- Chưa quy định rõ ngành, cơ quan cụ thể có trách nhiệm công bố kết quả thống
kê, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng ở các cấp. Đây là nguyên nhân
chính dẫn đến sự sai khác giữa số liệu về diện tích rừng giữa các ngành.
Copyright: Tài liệu đại học ©