THANH TRA CHÍNH PHỦ
VIỆN KHOA HỌC THANH TRA BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI CẤP BỘ
“ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ
CỦA CÁC VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH TIẾN HÀNH
THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO”

Chủ nhiệm đề tài: ThS. Đinh Văn Minh,
Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra

Thư ký đề tài: ThS. Nguyễn Tuấn Khanh
Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT
ThS Lê Thị Thuý
Phó Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT
1.1 Quan niệm về văn bản quản lý nhà nước 5
1.2 Các loại văn bản quản lý nhà nước và thẩm quyền ban hành văn bản quản lý
nhà nước 9
II. Tính hợp pháp và tính hợp lý của vă
n bản quản lý nhà nước 19
2.1 Tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước 19
2.2 Tính hợp lý của văn bản quản lý nhà nước 23
III. Kinh nghiệm của một số nước về đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản
quản lý nhà nước 31
3.1 Nguyên tắc về tính hợp pháp và hợp quy của các văn bản hành chính 31
3.2 Quyền hạn tự định liệu của cơ quan hành chính (hay còn gọi là tu
ỳ nghi hành
chính) 35
3.3 Nguyên tắc về tính hợp pháp của văn bản quản lý ở Trung Quốc 37
Chương II
Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước và
thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý trong quá
trình tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo 44
I. Nhu cầu kiểm tra và các cơ chế kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý của văn
bản qu
ản lý nhà nước hiện nay 44
1.1 Yêu cầu tất yếu của việc kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý 44
1.2 Các cơ chế kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quản lý nhà
nước hiện nay 46
II. Yêu cầu tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý
nhà nước trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo 57
2.1 Thanh tra là một cơ chế kiểm tra, giám sát được th
ực hiện bởi cơ quan hành
pháp và có đối tượng chủ yếu là các cơ quan quản lý nhà nước 57
2.2 Hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo có nội dung cơ bản là đánh


I. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu Đề tài.
Trong những năm qua, công tác thanh tra đã có những chuyển biến mạnh mẽ
cả về chiều rộng và chiều sâu. Các cuộc thanh tra được triển khai rộng khắp trên cả
nước, trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội và đã góp phần không nhỏ vào
việc tăng cường hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý nhà n
ước cũng như củng
cố trật tự quản lý trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội. Ngoài việc phát
hiện và xử lý các hành vi vi phạm, các tổ chức thanh tra nhà nước đã có hàng ngàn
kiến nghị có giá trị giúp cho các cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính
sách, pháp luật để hoàn thiện cơ chế quản lý, tạo lập hành lang pháp lý và môi
trường lành mạnh cho hoạt động sản xuất kinh doanh c
ủa các doanh nghiệp cũng
như bình ổn an sinh xã hội. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, mặc dù số lượng các
cuộc thanh tra ngày càng tăng nhưng hiệu quả, hiệu lực của bản thân các cuộc
thanh tra vẫn là vấn đề đáng quan tâm. Hầu hết các cuộc thanh tra còn kéo dài, quá
trình báo cáo kết quả thanh tra, ban hành kết luận thanh tra cũng như xử lý sau
thanh tra còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng.
Tình trạng này có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, có cả nguyên
nhân bên trong và nguyên nhân bên ngoài. Những quy định củ
a Luật thanh tra năm
2004 đã bắt đầu bộc lộ những điều bất cập cần được điều chỉnh cho phù hợp; ý
thức, thái độ và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến các
hoạt động thanh tra, trước hết là liên quan đến các cuộc thanh tra còn chưa được
nâng cao; các quy trình tiến hành thanh tra (gồm cả thanh tra kinh tế xã hội và
thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo) cũng chưa được chuẩ
n hoá; trình độ, năng
lực của đội ngũ cán bộ, thanh tra viên còn hạn chế. Trong số những vấn đề đang
đặt ra thì vấn đề nổi lên là việc đánh giá tính đúng đắn hoạt động của các đối tượng
thanh tra còn gặp nhiều khó khăn. Thông thường, trong hoạt động thanh tra, việc

Bài viết “Về quyền tự quyết của cơ quan hành chính và công chức trong hoạt
động hành chính (Tùy nghi hành chính)” của TS. Nguyễn Hoàng Anh trên Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp tháng 4 năm 2009
Trên thế giới, vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý
luôn được coi trọ
ng và có nhiều nghiên cứu liên quan. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý
tại Việt Nam cũng như thực tiễn công tác thanh tra nảy sinh những vấn đề phức tạp,
phong phú đỏi hỏi phải có sự nghiên cứu vừa mang tính cơ bản vừa mang tính thực
tiễn giúp cho cán bộ thanh tra viên có thể có thêm công cụ để đánh giá tính hợp
pháp, hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước khi tiến hành các cuộc thanh tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo cũ
ng như khi ra các kết luận, kiến nghị về thanh tra, có
tính thuyết phục đối với cả đối tượng thanh tra và các cơ quan quản lý nhà nước

3
cũng như đối với xã hội trong bối cảnh xu hướng công khai, minh bạch ngày càng
được đề cao trong hoạt động thanh tra cũng như mọi hoạt động khác của bộ máy
nhà nước.
III. Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài
Việc nghiên cứu đề tài nhằm đưa ra được những tiêu chí về tính đúng đắn
(tính hợp pháp, hợp lý) của các văn bản quản lý thường gặp trong công tác thanh
tra, giải quyết khiếu nạ
i, tố cáo và phòng chống tham nhũng, từ đó xây dựng
phương pháp đánh giá sự đúng đắn của các văn bản quản lý nhà nước thường gặp
trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng,
qua đó đánh giá trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với những sai
phạm nảy sinh của các đối tượng thanh tra, góp phần bảo đảm cho các kết luận,
kiế
n nghị xử lý trong hoạt động thanh tra có tính chính xác, thuyết phục.
IV. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
5
Chương I
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

I. Văn bản quản lý nhà nước và các loại văn bản quản lý nhà nước
1.1. Quan niệm về văn bản quản lý nhà nước
Để hình thành quan niệm về văn bản quản lý, trước hết cần phải làm rõ
“quản lý nhà nước” là gì. Trong sách báo pháp lý nước ta, “quản lý nhà nước” là
khái niệm được hiể
u theo hai nghĩa khác nhau. Theo nghĩa rộng, tất cả các cơ quan
nhà nước trong bộ máy nhà nước Việt Nam, dù quan niệm gồm có ba hệ thống cơ
quan lập pháp, hành pháp và tư pháp hay là bốn hệ thống cơ quan: quyền lực nhà
nước, hành chính nhà nước, toà án và viện kiểm sát thì đều thực hiện hoạt động
quản lý nhà nước. Còn “quản lý nhà nước” theo nghĩa hẹp, đó là hoạt động chỉ liên
quan đến việc thi hành luật, xét trong ba chức năng hay hoạ
t động cơ bản của nhà
nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong sách báo pháp lý nước ta, khái niệm
“quản lý nhà nước" theo nghĩa hẹp còn được sử dụng thay thế hoặc tương đương

“hành chính" trở thành tính từ của “quản lý”, chỉ sự quản lý có tính chất hành chính
thì các tác giả của quan niệm “quản lý hành chính” lại có lý riêng của mình.
Cần nhấn mạnh rằng thuật ngữ “quản lý nhà nước” (như đã nói ở trên, tương
đương với các thuật ngữ “quản lý hành chính nhà nước”, “hoạt động hành pháp” )
là thuật ngữ
được sử dụng phổ thông nhất trong các văn kiện chính trị - pháp lý của
Đảng và Nhà nước ta. Trong khi đó, “quản lý hành chính” hay “hành chính nhà
nước” lại được đề cập nhiều trong nghiên cứu và giảng dạy về quản lý hành chính
nhà nước và luật học.
Liên quan đến vấn đề được trình bày trong đề tài này, sau đây, cụm từ “văn
bản quản lý nhà nước” là cụm từ sẽ được xem tương đương với các cụm từ “v
ăn
bản hành chính", “văn bản quản lý hành chính nhà nước" và trong những trường
hợp nhất định, đó là “văn bản hành pháp".
Văn bản, theo một quan niệm được hiểu theo hai nghĩa khác nhau: 1/ Là bản
viết hoặc in mang nội dung là những gì cần được ghi để lưu lại làm bằng; 2/ Theo 1
Học viện Hành chính quốc gia. Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Giáo dục, Hà
Nội, 2006, tr. 130.

7
nghĩa có tính chất chuyên môn, văn bản là chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay, nói chung,
những ký hiệu thuộc một hệ thống nào đó, làm thành một chỉnh thể mang một nội
dung ý nghĩa trọn vẹn
2
. Trong cách hiểu thứ nhất của quan niệm này, có lẽ đã
không tính đến sự phát triển và quyền lực to lớn của của internet. Ở các nước mà
mạng internet phát triển thì văn bản dạng file được sử dụng không chỉ trong lĩnh

Viện ngôn ngữ. Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng. 2002. tr. 1100.
3
Lê Văn In. Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho các cơ quan chính quyền địa phương, đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ
chức kinh tế. Nxb Chính trị quốc gia. Hà Nội. 2003. tr. 10.

8
sống xã hội. Nếu như vậy, đây là quan niệm thiếu sót, bỏ qua khía cạnh sử dụng
văn bản khác của đời sống xã hội, ít nhất như đã được nêu ở trên. Từ nghiên cứu
hai quan niệm trên đây và xuất phát từ nghiên cứu thực tiễn hình thành các văn bản
trong đời sống xã hội, có thể quan niệm văn bản là hình thức in hoặc viết hoặc
dạng file chứ
a đựng các thông tin nhằm mục đích nhất định, trong lĩnh vực quản lý
nhà nước, mục đích là quản lý.
Về khái niệm văn bản quản lý nhà nước, có thể xác định văn bản quản lý nhà
nước là văn bản do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo thủ tục pháp lý nhất định
có nội dung quản lý nhà nước và nhằm mục đích quản lý nhà nước. Nói một cách
tổng quát, “văn bản qu
ản lý nhà nước” là văn bản được ban hành và thực hiện trong
lĩnh vực quản lý nhà nước hay quản lý hành chính nhà nước. Trong đời sống pháp
lý ở nước ta hiện nay, văn bản quản lý nhà nước là thuật ngữ được sử dụng chính
thức trong các văn bản quan trọng của nhà nước. Nó là cụm từ tương đương với các
cụm từ “văn bản hành chính nhà nước”, “văn bản quản lý hành chính nhà nước”,
“văn b
ản hành chính” (ở đây hành chính được hiểu ước lệ là hành chính nhà nước).
Nếu như thuật ngữ “quản lý nhà nước” luôn được ngầm hiểu hay là ngụ ý liên hệ
một cách xác định rõ ràng với hành pháp thì “văn bản quản lý nhà nước" cũng được
ngụ ý là văn bản thuộc lĩnh vực hành pháp.
Xét về chức năng, văn bản quản lý nhà nước là phương tiện chứa đựng và
truyền tải thông tin mang tính chấ
t pháp lý nhằm thực hiện hoạt động điều hành

bản quản lý nhà nước chỉ là các văn bản có tính chất cá biệt - cụ thể, v.v. Bởi vậy,
hình thành một quan niệm về văn bản quản lý nhà nước là cần thiết.
Trên nguyên tắc, có thể xác lập quan ni
ệm tổng thể về xác định một văn bản
là văn bản quản lý như sau.
1/ Văn bản quản lý trước hết phải là văn bản liên quan đến lĩnh vực hành
pháp, tức là lĩnh vực tổ chức thực hiện luật do cơ quan lập pháp ban hành. Ngoài
lĩnh vực này thì văn bản đó không thể là văn bản quản lý nhà nước. Sự xác định
như vậy cho phép phân biệt v
ăn bản quản lý nhà nước với các văn bản có tính chất
tư pháp và các văn bản pháp luật khác.
Ở đây, cần có sự hình dung văn bản quản lý nhà nước trên một diện mềm
dẻo phản ánh tính chất hành pháp của văn bản. Theo đó, văn bản quản lý nhà nước
bao gồm nội dung các cơ bản:
• Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (là chủ yếu) và các cơ quan thực

10
hiện chức năng có tính chất thực thi pháp luật khác về chức năng,
nhiệm vụ, cơ cấu, phương thức, hình thức hoạt động, mối quan hệ giữa
các cơ quan trong bộ máy hành pháp và các cơ quan, tổ chức khác ;
• Vấn đề nhân sự, nói chung là chế độ cán bộ, công chức trong việc bảo
đảm sự vận hành của bộ máy hành pháp;
• Nội dung quản lý nhà nước đối với các l
ĩnh vực: chính trị, kinh tế, văn
hóa, xã hội, tư tưởng, an ninh, quốc phòng, ngoại giao ;
• Các biện pháp cưỡng chế áp dụng trong quản lý nhà nước để bảo đảm
thực thi nhiệm vụ quản lý.
Trong thực tế ở nước ta và các nước khác đều có tình trạng cơ quan lập pháp
(quốc hội, nghị viện ) sau khi ban hành luật, còn uỷ quyền cho các cơ quan hành
pháp ban hành các văn bản pháp luật như là sự tiếp tụ

1. Hiến pháp do Quốc hội ban hành;
2. Luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành;
3. Pháp lệnh, nghị
quyết do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành;
4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
5. Nghị định của Chính phủ;
6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
7. Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao;
8. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
9. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang b
ộ;
10. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước;
11. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính
phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội;
12. Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao; giữa các Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;

12
13. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân;
14. Quyết định của Uỷ ban nhân dân.
Trong số các văn bản pháp luật nêu trên, có những văn bản pháp luật liên
quan nhiều đến lĩnh vực quản lý nhà nước, như luật của Quốc hội, Nghị định của
Chính phủ. Có những văn bản pháp luật ít liên quan đến quản lý nhà nước hơn như
lệnh, quyết định củ
a Chủ tịch nước, thông tư liên tịch Có những văn bản mà tính
chất hành pháp hay hành chính chỉ mang tính chất quản lý nội bộ như thông tư của
Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân. Có những văn bản quản lý nhà nước có
phạm vi tác động rộng lớn quốc gia như luật của Quốc hội, nghị định của Chính

thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục thể
thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật
t
ự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành
pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa
bàn huyện
6
.
Như vậy, diện các văn bản quy phạm pháp luật được xem là văn bản quản lý
nhà nước là đa dạng. Một văn bản có thể chứa đựng trong đó toàn bộ nội dung có
tính quản lý nhà nước hoặc chỉ một phần, thậm chí một phần rất ít.
Nhóm thứ hai, các văn bản quản lý nhà nước không có tính chất quy phạm.
Có thể kể đến các văn bản không có tính chất quy phạm trong các v
ăn bản có tính
chất pháp lý nói chung ở nước ta như: quyết định, chỉ thị, công văn, thông báo, báo
cáo, tờ trình, biên bản, đơn từ, đề án
Số lượng các văn bản không có tính chất quy phạm trong hoạt động của bộ
máy nhà nước như vậy là khá nhiều. Tuy nhiên, tiêu chí cơ bản để xác định một
văn bản có tính chất pháp lý là văn bản quản lý là ở chỗ văn bản được sử dụng
để
tiến hành quản lý nhà nước, hay nói một cách khác, là văn bản để tổ chức thực hiện
pháp luật (có tính chất hành pháp). Không nên quan niệm bất cứ dạng văn bản nào
có liên quan đến hoạt động quản lý đều là văn bản quản lý nhà nước. Chỉ nên coi
các văn bản trực tiếp gắn liền với quản lý nhà nước mà trọng tâm là các văn bản
chứa đựng trong đó các mệnh lệnh quản lý trong quan h
ệ quyền lực - phục tùng là 5
Điều 11 và Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

Chỉ thị là văn bản quản lý cũng thể hiện khá đặc trưng về tính quản lý nhà
nước, Chỉ thị thường được áp dụng trong quan hệ giữa cấ
p trên và cấp dưới trong
đó chứa đựng các mệnh lệnh với nội dung chỉ đạo thực hiện pháp luật, phối hợp
hoạt động giữa các cơ quan, tổ chức, bộ phận của cơ quan, tổ chức, giao nhiệm vụ,
chấn chỉnh, nhắc nhở hoặc để truyền đạt các chủ trương, chính sách, pháp luật.

15
Trong pháp luật, hình thức chỉ thị với tính cách là văn bản quy phạm pháp luật đã
được loại bỏ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, bởi hình
thức văn bản này đã làm rối rắm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Công văn - một hình thức văn bản rất phổ biến hoạt động của bộ máy nhà
nước nói chung, trong quản lý nhà nước nói riêng. Công v
ăn là giấy tờ hay văn bản
được sử dụng để thực hiện mối quan hệ có tính chất “giao thiệp”
7
giữa các cơ quan,
tổ chức (theo chiều dọc hay chiều ngang) trong việc thực hiện các công việc chung,
trong đó có công việc quản lý nhà nước. Ví dụ, đề nghị phối hợp của một bộ hay
một sở với bộ, sở khác để thực hiện công việc quản lý nhất định Trong bộ máy
nhà nước tồn tại nhiều loại công văn, nhưng công văn nào phục vụ, liên quan đến
hoạ
t động quản lý nhà nước mới được xem là công văn hay văn bản có tính quản lý
nhà nước.
Công điện - theo một tác giả, công điện là một dạng đặc biệt của công văn
được sử dụng trong trường hợp khẩn cấp, cần thông tin nhanh một mệnh lệnh, một
quyết định đến một đối tượng thực hiện, trong khi tác giả quan niệm công văn hay
thư công là để giả
i quyết các công việc giữa các cơ quan, tổ chức xã hội và công
dân

mệnh lệnh. Nhưng bằng cách gián tiếp, nó cũng chỉ ra điều đó. Giải thích rõ ràng
và đầy đủ hơn là quan điểm cho rằng công điện là loại văn bản được chuyển bằng
điện tín, điện thoại hay vô tuyến điện để truyền đạt nhanh công vi
ệc, mệnh lệnh (tác
giả in nghiêng để lưu ý) của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đến cơ quan, tổ chức,
cá nhân thực hiện
10
.
Các hình thức văn bản còn lại như thông báo, báo cáo, tờ trình, đề án tuy có
được sử dụng trong quản lý nhà nước, nếu xét rộng ra thì đó cũng là các công cụ để
tiến hành quản lý nhà nước. Trong đó, thông báo dùng để công bố với nhân dân,
các đối tượng quản lý những sự kiện nhất định liên quan đến quản lý nhà nước; báo
cáo chứa đựng trong nó thông tin về sự việc nhất định theo lĩnh vực hoặc thời gian
nhấ
t định; đề án là văn bản trình bày về việc thực hiện một nhiệm vụ, công việc ;
tờ trình là văn bản đề xuất về việc thông qua một văn bản, chủ trương, phương án
công tác nhất định trong quản lý nhà nước
11
.
Trong quản lý nhà nước còn thấy có loại văn bản có tên gọi chung là đơn từ.
Theo đó, các văn bản đơn từ dưới mọi hình thức do các cơ quan, tổ chức, cá nhân
viết để trình bày đến cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước đề đạt, đề xuất, yêu
cầu tuy có thể cần thiết, là lý do khởi động hoạt động quản lý không được coi là
văn bản quản lý. Văn bản quả
n lý nhà nước là văn bản do chủ thể là cơ quan có 9
Trường Đại học Luật Hà Nội. Từ điển giải thích thuật ngữ luật học. Nxb Công an nhân dân. Hà Nội. 1999. tr. 38.
10

định quản lý. Kết luận thanh tra cũng được ban hành theo một trình tự, thủ tục chặt
chẽ và có hiệu lực pháp lý đối với các đối tượng khác. Vì thế có thể khẳng định Kết
luận thanh tra là một loại văn bản quản lý nhà nước và cũng chính vì vậy mà nó
cũng phải bảo đảm tính h
ợp pháp, hợp lý như mọi văn bản quản lý khác.
Được xác định là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý, hoạt động thanh
tra có đối tượng chủ yếu là các cơ quan quản lý nhà nước nên đối tượng xem xét,
đánh giá chủ yếu là văn bản do các cơ quan này ban hành. Vì vậy, trong phạm vi đề
tài nghiên cứu này, khái niệm văn bản quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp 12
Báo cáo số 125/BC-CP ngày 04 tháng 02 năm 2010 của Van phòng Chính phủ về Chỉ đạo điều hành của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ và tình hình kinh tế- xã hội tháng 01 năm 2010

18
hơn chỉ bao gồm các văn bản quản lý do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành:
Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan quản
lý khác và người có thẩm quyền trong các cơ quan này.
1.2.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước
Tính hợp pháp, hợp lý của mỗi văn bản quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ
đến vấn đề hết sức quan trọng là thẩm quyền ban hành văn b
ản quản lý nhà nước.
Trong khoa học pháp lý, thẩm quyền được hiểu là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ
hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước
do pháp luật quy định
13
. Đối với các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước, việc
trao cho nó quyền thì đó cũng đồng thời chứa đựng trong đó nghĩa vụ, trách nhiệm
mà xét cho cùng là được người dân giao phó, uỷ quyền. Thực ra thì văn bản quản lý

quy định khi thành lập. Đương nhiên, các nhiệm vụ, quyền hạn không phải bao giờ
cũng được xác định một cách tuyệt đối chính xác bởi các quy định này đòi hỏi có
tính khái quát hay là tính quy phạm. Nhưng cũng không phải điều đó có nghĩa là
vấn đề không có tính xác định.
Thứ ba, khi xác định nhiệm vụ, quyền hạn cho mỗi cơ quan trong hệ thống
bộ máy nhà nước, pháp luật không quy định một cách chặt chẽ
từng bước đi, từng
hành vi cần phải tiến hành, từng quyết định cụ thể cho mỗi trường hợp cụ thể. Bởi
vậy, cơ quan thực hiện việc quản lý nhà nước có thể và cần phải cân nhắc hoàn
cảnh rất cụ thể với nhạy cảm chuyên môn, nghề nghiệp để thông qua một quyết
định phù hợp, tương xứng. Đó chính là thẩm quyền xét đị
nh của cơ quan nhà nước,
người có chức vụ, quyền hạn được pháp luật trao cho. Điều đó có nghĩa là thẩm
quyền được pháp luật trao cho một chủ thể nhất định trong việc ra văn bản quản lý
nhà nước không thể thực hiện một cách máy móc. Điều này thể hiện rõ rệt trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở mọi quốc gia.
Thẩm quyền ban hành văn bả
n quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ đến vấn
đề được xem xét là tính hợp pháp và hợp lý của văn bản.
II. Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quản lý nhà nước
2.1. Tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước
Hợp pháp, theo cách hiểu được thừa nhận chung là sự phù hợp với quy định
của pháp luật
14
. Một hành vi hay quyết định pháp luật, nói chung là các văn bản
14
Từ điển luật học. Nxb Từ điển Bách khoa. Hà Nội. 1999. tr. 236

không quy phạm) của cấp trên. Đây chính là một trong những thể hiện của nguyên
tắc pháp chế trong việc ban hành văn bản quản lý nhà nước.
Như thế, một cơ quan ban hành văn bản quản lý nhà nước khi ban hành văn

21
bản quản lý nhà nước cũng cần phải có các tri thức cần thiết về tính thống nhất và
nhất quán của cả hệ thống pháp luật theo nguyên tắc pháp chế. Trong trường hợp,
nhận thấy văn bản của cấp trên ban hành trái với pháp luật thì không thể dựa vào đó
để ban hành mà phải tiến hành các thủ tục đề nghị xem xét và sửa đổi, bãi bỏ các
văn bản đó.
Và, khi xem xét tính hợp pháp c
ủa văn bản quản lý nhà nước, ngoài việc tuân
theo trật tự pháp lý cao thấp của văn bản pháp luật cũng cần xem xét thứ tự thời
gian ban hành văn bản pháp luật để xác định văn bản nào có hiệu lực làm cơ sở để
căn cứ vào đó ban hành văn bản quản lý nhà nước. Theo nguyên tắc, cùng là những
văn bản có giá trị pháp lý như nhau do cùng một cơ quan ban hành và cùng quy
định về một vấ
n đề thì văn bản ban hành sau sẽ là văn bản có giá trị pháp lý, được
dùng làm cơ sở trên đó ban hành văn bản quản lý nhà nước.
Ba là, nội dung và phạm vi của văn bản quản lý nhà nước được ban hành
phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan ban hành. Đây là một yêu cầu
hàng đầu của việc ban hành văn bản quản lý nhà nước và là điểm gây sai phạm
nhiều nhất trong thực tế
ban hành văn bản quản lý nhà nước hiện nay ở nước ta.
Một loạt các văn bản pháp luật về xử phạt hành chính do Bộ Tư pháp kiến nghị sửa
đổi, bãi bỏ như quy định về phạt hành chính của Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ
Chí Minh năm 2008 đều rơi vào trường hợp này.
Để bảo đảm tính hợp pháp trong nội dung và giới hạn thẩm quyền, cơ quan
ban hành phải trên cơ sở nhậ
n thức đúng và đầy đủ về chức năng, quyền hạn,