ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHAN HỒNG DƯƠNG
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI – NĂM 2005 HÀ NỘI - NĂM 2005 MỤC LỤC
Mở đầu
Trang
1. Lý do chọn đề tài
1.1. Cơ sở lý luận
1.2. Cơ sở thực tế
1
1
2
2. Mục đích nghiên cứu
3
3. Khách thể nghiên cứu
3
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
4
5. Phương pháp nghiên cứu
4
6. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu
4
Chƣơng 1.

2.1. Khái quát thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước
62
2.2. Khái quát thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào
tạo
64
2.3. Phân cấp quản lý nhà nước về chuyên môn, nghiệp vụ
66
2.4. Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức và nhân sự
70
2.5. Phân cấp quản lý nhà nước về tài chính và ngân sách
77
Chƣơng 3.
Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cƣờng phân cấp
quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo
82
3.1. Những định hướng cơ bản về phân cấp quản lý nhà nước
82
3.2. Những định hướng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo
84
3.3. Các giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà
nước về giáo dục và đào tạo
87
3.3.1. Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo
87
3.3.2. Đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
89
Kết luận và khuyến nghị
92
1. Kết luận
92

động, sáng tạo, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính
quyền địa phương trong việc giải quyết các nhiệm vụ kinh tế – xã hội, phù hợp
với yêu cầu phát triển nền kinh tế nhiều thành phần và đa dạng hoá các quan hệ
xã hội với đặc điểm tính chất của mỗi địa phương, mỗi vùng lãnh thổ.
Cùng với sự chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính tập trung bao cấp
sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN thì tất yếu cơ chế quản lý nhà
nước về giáo dục và đào tạo cũng phải thay đổi theo. Bên cạnh đó sự phát
triển của nền kinh tế thị trường nhiều thành phần đã tạo được nhiều nguồn lực
mới cho sự phát triển và cũng đã đặt ra những nhu cầu đa dạng đối với giáo
dục và đào tạo. Sự phát triển khoa học công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông
tin, sự toàn cầu hoá về kinh tế và những biến động phức tạp của tình hình
quốc tế đòi hỏi người lao động cần có tư duy mới, phẩm chất mới, kỹ năng
mới, thói quen mới… Sự đòi hỏi phong phú đa chiều tất yếu sẽ dẫn đến xu
hướng xã hội hoá giáo dục và đào tạo. Sự phát triển đa dạng sẽ nẩy sinh
những mối liên hệ mới, liên hệ dọc sẽ giảm đi, liên hệ ngang sẽ tăng thêm, cơ
chế chỉ huy quá tập trung và chính sách bao cấp sẽ không còn thích hợp.
Trước những đòi hỏi mới rất đa dạng của đời sống kinh tế xã hội, công tác
quản lý xã hội nói chung và quản lý nhà nước về giáo dục đào tạo nói riêng
cần được phân cấp.
1.2. Cơ sở thực tế
Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp không phải là vấn đề mới về lý luận cũng
như về thực tiễn. Về mặt thực tiễn, từ khi thành lập nhà nước mới, để tổ chức
quản lý đất nước, xã hội, tuỳ tình hình từng thời kỳ, chúng ta đã có sự kết hợp
giữa quản lý tập trung với phân cấp. Tuy nhiên do đặc thù của quản lý đất
nước thời chiến, sau đó là thời kỳ quản lý kế hoạch hoá tập trung bao cấp nên
phương thức quản lý, điều hành nhà nước ta mang đậm tính tập trung cao độ.
Bước ngoặt “Đổi mới”, chuyển sang quản lý đất nước trong điều kiện hoà
bình; dân trí, dân chủ phát triển; mở cửa hội nhập trên nền tảng phát triển nền
kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì vấn đề phân cấp lại
trở thành một vấn đề mới, nổi cộm, bức xúc cần phải được nghiên cứu một

4. NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU.
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu.
- Khảo sát, phân tích, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý nhà nước
về giáo dục và đào tạo
- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước về giáo dục và đào tạo
5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.
Đề tài sử dụng 3 nhóm phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau:
- Nhóm phương pháp nghiên cứu lý luận: Nghiên cứu các đường lối,
chính sách của Đảng, Pháp luật của Nhà nước, các luận thuyết khoa học có
liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước giáo dục và đào tạo.
- Nhóm các phương pháp nghiên cứu thực tiễn: Khảo sát, điều tra, thu
thập các dữ liệu thực tiễn liên quan đến đề tài để từ đó phân tích, tổng hợp
đánh giá thực trạng vấn đề nghiên cứu.
- Nhóm các phương pháp nghiên cứu bổ trợ khác: Phương pháp toán
thống kê; Phương pháp dự báo; Phương pháp so sánh để phân tích và tổng
hợp các kết quả nghiên cứu.
6. GIỚI HẠN VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU.
- Nội dung của phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo rất
rộng và phức tạp, trong khuôn khổ của luận văn này tác giả chỉ tập trung
nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo giữa Bộ
Giáo dục và Đào tạo với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và
với các Sở Giáo dục và Đào tạo. Chƣơng 1.
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
1.1. Quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước

Trong chế độ phong kiến, sự hình thành hệ thống các cơ quan riêng lẻ để
thực thi các loại quyền lực nhà nước nêu trên (lập pháp, hành pháp và tư
pháp) chưa thật rõ nét. Mặc dù một số triều đại phong kiến đã hình thành một
số cơ quan giúp Vua thực thi quyền lực nhà nước, nhưng trên thực tế, lệnh
Vua là trên hết. Vua bảo chết thần dân phải chết, không có loại toà án nào để
xét xử, mặc dù sau này có “Bộ Hình”.
Trong chế độ cộng hoà, việc hình thành các nhà nước theo nhiều kiểu
khác nhau, nhưng có một vấn đề được nhiều mô hình nhà nước áp dụng, đó là
sự hình thành phát triển của các cơ quan nhà nước riêng lẻ để thực thi các loại
quyền lực nhà nước. Có những loại cơ quan thực thi quyền lập pháp, loại cơ
quan thực thi quyền hành pháp và loại cơ quan thực thi quyền tư pháp. Như
vậy theo nguyên tắc chung, hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện thông
qua hoạt động của các cơ quan thực thi các loại quyền đã nêu trên.
Theo nghĩa bao quát nhất thì khái niệm quản lý nhà nước được hiểu là
tổng thể Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực mang tính pháp
quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã hội bằng các hoạt động lập
pháp, hành pháp, tư pháp.
Nhưng theo nghĩa thực tiễn, cụ thể, thì quản lý nhà nước không bao gồm
hoạt động lập pháp và tư pháp của Nhà nước, mà đó là hoạt động thực thi
quyền hành pháp
1
[31, tr65] được gọi chung là hành chính nhà nước. Đó
chính là những hoạt động nhằm làm cho pháp luật đã được ban hành có hiệu
lực (được thực thi). Hoạt động này được thực hiện thông qua một hệ thống
các cơ quan tạo nên bộ máy hành chính nhà nước. Vấn đề được quan tâm là
phải làm gì để bộ máy này vận hành tốt nhất, đều đặn, chính xác nhất đạt
được mục tiêu của nhà nước đó là làm cho pháp luật nhà nước có hiệu lực.
Thực chất của quản lý hành chính nhà nước là gì? Có sự phân biệt giữa
quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước không?
Trên nguyên tắc, hai cụm từ này có sự giao thoa. Quản lý nhà nước là

hay nhỏ, dù giàu hay nghèo, dù phát triển hay đang phát triển, bao giờ cũng
phải quan tâm đến giáo dục và đào tạo, mà trước hết đó là quản lý nhà nước về
giáo dục và đào tạo. Vì thông qua quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo,
việc thực hiện các chủ trương chính sách giáo dục và đào tạo quốc gia, nâng
cao hiệu quả đầu tư cho giáo dục, chú ý thực hiện các mục tiêu giáo dục, nâng
cao chất lượng giáo dục… mới được triển khai thực hiện có hiệu quả.
“Quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là sự tác động có tổ chức và
điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động giáo dục và đào
tạo do các cơ quan quản lý giáo dục và đào tạo của Nhà nước từ trung ương
đến cơ sở tiến hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao
quyền nhằm phát triển sự nghiệp giáo dục và đào tạo, duy trì kỷ cương, thoả
mãn nhu cầu giáo dục và đào tạo của nhân dân, thực hiện mục tiêu giáo dục
và đào tạo của Nhà nước”[27, tr54]
Trong khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo nổi lên ba bộ
phận chính, đó là chủ thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; khách
thể và đối tượng của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo; mục tiêu quản
lý nhà nước về giáo dục và đào tạo:
Chủ thể quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là các cơ quan quyền
lực nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp), tuy
nhiên chủ thể trực tiếp là bộ máy quản lý giáo dục và đào tạo từ trung ương
đến cơ sở (những vấn đề này được cụ thể hoá ở điều 87 của Luật Giáo dục
1998 và tại điều 100 Luật Giáo dục 2005 có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006)
[16,tr 30].
Khách thể của quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo là hệ thống giáo
dục quốc dân, là mọi hoạt động giáo dục đào tạo trong phạm vi toàn xã hội.
Mục tiêu quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, về tổng thể đó là việc
bảo đảm trật tự kỷ cương trong hoạt động giáo dục và đào tạo, để thực hiện
mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài cho xã hội và
hoàn thiện, phát triển nhân cách của công dân. Tuy nhiên ở mỗi cấp học, ngành
học chúng ta đã cụ thể hoá mục tiêu của nó trong Luật Giáo dục và Điều lệ các

5. Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi dưỡng, quản lý nhà giáo và cán bộ
quản lý giáo dục.
6. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để phát triển sự nghiệp
giáo dục.
7. Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ trong
ngành giáo dục;
8. Tổ chức, quản lý công tác quan hệ quốc tế về giáo dục;
9. Quy định việc tặng các danh hiệu vinh dự cho những người có nhiều
công lao đối với sự nghiệp giáo dục
10. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục; giải quyết
khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về giáo dục.” [15,
tr21].
Phân tích các khoản của điều 86 Luật Giáo dục, cho thấy khoản 1,2,3 của
điều 86 thực chất là: Hoạch định chính sách, ban hành các văn bản pháp quy
cho các hoạt động giáo dục - đào tạo. Khoản 4,5,9 của điều 86 thực chất là
vấn đề tổ chức bộ máy quản lý giáo dục, cán bộ và chính sách đãi ngộ. Khoản
6,7,8, thực chất là huy động, quản lý các nguồn lực để phát triển giáo dục, còn
khoản 10 điều 86 chính là nội dung nói về thanh tra, kiểm tra việc chấp hành
pháp luật.
Theo Điều 99 Luật Giáo dục năm 2005 (Có hiệu lực từ 01/01/2006)
nội dung quản lý nhà nước về giáo dục bao gồm:
“1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch,
chính sách phát triển giáo dục;
2. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về giáo
dục; ban hành điều lệ nhà trường; ban hành quy định về tổ chức và hoạt động
của các cơ sở giáo dục khác;
3. Quy định mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục; tiêu chuẩn nhà
giáo; tiêu chuẩn cơ sở vật chất và thiết bị trường học; việc biên soạn, xuất
bản, in và phát hành sách giáo khoa, giáo trình; quy chế thi cử và cấp văn
bằng, chứng chỉ;

hoạt động quản lý giáo dục và phát triển sự nghiệp giáo dục
Tuy nhiên quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo ở các cấp độ khác
nhau được cụ thể hoá nội dung không hoàn toàn giống nhau:
- Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo cơ quan thay mặt Chính phủ thực hiện
quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo thì cần tập trung làm tốt những nội
dung sau:
+ Xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển ngành.
+ Xây dựng cơ chế, chính sách và quy chế quản lý nội dung và chất
lượng giáo dục và đào tạo.
+ Tổ chức thanh tra, kiểm tra và thẩm định
- Tương ứng, đối với cấp địa phương (tỉnh, huyện thông qua cơ quan
chuyên môn của mình là sở – phòng), cần tập trung làm tốt những nội dung
chủ yếu sau:
+ Xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển giáo dục ở địa phương và chỉ
đạo thực hiện.
+ Quản lý chuyên môn nghiệp vụ các trường theo sự phân cấp quản lý
nhà nước về các hoạt động giáo dục ở địa phương.
+ Thực hiện kiểm tra, thanh tra giáo dục ở địa phương.
- Đối với cấp cơ sở (cấp trường) tập trung làm tốt những nội dung chủ
yếu sau:
+ Tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách giáo dục thông qua việc thực
hiện mục tiêu, nội dung giáo dục và bảo đảm các quy chế chuyên môn…
+ Quản lý đội ngũ giáo viên, cơ sở vật chất, tài chính… theo các quy điịnh
chung, thực hiện kiểm tra nội bộ; bảo đảm trật tự, kỷ cương trong nhà trường.
+ Điều hành các hoạt động của nhà trường theo điều lệ nhà trường đã
được ban hành và giám sát sự tuân thủ điều lệ đó.
Như vậy mặc dù nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đã được thể chế
hoá thành điều 86 Luật Giáo dục 1998 hay điều 99 Luật Giáo dục 2005 nhưng
trong thực tiễn cần nhấn mạnh các nội dung theo cấp độ quản lý, nếu ở cấp
trung ương chú trọng đến nội dung xây dựng cơ chế, chính sách, chiến lược,

Thông tin 1999 “Phân cấp là quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền”.
- Theo Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt- NXB TP.HCM 1989 “Phân cấp là
chia cho các cấp khác nhau”.
Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy
phạm pháp luật ở nước ta. Trên nguyên lý chung, phân cấp trong hoạt động
quản lý nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng là một phạm trù
hay mô hình quản lý tương phản với mô hình quản lý (bao gồm cả quản lý
hành chính nhà nước) mang tính chất tập trung (centralization).
Mô hình quản lý mang tính chất tập trung có thể biểu hiện ở nhiều dạng
khác nhau, trong đó nét đặc trưng chung nhất là việc đưa ra các quyết định
(các cấp độ khác nhau) đều tập trung ở một người, nhóm người hay một cấp.
Trong mô hình tập trung quyền quyết định vào một người có thể tạo nên mô
hình độc tài (quân sự, phong kiến…); mô hình tập trung quyền quyết định vào
một nhóm người cũng có thể là một dạng độc tài nhưng độc tài của một nhóm
lợi ích, một nhóm chính trị; tập trung quyền quyết định vào một cấp nào đó
trong bộ máy quản lý (nói chung) gắn liền với mô hình tổ chức mang tính
chất thứ bậc. Quyền quyết định được trao và chỉ có ở cấp cao nhất trong hệ
thống thứ bậc, cấp dưới không có quyền quyết định.
Trong mô hình phân cấp (decentralization), nét đặc trưng chung là quyền
quyết định được phân chia cho nhiều người, nhiều cấp. Hay nói khác đi phân
cấp gắn liền với sự tồn tại của một tổ chức được tổ chức theo mô hình thứ bậc
(nhiều cấp; có khái niệm cấp trên, cấp dưới, ). Nếu trong mô hình tập trung,
quyền quyết định chỉ có ở một cấp, thì trong mô hình phân cấp hoạt động
quản lý (nói chung), quyền quyết định được trao cho nhiều cấp. Mỗi một cấp,
căn cứ vào quy định chung của tổ chức được quyền ra các quyết định nhất
định trên các lĩnh vực cụ thể.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, thuật ngữ “decentralization” còn có
thể được hiểu là phân quyền. Thuật ngữ phân quyền sử dụng ở đây như là một
sự phân chia quyền lực nhà nước – bao gồm quyền lập pháp, quyền hành
pháp và quyền tư pháp – cho các cơ quan nhà nước khác nhau và tuỳ thuộc

cụ thể hơn:
- Một cách xuất phát từ việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Trong
lý thuyết tổ chức, mô hình thứ bậc theo chức năng là phân cấp.
- Một cách xuất phát từ cải cách hoạt động của các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước. Đó là sự quá tập trung nhiều quyền và nhiệm vụ cho một tổ
chức và do đó làm cho hiệu quả hoạt động thấp. Phân cấp là sắp xếp lại điều
chỉnh lại (cải cách) chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức.
Phân cấp trong hoạt động quản lý không phải là một chủ đề mới, tuy
nhiên trong hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động thực thi quyền hành
pháp phân cấp lại trở thành những vấn đề quan tâm đặc biệt do tính chất đặc
biệt của việc sử dụng quyền lực nhà nước.
Phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước thực chất là cặp sinh đôi
với tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong tay Chính phủ
trung ương như đã làm trước đây ở nhiều nước. Trong khi tập trung hoạt động
quản lý hành chính nhà nước có thể tạo cơ hội để bảo đảm cung cấp một sự
thống nhất về tầm nhìn, về chỉ đạo, định hướng cũng như phối hợp chung, thì
phân cấp có thể làm cho quá trình ra quyết định tận dụng tốt hơn lợi ích điều
kiện địa phương và do đó có thể đem lại hiệu quả cao hơn.
Phân cấp trong việc thực thi quyền hành pháp thực chất là xu hướng cải
cách cách thức hoạt động quản lý nói chung và các hoạt động quản lý hành
chính nhà nước nói riêng khi điều kiện bên trong và bên ngoài tổ chức thay
đổi. Phân cấp là sự chuyển giao chính thức những nhiệm vụ, quyền hạn vốn
tập trung vào chính phủ trung ương hay cơ quan cấp trên xuống cho các cơ
quan cấp dưới nhằm hướng đến hiệu quả của việc thực hiện các nhiệm vụ một
cách hợp lý gắn liền với việc nhận thức và kết hợp đúng nhất điều kiện bên
trong và bên ngoài của địa phương. Chính vì vậy, phân cấp liên quan đến quy
trình chuyển giao và uỷ quyền quyết định các vấn đề liên quan đến hoạt động
quản lý hành chính nhà nước từ trung ương, cơ quan cấp trên cho cấp dưới
trong hệ thống hành chính thứ bậc nhằm thúc đẩy tính độc lập, trách nhiệm và
làm quyết định nhanh hơn, phù hợp hơn với đòi hỏi của từng cấp trong hệ

tài nguyên quốc gia để có được các nguồn thu đó.
- Hệ thống tổ chức của hệ thống hành chính nhà nước rất phức tạp, rộng
cả về không gian và số lượng (nguyên tắc quản lý toàn diện: mọi vấn đề; mọi
nơi, mọi lúc; mọi đối tượng).
Sự khác biệt đó làm cho việc áp dụng thuật ngữ phân cấp trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nưóc không thống nhất. Nghiên cứu bản chất
bên trong của phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng
cần lưu ý đến tính đặc trưng của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực
nhà nước.
Nghiên cứu phân cấp (Phân chia, phân công, phân cấp quyền hành
pháp) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường gắn liền với một
số câu hỏi sau:
- Quyền để thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước đến từ
đâu (từ hiến pháp, luật hay văn bản quy phạm pháp quy)?
- Quyền đó bao gồm những vấn đề gì (tài chính, hành chính, nhân sự )?
- Những hoạt động gì cơ quan hành chính nhà nước (các cấp) cần phải
làm?
- Tại sao họ phải làm?
- Ai có quyền quyết định làm điều đó?
- Ai quyết định cách thức làm?
- Khi nào sẽ làm (ai quyết định)?
- Làm ở đâu (ai quyết định)?…
Phân cấp nhiệm vụ và quyền hạn hoạt động quản lý hành chính nhà nước
là chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn từ một cơ quan nhà nước cấp trên cho
cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới hoặc từ một cơ quan hành chính nhà
nước sang cơ quan khác (đồng cấp); hoặc sang cho các tổ chức không thuộc
hành chính nhà nước (sự nghiệp); hoặc cho các tổ chức không phải nhà nước.
Phân cấp nhiệm vụ và quyền hạn cũng có nghĩa là sắp xếp, bố trí lại hệ thống
các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Tuỳ thuộc vào cách thức chuyển giao và thể chế nhà nước quy định