ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
*

VŨ THỊ LAN ANH

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC
TRONG HOẠT ĐỘNG THỰC THI CÔNG VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI
Hà Nội - 2010
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 4
1. Tính cấp thiết của Đề tài 4
2. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu 7
3. Phương pháp nghiên cứu 7
4. Cấu trúc của luận văn 8
Chương 1 9
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ
NƯỚC 9
1.1. Cơ sở lý luận về trách nhiệm bồi thường nhà nước 9
1.2. Bản chất của pháp luật về bồi thường nhà nước 12
1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước 18
1.3.1. Phạm vi của hành vi công quyền và hành vi vi phạm pháp pháp luật
làm phát sinh trách nhiệm bồi thường 18
1.3.2. Cơ sở pháp lý và phạm vi trách nhiệm của nhà nước 21
Chương 2 31
PHÁP LUẬT MỘT SỐ NƯỚC VỀ BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI 31

3.3. Bảo đảm thực thi pháp luật về bồi thường nhà nước trong hoạt động
thực thi công vụ và định hướng ngày càng hoàn thiện pháp luật về bồi
thường nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 108
3.3.1. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hoạt động lập pháp, lập
quy 108
3.3.2. Phạm vi bồi thường thiệt hại của Nhà nước 111
4.3.3. Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại. 113 3
4.3.4. Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường thiệt hại . 113
4.3.5. Về việc không thực thi nhiệm vụ, công vụ gây thiệt hại 115
4.3.6. Bồi thường thiệt hại do bị oan trong tố tụng hình sự 116
4.3.7. Phân biệt lỗi của nền công vụ và lỗi của người thực thi công vụ 118
KẾT LUẬN 120
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 122 4

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Người
bị bắt, bị giam, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường về vật
chất và phục hồi danh dự” (Điều 72); “Mọi hành vi xâm phạm đến lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được
kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật
chất và phục hồi về danh dự” (Điều 74). Đây là cơ sở pháp lý và cũng là văn
bản quan trọng nhất để cụ thể hóa các quy định trách nhiệm về bồi thường của
cơ quan Nhà nước đối với những thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra. Bên

lý người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại; nhiều trường hợp cơ quan có
trách nhiệm giải quyết bồi thường còn chưa xác định rõ và đặc biệt là chưa
quy định cụ thể trách nhiệm phối hợp của các cơ quan nhà nước khác có liên
quan, nên việc giải quyết bồi thường không đạt được kết quả như mong
muốn; các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường và nhiều vấn đề
liên quan khác được pháp luật quy định chưa đầy đủ, không thống nhất và
thiếu tính khả thi. Hoạt động quản lý hành chính chủ yếu được thực hiện gắn
với thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà không trực tiếp gắn với các
quy định của pháp luật bồi thường. Các văn bản hướng dẫn như Nghị định
số 47/NĐ-CP của Chính phủ hầu như không phát huy tác dụng, chưa được
áp dụng để giải quyết bồi thường thiệt hại trong các lĩnh vực tố tụng hình sự,
dân sự và hành chính. Đối với bồi thường thiệt hại cho các trường hợp bị
oan trong tố tụng hình sự theo quy định của Nghị quyết 388 thì phạm vi điều
chỉnh còn hẹp, mới chỉ bồi thường cho các trường hợp bị oan trong tố tụng
hình sự, cho nên tác động của Nghị quyết còn hạn chế. 6
Trước thực trạng pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành
công vụ gây ra và thực tiễn thi hành cho thấy, pháp luật trong lĩnh vực này
còn nhiều điều bất cập; chưa đầy đủ và đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu tính khả
thi. Do vậy, pháp luật về bồi thường Nhà nước cần phải được tiếp tục nghiên
cứu và hoàn thiện là nhiệm vụ cấp thiết trong điều kiện nước ta đang xây
dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ
nghĩa, đồng thời nhằm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5
năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Một trong các
nội dung quan trọng về định hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật
được quy định trong Nghị quyết này là xây dựng và hoàn thiện chế độ bảo hộ
của Nhà nước đối với các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, trong đó

thực hiện tôt hơn trách nhiệm của mình trước công dân trong điều kiện xây
dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân.
- Khái quát chung về những quy định về bồi thường nhà nước ở một số
nước trên thế giới.
- Đưa ra một số nội dung tham khảo kinh nghiệm của pháp luật nước
ngoài về bồi thường nhà nước và kiến nghị hoàn thiện pháp luật và hướng
dẫn thực hiện pháp luật về bồi thường nhà nước phù hợp với đặc điểm, tình
hình chính trị, kinh tế và xã hội nước ta trong giai đoạn phát triển hiện nay.
3. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài, phương pháp nghiên cứu cơ bản mà luận văn sử
dụng là phương pháp quy nạp trên cơ sở thống kê, tổng hợp, nghiên cứu và
phân tích các văn kiện của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta để làm rõ những 8
quan điểm về bồi thường nhà nước. Đồng thời, có phân tích, đánh giá thực
tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường nhà nước ta để hướng đến hoàn thiện
pháp luật về bồi thường nhà nước trong tương lai.
Luận văn cũng sử dụng các tài liệu nước ngoài và các tác phẩm, công
trình nghiên cứu khoa học của các tác giả trong nước và ngoài nước về trách
nhiệm bồi thường của nhà nước đối với thiệt hại trong hoạt động thực thi
công vụ của cán bộ, công chức.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể:
phương pháp logic và phương pháp so sánh đối chiếu; phân tích để làm sáng
tỏ những nội dung nghiên cứu của luận văn.
4. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm có 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường nhà nước

cần đến nhà nước phải nghĩ đến cách hạn chế quyền lực nhà nước, bởi vì nhà
nước do con người điều khiển. Con người của chúng ta bên cạnh những đức
tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa đựng cả những đức tính lười nhác, tùy tiện,
tính tham lam, ỷ lại, tính dựa dẫm vào những người khác, nhất là tính đam mê
quyền lực. Vì quyền lực nhà nước có trong tay, con người có thể đạt được 10
nhiều thứ quyền lợi khác như: của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người
khác. Vì vậy, khi một người nào đó được giao quyền lực nhà nước nếu không
có những động cơ khắc phục những tính tiêu cực sẽ gây nên hậu quả kém của
nhà nước. Hoạt động của nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường là phải
do nhiều người cùng đảm nhiệm, nếu không có sự phân công trách nhiệm rõ
ràng thì rất dễ rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu “cha chung không ai
khóc”. Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu càng làm
việc tập thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu thì càng tạo
ra cơ sở nhiều hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu.
Chính vì vậy, khi quyền lực tập trung quá nhiều vào một nơi thì xét về
mặt khách quan đều xuất hiện nguy cơ lạm dụng quyền lực đó trong mối quan
hệ với kẻ yếu. Ý tưởng này được coi là nền tảng cho học thuyết về phân
quyền (ở Việt nam được gọi là “tam quyền phân lập”). Điều này cũng dẫn tới
việc ra đời học thuyết về nhà nước pháp quyền mà theo nội dung của nói thì:
về phương diện chính trị, quyền lực Nhà nước cần được kiểm soát và giới hạn
bởi pháp luật; về phương diện tư pháp, mọi hoạt động của nhà nước (lập
pháp, hành pháp và tư pháp) cần được kiểm tra lại bằng con đường tòa án; về
phương diện vật chất thì những hoạt động công quyền, nhân danh nhà nước
của nhà nước đều có thể kéo theo hậu quả pháp lý bất lợi mà khoa học pháp lý
gọi là trách nhiệm vật chất.
Ngày nay, trong một xã hội hiện đại, mối quan hệ giữa nhà nước và công
dân là những mối quan hệ được điều chỉnh bằng pháp luật mà ở đó, vị thế của

nước) có thể: nhân danh quyền lực công cộng hoặc không nhân danh quyền
lực công cộng. Điều này là khó hiểu cho những công bộc của dân, song thực
tế, nhà nước có thể và cần phải tham gia vào nhiều loại quan hệ pháp luật mà
ở đó, nhà nước không phải là nhà nước theo đúng nghĩa, bởi lẽ khi đó, sự xuất
hiện của “nhà nước” không mang dấu hiệu quyền lực công. 12
Do vậy, nếu hiểu như thế thì việc nhà nước phải bồi thường cho ai đó
có thể phái sinh từ hai loại quan hệ pháp luật:
- Quan hệ pháp luật mà nhà nước xuất hiện với tư cách là chủ nhân của
quyền lực công cộng (pháp luật công); và
- Quan hệ pháp luật mà nhà nước có vị thế bình đẳng (về quyền lực)
với chủ thể khác, với công dân (pháp luật tư).
Từ hai loại quan hệ trên thì hậu quả pháp lý là nhà nước phải đền bù,
bồi thường hay bồi hoàn. Vấn đề đặt ra là, pháp luật về bồi thường nhà nước
có điều chỉnh thống nhất cả hai loại hậu quả pháp lý này không?. Theo nhận
thức chung, khi tham gia những quan hệ pháp luật bình đẳng và tự do, nhà
nước được đối xử như bất kỳ một loại chủ thể pháp luật (dân sự) nào nên vì
thế, không cần có những quy định pháp luật riêng rẽ. Lúc đó, pháp luật dân sự
chung sẽ điều chỉnh nhà nước như mọi chủ thể pháp luật khác theo những
nguyên tắc và thủ tục dân sự, áp dụng cho các giao dịch dân sự. Vấn đề còn
lại là pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước chỉ điều chỉnh vần đề bồi
thường của nhà nước khi nhà nước thực hiện hành vi công quyền. Quan hệ
pháp luật trong những trường hợp như vậy được các quốc gia châu Âu lục địa
gọi là “quan hệ pháp luật công”.
Như vậy, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một dạng trách
nhiệm dân sự ngoài hợp đồng, phát sinh từ các hoạt động công quyền của các
cơ quan nhà nước hoặc nhân danh nhà nước.
1.2. Bản chất của pháp luật về bồi thường nhà nước

chính quyền địa phương, cơ quan khác của nhà nước và cả tổ chức chính trị-
xã hội tham gia). Hoạt động này cũng có thể gây tổn hại về vật chất, tinh 14
thần cho cá nhân, tổ chức công dân do đó về nguyên tắc cũng phải bồi
thường. Một thực tế là những văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp
lại không gây thiệt hại cho một công dân, tổ chức cụ thể, mà gây thiệt hại
cho một đối tượng công dân, tổ chức nhất định, hay cả một cộng đồng xã hội
nên thường không gây khiếu nại cụ thể, mà gây sự phản ứng của những đối
tượng bị thiệt hại ở quy mô lớn hơn và thường dẫn đến những phản ứng từ
phía các công dân, tổ chức – sự phản ứng chính trị (chính trị là tất cả những
gì mà khi giải quyết nó đều động chạm tới lợi ích quốc gia, dân tộc, cá nhân,
tổ chức), thì nhà nước thường xử lý bằng cách sửa đổi hay bãi bỏ văn bản đã
ban hành.
Nhưng việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành một
cách hợp pháp (không vi phạm các quy định đã ban hành) mà gây thiệt hại về
tinh thần thì nhà nước bồi thường về tinh thần (phục hồi lại danh dự, nhân
phẩm của người bị thiệt hại), còn thiệt hại về vật chất thì rất ít các quốc gia
trên thế giới đặt vấn đề bồi thường mà đặt “vào tình thế đã rồi” – sự đã rồi
của hoạt động chính trị vì pháp luật là chính trị hay một phần của chính trị.
Chính vì lẽ đó người ta thường loại hoạt động lập pháp, lập quy ra khỏi phạm
vị bồi thường nhà nước. Điều này tùy thuộc vào lý do chính trị, sự cân nhắc
chính trị, kinh tế - xã hội mà các quốc gia lựa chọn.
Hoạt động hành pháp – hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật bằng các
hoạt động hành chính cụ thể do cán bộ, công chức nhà nước, hay những người
khác được ủy quyền thực hiện. Hoạt động hành chính được thể hiện cụ thể
quan việc ra các quyết định hành chính cá biệt cụ thể, hay thực hiện hành vi
hành chính – hành vi công vụ cán bộ, công chức nhà nước và cả những người
khác được ủy quyền có thể gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức (đây là trường

luật. 16
Hoạt động tư pháp – Hiểu theo nghĩa rộng của từ này gồm hoạt động
điều tra, truy tố, công tố, xét xử, thi hành án. Trong quá trình này các cán bộ,
công chức, những người tiến hành tố tụng vì nhiều những nguyên nhân khác
nhau cũng đều có thể vi phạm pháp luật mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
Xét về bản chất thì những hoạt động này cũng là hoạt động công vụ, nhân
danh quyền lực, đại diện cho quyền lực nhà nước mà thực hiện, ở đây không
hề có quan hệ hợp đồng trên nguyên tắc bình đẳng nào cả. Quan hệ ở đây là
quan hệ có tính quyền lực, vì lý do thực hiện quyền lực mà gây tổn hại về vật
chất, tinh thần cho cá nhân, tổ chức, do đó đều phải bồi thường.
Bên cạnh việc tham gia vào những quan hệ hành chính, các cơ quan, tổ
chức nhà nước cũng tham gia vào các quan hệ dân sự, kinh tế, họ tham gia
vào những quan hệ này trên cơ sở nguyên tắc hợp đồng, các bên đều bình
đẳng trong quan hệ, do đó khi vi phạm hợp đồng, vi phạm pháp luật hợp đồng
gây thiệt hại cho công dân (cá nhân, tổ chức) đều phải bồi thường trên nguyên
tắc dân sự, hai bên đều có thể thỏa thuận để dàn sếp về mức bồi thường,
phương thức bồi thường, nếu không thành thì các bên đều có thể khởi kiện tới
Tòa án dân sự, kinh tế để tranh tụng bồi thường. Trong quan hệ ấy các bên
tuyệt đối bình đẳng, không xen bất kỳ yếu tố quyền lực nào cả. Trong trường
hợp này việc bồi thường thiệt hại được tiến hành theo thủ tục hành chính, tố
tụng hành chính, và tố tụng dân sự, trên nguyên tắc các quan hệ dân sự. Do
đó, mọi hoạt động nhà nước cả lập pháp, hành pháp và tư pháp gây thiệt hại
về vật chất, tinh thần cho cá nhân, tổ chức đều phải bồi thường. Nhưng việc
loại hoạt động lập pháp ra khỏi bồi thường nhà nước là do yếu tố chính trị,
kinh tế- xã hội quyết định- sự lựa chọn của các nhà lập pháp để phù hợp với
điều kiện đất nước trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Vì vậy, bản chất quan
hệ bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính.


18
trực tiếp quản lý người thi hành công vụ thực hiện và ra quyết định giải quyết
bồi thường.
Nhưng nếu cho rằng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ
hành chính thì không hoàn toàn đúng vì quan hệ này không phải quan hệ
mệnh lệnh, phục tùng. Người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi
thường là các chủ thể độc lập, có quyền thương lượng, thỏa thuận về mức bồi
thường, hình thức bồi thường Trường hợp không thống nhất thì người bị
thiệt hại có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường tại Tòa án. Do vậy, trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ dân sự - hành chính đặc thù. Tuy
nhiên, dù trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ gì thì điều quan
trọng nhất là Luật này phải định ra được một cơ chế giải quyết bồi thường cụ
thể, rõ ràng, minh bạch, thuận lợi cho người dân trong quá trình giải quyết bồi
thường, thể hiện đúng bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân
và vì dân.
1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước
Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, điều hành của mình về cơ bản
thể hiện trên cả ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc xem xét
những hành vi nào có thể thuộc vào phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồi
thường nhà nước là điều mà mỗi nước cần cân nhắc kỹ trong quá trình xây
dựng và hình thành pháp luật về bồi thường nhà nước để phù hợp với điều
kiện chính trị, kinh tế - xã hội của từng nước.
1.3.1. Phạm vi của hành vi công quyền và hành vi vi phạm pháp
pháp luật làm phát sinh trách nhiệm bồi thường
Khái niệm hoạt động công quyền tuyệt nhiên không đồng nghĩa với
một dạng hoạt động cụ thể nào trong hệ thống quyền lực nhà nước. Điều đó
có nghĩa là hoạt động của nhà nước, mà có thể phái sinh trách nhiệm bồi
mang tính công quyền bởi lẽ, nếu không có sự “hỗ trợ” của họ thì công việc
trước sau vẫn là của Nhà nước, do các cơ quan nhà nước phải thực hiện theo
sự “phân vai” của pháp luật. Theo nghĩa đó, thì các quan hệ pháp luật này
cũng là các quan hệ pháp luật công hay pháp luật hành chính đại cương.
Hành vi của những cơ quan này cũng phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà
nước.
Điều này cũng được áp dụng trong công tác của các nhân viên, công
chức nhà nước. Theo đó, thực hiện hành vi công vụ không chỉ là các công
chức, viên chức trong bộ máy nhà nước mà trên thực tế còn có sự tham gia
của những người “trợ giúp hành chính”. Quan hệ công tác của những người
này cũng là một loại quan hệ công vụ và được xem xét theo các nguyên lý của
pháp luật công. Những thiệt hại phát sinh từ hoạt động của những con người
này cuối cùng cũng do nhà nước gánh chịu. Ngoài ra, hành động trong những
tình trạng khẩn cấp của công dân trong quá trình cơ quan nhà nước thực thi
công vụ mà bản thân họ gánh chịu những thiệt hại cũng có thể phát sinh trách
nhiệm bồi thường nhà nước.
Ngày nay, khoa học hành chính còn biết đến cả khái niệm “hợp đồng
hành chính”, được hiểu trong bối cảnh thay vì phải ban hành một quyết định
hành chính tại cơ quan hành chính thì một hợp đồng hành chính được ký kết.
Vì vậy, trong những trường hợp như vậy, tính chất “công quyền”, “công vụ”
của bản hợp đồng cũng không bị loại trừ và như thế vẫn có thể đặt vấn đề
trách nhiệm nhà nước. Hơn nữa, khoa học kỹ thuật và công nghệ còn cho
phép tọa ra và thực hiện những hành vi công vụ không nhất thiết phải thông
qua xử sự trực tiếp của con người. Ví dụ, không có các thiết bị kỹ thuật thì
công an giao thông phải trực tiếp ban hành “những quyết định hành chính”
đối với từng người tham gia giao thông khi họ xuất hiện trước ngã tư giao
thông. Thay vào đó, những hệ thống đèn báo tự động đã thay thế hành vi của 21

nhà nước. Mục đích của hình thức này là khắc phục những bất hợp lý của
những chuyển dịch tài sản đã thực hiện. Ví dụ, việc truy thu lương của công
chức đã trả nhiều hơn mức được nhận, hoàn trả các khoản trợ cấp bất hợp lý,
thu nộp các khoản đóng góp cho nhà nước quá nhiều, có thể là yêu cầu của
công dân đối với nhà nước hoặc của nhà nước đối với công dân hoặc của nhà
nước đối với nhà nước. Quyền yêu cầu chung về bồi hoàn được áp dụng bổ
sung, mang tính bổ trợ. Điều đó có nghĩa là, điều này chỉ xảy ra khi đã tận
dụng hết những biện pháp và khả năng khác. Yêu cầu bồi hoàn này là một chế
định chung có tính nguyên thủy và rất cá biệt trong pháp luật hành chính đại
cương.
1.3.2.2. Bồi thường thiệt hại từ quan hệ trái vụ theo pháp luật công
Tương tự như pháp luật dân sự, pháp luật hành chính công nhận quyền
yêu cầu bồi thường thiệt hại do có vi phạm một quan hệ trái vụ theo pháp luật
công. Đây là những quyền yêu cầu xuât hiện do không có khả năng thực hiện
lao vụ, chậm thực hiện lao vụ, thực hiện không đúng thỏa thuận hợp đồng
hoặc vi phạm nghĩa vụ trước khi có hợp đồng. Khác với luật dân sự, ở đây
luôn đòi hỏi phải có sự vi phạm quan hệ trái vụ theo pháp luật công.
Trong trường hợp này, bên cạnh các điều kiện cấu thành được quy định
trong từng trường hợp, phải có sự tồn tại một quan hệ trái vụ theo pháp luật
công. Đó là trường hợp, nếu giữa công dân với cơ quan hành chính hình thành
quan hệ đặc biệt chặt chẽ và có nhu cầu cần sự phân bổ một cách tương xứng
trách nhiệm trong luật công. Trên thực tế, những trường hợp điển hình của
quan hệ trái vụ theo luật công là:
- Hợp đồng theo pháp luật công; 23
- Trông giữ theo pháp luật công (ví dụ, việc trông giữ phương tiện giao
thông bị tạm giữ, trông giữ đồ đạc bị tịch thu);
- Thực hiện công việc cho người khác mà không có sự ủy thác theo