T

rong một nhà nước pháp quyền, mọi hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho
cá nhân, tổ chức đều phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại đã gây ra, cho
dù chủ thể đó là ai. Sự ra đời của Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước

năm 2009 (LTNBTCNN) không chỉ bảo đảm quyền được bồi thường của cá nhân, tổ
chức bị thiệt hại mà còn góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm dân chủ,
bình đẳng và tiến bộ xã hội [14, phần đầu]. Tuy nhiên, LTNBTNN có tính giới hạn
nhất định, chỉ quy định trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi
hành án [16, Điều 1]. Khác với một số nước trên thế giới, Việt Nam lại không quy
định về trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, lập quy. Lý do
nào nhà nước không quy định về vấn đề này? Chính vì lẽ đó, tôi sẽ tập trung phân tích
đề tài: “Nêu quan điểm cá nhân về việc áp dụng trách nhiệm bồi thường nhà nước
trong hoạt động lập pháp, lập quy”.
1.

Một số vấn đề cơ bản về trách nhiệm nhà nước trong lĩnh vực lập

pháp, lập quy
1.1. Về lĩnh vực lập pháp
ập pháp và lập quy là hai lĩnh vực mà hoạt động chính là ban hành văn bản

L

quy phạm pháp luật. Kết quả của việc lập pháp, lập quy chính là các văn bản
lập pháp, văn bản lập quy ra đời. Thủ tục ban hành văn bản lập pháp và văn

bản lập quy sẽ tuân theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và
Luật Ban hành văn bản pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm
2004 [7]; [8].


1.2. Về lĩnh vực lập quy
ập quy được bắt đầu ở điểm kết thúc của lập pháp [15]. Vì lập quy và hành
chính là hai quyền của quyền hành pháp thống nhất cho nên quan niệm trên
cho phép tránh được sự nhầm lẫn, chồng chéo về thẩm quyền. Khái niệm

quyền lập quy được hiểu là quyền định ra và công bố các văn bản pháp quy (văn bản
dưới luật) dựa trên cơ sở hiến pháp, luật và nhằm mục đích thi hành hiến pháp và luật.
Trong khoa học pháp lý và trong thực tiễn còn có ý kiến khác nhau về khái
niệm lập pháp và lập quy (1) [15]. Việc xác định phạm vi lập quy cũng đang có hai
quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất theo nguyên tắc “loại trừ thẩm quyền”Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII chỉ rõ: đẩy mạnh công tác lập pháp
của Quốc hội; trong khi chưa có đủ luật, Ủy ban thường vụ quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính
phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển đất nước; đổi mới quy trình lập pháp
- lập quy; tăng cường công tác lập quy của Chính phủ; kịp thời có quy định pháp lý cho những vấn đề chưa
có đủ điều kiện xây dựng thành luật; nghị định của Chính phủ phải đủ cụ thể để thi hành; thông tư của bộ,
liên bộ quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện văn bản pháp quy của Chính phủ
1

2


phạm vi lập quy là những lĩnh vực, những vấn đề ngoài lĩnh vực lập pháp. Quan điểm
này đòi hỏi phải xác định chính xác phạm vi lập pháp để chỉ ra điểm kết thúc của nó.
Những lĩnh vực bắt buộc phải lập pháp là: kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh,
tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học,
công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ
công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân,… Ngoài những vấn đề
được quy định cụ thể kể trên là thuộc quyền lập quy.
Quan điểm thứ hai cho rằng lĩnh vực lập quy phải tuân theo lĩnh vực theo
nguyên tắc pháp pháp chế. Cụ thể là các văn bản lập quy không được trái với các văn

cách tiêu cực đến lợi ích của một chủ thể nào đó [13].
Nhận xét:
Dựa vào khái niệm trên, có thể thấy rằng văn bản lập pháp và văn bản lập quy
là văn bản quy phạm pháp luật. Lĩnh vực lập pháp, lập quy là lĩnh vực ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan có thẩm quyền. các văn bản quy phạm pháp luật
được hệ thống hóa trong Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008.
Các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật không thuộc lĩnh vực lập quy như các
quyết định hành chính (quyết định xử phạt vi phạm, quyết định xử lý kỉ luật, thuyên
chuyển công tác,...); bản án có hiệu lực pháp luật, cáo trạng, quyết định cá biệt. Đối
với văn bản hành chính là thông tư, công văn, thông báo thì chưa có cách phân loại cụ
thể đối với các văn này.
2.

Vấn đề áp dụng trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động

2.1.

T

lập pháp, lập quy
Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động lập pháp, lập quy

của một số nước trên thế giới
heo quy định tại chương 2 và chương 3 của Luật Nhà nước bồi thường thiệt
hại của Trung Quốc, việc bồi thường nhà nước được đặt ra trong hai lĩnh vực:
hành chính và hình sự (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án hình sự). Đối với

các thiệt hại do các cơ quan nhà nước thực hiện trong các hoạt động tố tụng như xét
xử và thi hành án dân sự, hôn nhân gia đình, kinh tế, thương mại, hành chính gây ra,

hành án. Mà chưa có một văn bản pháp lý nào quy định nhà nước phải bồi thường
thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong lĩnh vực lập pháp và lập quy. Tuy
nhiên, xoay quanh vấn đề này đã có hai quan điểm xung đột được đưa ra. Quan điểm
thứ nhất cho rằng, do nhà nước không quy định về vấn đề này, theo đó, những thiệt
hại xảy ra trong lĩnh vực lập pháp, lập quy sẽ được miễn trừ. Tuy nhiên, quan điểm
trái chiều lại cho rằng, LTNBTNN chỉ là luật chuyên ngành, mặc dù nó không quy
định nhưng vẫn có thể áp dụng quy định của pháp luật dân sự để giải quyết vấn đề
trên. Điều 619 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định về việc bồi thường thiệt do cán bộ,
công chức gây ra mà không nói tới lĩnh vực gây ra thiệt hại cụ thể. Do đó, nhà nước
5


vẫn có thể phải bồi thường trong trường hợp này. Theo quan điểm của tôi, mỗi quan
điểm đều có lập trường riêng, trên nền tảng lợi ích của từng giai cấp nhất định. Rõ
ràng, trong hệ thống pháp luật Việt Nam chưa có một văn bản pháp lý nào quy định
cụ thể về vấn đề bồi thường nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, lập quy. Do đó, mặc
nhiên, khi không có cơ sở pháp lý thì nhà nước sẽ không phải bồi thường. Nghị định
số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
đã có những quy định về xử lý cán bộ, công chức có hành vi gây thiệt hại trong lĩnh
vực lập pháp, lập quy. Theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì cán bộ công chức khi
có những vi phạm về thẩm quyền ban hành mà gây ra thiệt hại thì việc xem xét, xử lý
trách nhiệm đối với người, cơ quan đã ban hành văn bản trái pháp luật quy định tại
Điều này thực hiện theo quy định tại Điều 34 của Nghị định này [10, khoản 4 Điều
26]. Theo tinh thần của Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì trách nhiệm của
người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật mà gây thiệt hại cho xã hội sẽ được
xác định theo những quy định về kỉ luật cán bộ công chức theo Luật Cán bộ, công
chức hoặc gây hậu quả nghiêm trọng thì sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo Điều
285 Bộ luật Hình sự. Tuy nhiên, Điều 34 và các điều luật khác của Nghị định số
40/2010/NĐ-CP không hề có một quy định nào về vấn đề trách nhiệm bồi thường
thiệt hại khi ban hành văn bản trái pháp luật. Có thể nói, những quy định của pháp

lưu thông xe ba gác [3, trang 13].
Theo lẽ đó, lập trường của quan điểm thứ nhất đặt ra nhằm nâng cao trách
nhiệm của nhà trong lĩnh vực quan trọng nhất này. Theo đó, việc quy định trách
nhiệm bồi thường trong lĩnh vực lập pháp, lập quy nhằm thúc đẩy quá trình soạn thảo
văn bản pháp luật được rà soát kí càng, nhà làm luật có ý thức trong việc ban hành và
nắm vững được tình hình thực tế cũng như đáp ứng lợi ích của nhân dân.
Quan điểm thứ hai có ý kiến trái chiều nhằm biện minh cho tính đặc thù của
lĩnh vực lập pháp và lập quy, đồng thời cũng dựa trên những yếu tố về cơ sở hạ tầng
cũng như kiến trúc thượng tầng để bảo vệ cho quan điểm này. Đây cũng là quan điểm
của cá nhân tôi, và mời các ban tham khảo phần tiếp theo của bài viết.

7


3.

T

Quan điểm cá nhân về việc áp dụng trách nhiệm bồi thường nhà
nước trong hoạt động lập pháp, lập quy
heo quan điểm của cá nhân tôi, xuất phát từ nguyên nhân khác nhau thì nhà
nước không nhất thiết phải quy định trách nhiệm bồi thường nhà nước trong

hoạt động lập pháp, lập quy. Lý do mà tôi đưa ra sẽ bao gồm:
Thứ nhất, xuất pháp từ điều kiện kinh tế
Mặc dù hiện nay, bức tranh kinh tế của Việt Nam đang có sự khởi sắc trên

nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, so với gam màu chung của nền kinh tế thị trường, chúng
ta, thuộc diện nước đang phát triển, chưa đủ điều kiện xây dựng chế định bồi thường
nhà nước một cách hoàn thiện như một số nước đang phát triển hiện nay [4, trang 7].

thiệt hại này gây ra cho cả cộng đồng chứ không phải là một cá nhân cụ thể [4, trang
7]. Những thiệt hại do sai lầm về hoạch định chính sách, về xây dựng pháp luật gây ra
thường khá lớn, nhiều khi không thể xác định được, nên việc bồi thường trên thực tế
là không có tính khả thi. Trong trường hợp này trách nhiệm của cơ quan, công chức
làm sai chỉ dừng lại ở việc họ sẽ bị thay thế bằng công chức mới, bị cách chức, bị giải
tán. Tuy vậy, việc loại bỏ lĩnh vực lập pháp ra khởi trách nhiệm bồi thường của nhà
nước thì còn có thể chấp nhận được. Nhưng nếu loại bỏ toàn bộ hoạt động xây dựng
pháp luật khởi trách nhiệm bồi thường thì sẽ làm hạn chế rất nhiều tác dụng của pháp
luật về bồi thường nhà nước. Bởi trên thực tế, một số cơ quan chính quyền địa
phương, những ngườ có chức vụ quyền hạn trong việc ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đã có những hành vi sai trái ban hành những văn bản quy phạm trái pháp
luật gây thiệt hại nghiêm trọng cho cá nhân và tổ chức như việc ban hành văn bản xác
định khung giá đất trái pháp luật. Theo quan điểm của Nguyễn Minh đoan thì hoạt
động lập hiến, lập pháp không phải bồi thường, còn văn bản pháp quy phải bồi
thường. Tuy nhiên, theo quan điểm của tôi, lĩnh vực lập pháp hay lập quy đều được
miễn trừ trách nhiệm bồi thường của nhà nước. Thông thường, các chủ thể ban hành
văn bản pháp luật đều không cố ý và không mong muốn có thiệt hại xảy ra. Bởi khi có
sự vi phạm, quyền lợi của họ sẽ bị ảnh hưởng nên chẳng ai dại gì “tự tay tát vào mặt
mình” như vậy.
Thứ tư, xuất từ năng lực và trình độ người, cơ quan soạn thảo
9


Đội ngũ cán bộ, công chức của chúng ta có những điểm yếu kém về trình độ và
năng lực chuyên môn, bộ máy nhà nước còn hoạt động kém hiệu quả, vấn đề xác định
bồi thường sẽ vấp phải khó khăn. Hơn nữa, việc tham nhũng và sai phạm xuất hiện
như “cơm bữa”, do đó nhà nước không thể lúc nào cũng có thể lo hết việc bồi thường
cho những sai phạm này. Bồi thường nhằm mục đích khắc phục, không phải là chính
sách phát triển. Do đó, nhà nước chú trọng đến việc nâng cao trách nhiệm của người,
cơ quan soạn thảo văn bản hơn là xử lý những vi phạm này.

3. Bồi thường nhà nước, giới hạn và điều kiện;
Phạm Duy Nghĩa;
Tạp chí ngiên cứu lập pháp số 7/2008;
4. Bồi thường nhà nước từ quan điểm đến pháp luật và khả năng thực hiện;
Nguyễn Minh Đoan;
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13/2008;
5. Thông tư hướng dẫn bồi thường thiệt hại: Lại lỗi hẹn;
Trần Thanh Hà;
Website: nguoidaibieu.com.vn;
6. Bồi thường nhà nước với những nguyên tắc của pháp quyền;
Khuyết danh;
Website: sunlaw.com.vn;
7. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008;
8. Luật Ban hành văn bản pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
năm 2004;
9. Bộ luật Hình sự năm 1999, SĐBS năm 2009;
10.Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật
11.Ra văn bản trái luật: Sẽ xử lý người ban hành;
Đức Minh;
Website: Phapluattp.vn;
12.Luật Nhà nước bồi thường thiệt hại của Trung Quốc;
TCER, Tổng thuật từ các tài liệu nghiên cứu;
Website: ttbd.gov.vn;
13.Văn bản lập quy: Nên giao toà án kiểm tra;
Website: www.vnlawfind.com.vn;
14.Cần giải pháp để thực hiện trách nhiệm bồi thường nhà nước
Thái Phạm;
Website: tuphaptamky.gov.vn;
11