Phân định thanh tra hành chính - thanh tra chuyên ngành: Những vướng
mắc đặt ra cho việc sửa đổi Luật Thanh tra
Luật Thanh tra năm 2004 (sau đây gọi là Luật Thanh tra) đã tạo cơ sở pháp lý cho việc
tăng cường hoạt động và nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra. Mặc dù vậy, qua gần
năm năm thực hiện, cùng với sự chuyển biến mạnh mẽ của quá trình đổi mới tổ chức và
hoạt động của Nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, những quy
định của Luật thanh tra đã dần dần bộc lộ những bất cập mà trước hết là về các phương
thức và loại hình thanh tra, trong đó có sự phân định hai loại hình thanh tra là thanh tra
hành chính và thanh tra chuyên ngành. Vì vậy, những ý tưởng và mong muốn của Nhà
nước khi ban hành Luật Thanh tra dường như đã không đạt được mục đích và đã đến lúc
cần được nhìn nhận một cách thẳng thắn và khoa học mới mong tìm ra được giải pháp
thích hợp, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra.
I. Phân biệt thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành
Luật Thanh tra lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và định nghĩa về thanh tra, trong đó cố
gắng phân biệt hai loại hình thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành. Tuy nhiên, có thể sự phân biệt này chưa đủ rõ hoặc cũng có thể các hoạt động thanh
tra do các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành hiện nay còn chủ yếu theo “quán tính” nên
cho đến nay vẫn còn hết sức lúng túng trong việc phân biệt các loại hình thanh tra, dẫn đến
sự không rõ ràng chồng chéo trong hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước.
Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành xuất phát từ quan
niệm truyền thống coi thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Mục đích của
quản lý nhà nước, xét cho cùng là bảo đảm cho mọi hoạt động trong xã hội tuân thủ theo
các quy định của pháp luật, bảo đảm cho công dân thực hiện được các quyền cơ bản của
mình, tạo điều kiện phát huy mọi năng lực sản xuất của xã hội. Để đạt được mục tiêu đó,
một mặt Nhà nước phải tăng cường các biện pháp nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả,
hiệu lực quản lý mọi mặt đời sống kinh tế xã hội; mặt khác, bản thân các cơ quan nhà nước
cũng phải thường xuyên hoàn thiện, loại trừ các khuyết tật trong quá trình vận hành bộ
máy. Tương ứng với hai nhiệm vụ này là hai loại hình của hoạt động thanh tra: thanh tra
chuyên ngành (hướng vào xã hội, các đối tượng quản lý) và thanh tra hành chính (hướng
vào bản thân bộ máy quản lý).
Thanh tra hành chínhT, theo quy định của Luật Thanh tra, là hoạt động thanh tra của cơ

thanh tra nhà nước vẫn còn đang lúng túng, chưa xác định được rõ cả về định hướng công
tác lẫn phương thức thực hiện nhiệm vụ. Bởi vì trên thực tế, mảng công tác phòng, chống
tham nhũng phải sử dụng các số liệu mà thực chất là kết quả được “chiết xuất” từ cả hai
mảng công tác thanh tra nêu trên (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) thì mới
có hiệu quả.
Tất cả những vướng mắc xuất phát từ các quy định còn chưa rõ ràng, chưa bao quát của
Luật Thanh tra liên quan đến sự phân biệt giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên
ngành (như đã trình bày ở trên) khiến cho các quy định này không thực sự đi vào cuộc
sống và là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả, hiệu lực
của công tác thanh tra .
II. Thực trạng hoạt động thanh tra hiện nay và những vấn đề đang đặt ra.
Không chỉ vướng mắc từ các quy định của Luật Thanh tra mà ngay trên thực tế cũng
nảy sinh nhiều vướng mắc liên quan đến sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh
tra chuyên ngành.
Khoản 2, Điều 4 của Luật Thanh tra đưa ra định nghĩa: “Thanh tra hành chính là hoạt
động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện
chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực
tiếp”. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm
“thanh tra nhà nước” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Cần phải nhắc lại rằng, Pháp
lệnh Thanh tra năm 1990 được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế
quản lý kế hoạch hóa tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang
nặng tính hành chính. Nhà nước là “cấp trên” của mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, kể cả
doanh nghiệp (khi đó chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước). Hoạt động sản xuất, kinh doanh
cũng được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế
được coi như là một đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội
dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay
đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. Có thể nói rằng, ở cơ chế kế hoạch hóa
tập trung, thì mọi hoạt động thanh tra đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó là
thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới.
Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường đã kéo

như kế hoạch công tác của ngành thanh tra vẫn thường chỉ nói đến hai mảng công việc đó
là thanh tra kinh tế -xã hội và thanh tra giải quyết khiếu nại -tố cáo mà cho đến nay trong
các văn bản pháp luật về thanh tra không hề thấy có quy định về thanh tra kinh tế - xã hội.
Trong quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra (3) cũng chỉ quy định chung chung là “Quy
chế này áp dụng đối với Đoàn thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, Thủ
trưởng cơ quan thanh tra nhà nước thành lập để thực hiện nhiệm vụ thanh tra”.
Từ năm 2002 đến nay, Thanh tra Chính phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước
khác đã tiến hành những cuộc thanh tra lớn sau đây: Thanh tra các dự án đầu tư công trình
giao thông; Thanh tra Tổng Công ty hàng không Việt Nam; Thanh tra Dự án đánh bắt cá xa
bờ; Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thanh tra Dự án Hanggar thuộc Tổng Công
ty Hàng không; Thanh tra Tổng Công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam; Thanh tra các
ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh; Thanh tra diện rộng về đầu tư xây dựng cơ bản;
Thanh tra Dự án tăng cường năng lực giao thông Hà Nội; Thanh tra việc quản lý và sử
dụng đất đai tại Hải Phòng... Và, câu hỏi có thể đặt ra là: Các cuộc thanh tra này là thanh
tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành? Chắc chắn, câu trả lời thông thường nhất sẽ là:
đó là các cuộc thanh tra... kinh tế - xã hội. Rất khó có thể tách bạch được trong các cuộc
thanh tra này, đâu thực sự chỉ là cuộc thanh tra hành chính.
Trên thực tế hiện nay đang tồn tại những quan niệm khác nhau về đối tượng và phương
pháp thanh tra hành chính.
Quan niệm thứ nhất cho rằng, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các
cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Theo quan niệm này, hoạt động thanh tra hành
chính sẽ không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem
xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy
nhà nước.
Quan niệm thứ hai lại cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức,
doanh nghiệp. Theo quan niệm này, cần phải thông qua thanh tra các đối tượng quản lý mà
đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm của
doanh nghiệp bị thanh tra.
Dù quan niệm thế nào đi chăng nữa, thì có một thực tế là: phần lớn các cuộc thanh tra
hiện nay được mang tên là “thanh tra kinh tế -xã hội” đang được thực hiện theo quan niệm

tra của thanh tra chuyên ngành rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính; trong khi
đó, về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy nếu chỉ có thanh tra
viên của các tổ chức thanh tra nhà nước (ở cấp bộ và cấp sở) thực hiện nhiệm vụ thanh tra
chuyên ngành thì chắc chắn là không thể kham nổi. Chẳng hạn một đợt thanh tra vệ sinh an
toàn thực phẩm trên địa bàn thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên sở Y tế thực
hiện thì khó có thể nói là bảo đảm. Từ đó mà trên thực tế, thanh tra chuyên ngành được tổ
chức rất đa dạng, thậm chí là vượt ra ngoài quy định của Luật thanh tra. Chẳng hạn, Quyết
định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18 tháng 6 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí