Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính
1. Pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành
chính
Theo các Điều 72, 74 của Hiến pháp năm 1992, mọi chủ thể (kể cả Nhà nước) xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức đều phải bồi thường.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 1995 (Điều 623, 624), tiếp
đến là BLDS năm 2005 (Điều 619, 620) đã có những quy định mang tính nguyên tắc về
trách nhiệm bồi thường nhà nước (BTNN). Trong lĩnh vực hành chính nói riêng, trên cơ sở
quy định của BLDS năm 1995, Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc
giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền
của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có quy định: “Cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố
tụng phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước hoặc người có thẩm
quyền gây ra trong khi thi hành công vụ hoặc trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy
tố, xét xử, thi hành án được quy định tại Điều 623 và Điều 624 của BLDS”. Đồng thời,
Nghị định 47/CP cũng đề cập trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết bồi thường thiệt hại,
bồi hoàn. Cho đến nay, hầu hết các văn bản pháp luật chuyên ngành trong lĩnh vực quản lý
nhà nước đã đề cập tới trách nhiệm BTNN như: Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật Hải
quan năm 2001; Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Luật Chuyển giao công nghệ năm
2006; Luật Đầu tư năm 2005; Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002; Nghị định
số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai
(Nghị định số 84/2007/NĐ-CP).
Đặc biệt, trong lĩnh vực ban hành văn bản pháp quy, Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã quy định:
“tuỳ theo tính chất và mức độ của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền đã
ban hành văn bản trái pháp luật… phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc
trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật” (Điều 8).
Như vậy, trong lĩnh vực hành chính, pháp luật hiện hành đã quy định về trách nhiệm
BTNN đối với những thiệt hại của cá nhân, tổ chức do cơ quan, cán bộ, công chức nhà
nước gây ra trong hoạt động của mình, bất kể là hoạt động nào, từ việc ban hành văn bản

đảm tính khách quan. Nghị định số 47/CP quy định việc thành lập Hội đồng để giải quyết
bồi thường, nhưng Chủ tịch Hội đồng bồi thường lại là đại diện lãnh đạo của cơ quan có
trách nhiệm bồi thường. Hội đồng giải quyết yêu cầu bồi thường trên cơ sở đơn yêu cầu
của người bị thiệt hại (không bắt buộc người bị thiệt hại có mặt để giải trình) và giải trình
của người gây ra thiệt hại. Tuy nhiên, Hội đồng bồi thường không quyết định được việc
giải quyết bồi thường mà chỉ có quyền kiến nghị với Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm
bồi thường về việc bồi thường. Trách nhiệm tôn trọng, thực hiện kiến nghị của Hội đồng
không được quy định đối với Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Mặt khác,
khi yêu cầu bồi thường, người yêu cầu bồi thường có trách nhiệm chứng minh các yêu cầu
của mình bằng cách xuất trình các tài liệu chứng minh về các thiệt hại mà mình phải gánh
chịu, trường hợp không chứng minh được, ngay cả khi giấy tờ, tài liệu đã bị mất do bị cơ
quan nhà nước tịch thu, tiêu huỷ hoặc làm thất lạc, thì thiệt hại cũng không được bồi
thường. Như vậy, phần bất lợi, bị động bao giờ cũng thuộc về người bị thiệt hại, đặc biệt
trong trường hợp người gây ra thiệt hại lại là thủ trưởng cơ quan thực hiện bồi thường.
Thứ ba, các quy định về trách nhiệm BTNN còn tản mạn, nhiều văn bản ở tầm hiệu lực
thấp, chưa tương xứng với tính chất, đặc điểm của trách nhiệm BTNN cũng như chưa
tương thích với pháp luật quốc tế, do đó, chưa xác lập được cơ chế bồi thường có hiệu quả
cho người bị thiệt hại, tính khả thi còn thấp. Trên thực tế, rất ít cơ quan, tổ chức phải đứng
ra bồi thường thiệt hại cho cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật hiện hành.
Tuy nhiên, cần phải thấy rằng, sự bất cập, hạn chế của thể chế không phải là nguyên
nhân duy nhất dẫn tới tình trạng pháp luật về BTNN trong lĩnh vực hành chính chưa đi vào
cuộc sống, mà còn có các nguyên nhân khác, đó là:
- Chúng ta chưa có truyền thống về pháp quyền dân chủ. Theo quan niệm truyền thống,
Nhà nước luôn luôn đúng và có quyền áp đặt, chi phối các chủ thể khác dẫn tới tình trạng
tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước trong quan hệ đối với
công dân;
- Bên cạnh sự bất cập, hạn chế của pháp luật về BTNN, chúng ta còn thiếu các quy định
pháp luật đồng bộ, minh bạch về kỷ luật hành chính, kỷ luật công vụ, trách nhiệm, thẩm
quyền của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cũng như trách nhiệm, thẩm quyền của cán bộ,
công chức trong thi hành công vụ;

quan soạn thảo cân nhắc kỹ lưỡng hơn trong xác định phạm vi trách nhiệm BTNN trong
lĩnh vực hành chính.
Về các nhóm hành vi được liệt kê tại Điều 16 của Dự thảo, có ý kiến cho rằng “việc bồi
thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư (khoản 9, Điều 16) đã được quy định
trong Luật Đất đai và về bản chất không phải là BTNN theo Luật này” (Báo cáo thẩm tra
số 530/BC-UBPL12 ngày 22/10/2008 của Uỷ ban pháp luật Quốc hội). Và “trong việc thực
hiện nhiệm vụ bảo vệ quốc phòng, an ninh, bảo lợi ích Nhà nước, lợi ích của nhân dân, các
hoạt động của Nhà nước có thể gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân, như việc trưng mua,
trưng dụng tài sản, thì Nhà nước sẽ bồi thường thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân đó theo
quy định của Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản“ (Tờ trình số 161/TTr-CP).
Ở đây, có lẽ đang có sự nhầm lẫn giữa việc bồi thường, hỗ trợ do thu hồi đất, giải phóng
mặt bằng theo quy định của pháp luật đất đai và trách nhiệm BTNN do các vi phạm từ phía
Nhà nước trong quá trình thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, gây thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức. Tương tự, có sự nhầm lẫn giữa việc bồi thường thiệt hại do việc trưng mua,
trưng thu tài sản theo quy định của Luật Trưng thu, trưng mua tài sản và trách nhiệm
BTNN do các vi phạm từ phía Nhà nước trong thực hiện các hành vi này gây thiệt hại cho
người dân.
Quan hệ bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng phát sinh khi Nhà nước thu hồi đất để
phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế, an ninh quốc phòng, mục đích công cộng. Việc
bồi thường, hỗ trợ ở đây tuân theo các nguyên tắc, căn cứ và trình tự, thủ tục theo quy định
của pháp luật về đất đai. Còn quan hệ BTNN trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, giải
phóng mặt bằng phát sinh do vi phạm từ phía cơ quan, công chức, viên chức nhà nước
trong quá trình thực hiện các hành vi này gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân. Hiện nay,
Khoản 2, Điều 54 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP đã quy định: “Trường hợp cơ quan
nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật
thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định
thu hồi đất phải có quyết định huỷ bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường
thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có)”.
Tương tự, cần thiết phải có sự phân biệt quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh do việc
trưng thu, trưng mua tài sản của Nhà nước với quan hệ BTNN phát sinh do các vi phạm từ