ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
-----------------
NGUYỄN KỲ THANH
NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỈNH NGHỆ AN
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐINH
HƢỚNG THỰC HÀNH
̣
Hà Nội – 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
-----------------
NGUYỄN KỲ THANH
NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỈNH NGHỆ AN
Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số: 60 34 04 10
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
Xin chân thành cảm ơn!
TÓM TẮT
Nghệ An là một tỉnh rộng, dân số đông, được phân chia nhiều vùng
miền khác nhau, kinh tế - xã hội của tỉnh có nhiều biến động theo xu thế
chung của cả nước, nhưng đồng thời cũng có những đặc thù riêng, đặc biệt
Nghệ An chưa có bước đột phá lớn về thu - chi ngân sách, cân đối ngân sách
địa phương vẫn còn phụ thuộc rất lớn vào bổ sung từ ngân sách trung ương.
Điều này đòi hỏi chính quyền tỉnh Nghệ An, trong đó có HĐND tỉnh cần đề
ra những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa
phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc
phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân
dân địa phương đối với cả nước. Để làm được điều đó, HĐND tỉnh Nghệ An
cần có những giải pháp để nâng cao chất lượng, năng lực giám sát và quyết
định các vấn đề liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước.
Xuất phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu đề tài “Nâng cao năng
lực giám sát và quyết định ngân sách Nhà nước của Hội đồng nhân dân
tỉnh Nghệ An” là cấp thiết và có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận và thực
tiễn.
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn hoạt động trong lĩnh vực
ngân sách nhà nước, luận văn đưa ra các giải pháp nâng cao năng lực giám sát
và quyết định ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An.
MỤC LỤC
Trang
Danh mục các ký hiệu viết tắt
i
10
1.2.3. Các yếu tố ảnh hướng đến năng lực giám sát và quyết định
ngân sách nhà nước của HĐND.
13
1.2.4. Tiêu chí đánh giá năng lực giám sát và quyết định ngân sách
nhà nước của HĐND.
16
1.2.5. Vai trò của HĐND trong giám sát và quyết định ngân sách nhà
nước
19
1.2.6. Mối quan hệ giữa quyết định và giám sát ngân sách nhà nước
của HĐND
20
1.3. Kinh nghiệm giám sát và quyết định ngân sách nhà nƣớc của
HĐND một số tỉnh trong nƣớc và bài học cho HĐND tỉnh Nghệ An
21
1.3.1. Kinh nghiệm nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân
sách nhà nước của HĐND ở một số tỉnh.
hƣởng tới hoạt động giám sát và quyết định ngân sách nhà nƣớc
35
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Nghệ An.
35
3.1.2. Những thuận lợi và khó khăn của tỉnh Nghệ An về điều kiện tự
nhiên, kinh tế, xã hội đối với công tác giám sát và quyết định ngân
sách nhà nước.
37
3.2. Phân tích thực trạng năng lực giám sát và quyết định ngân sách
nhà nƣớc của HĐND tỉnh Nghệ An
40
3.2.1. Thực trạng năng lực giám sát ngân sách nhà nước của HĐND
tỉnh Nghệ An.
40
3.2.2. Thực trạng năng lực quyết định ngân sách nhà nước của HĐND
tỉnh Nghệ An.
43
3.2.3. Đánh giá thực trạng thực trạng giám sát và quyết định ngân
69
DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT
Nguyên nghĩa
Ký hiệu
1
HĐND
Hội đồng nhân dân
5
NSĐP
Ngân sách địa phương
3
NSNN
Ngân sách nhà nước
4
1
Hình 1.2
Đối tượng giám sát về ngân sách của HĐND
11
ii
MỞ ĐẦU
1. Về tính cấ p thiế t của đề tài:
Trong bộ máy nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do
Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do
luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và
việc thực hiện các nghị quyết của HĐND.
Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND có nhiệm vụ quyết định dự toán thu
NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp
mình; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp
triển khai thực hiện NSĐP; điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần
thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Quyết
định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa
phương theo quy định của Luật NSNN.
Thông qua phê duyệt quyết toán NSĐP, HĐND tỉnh đánh giá những
mặt làm được, chưa được và những bất hợp lý trong quá trình thực hiện
NSĐP, từ đó có các chủ trương, giải pháp phát huy ưu điểm, khắc phục nhược
điểm và điều chỉnh những bất hợp lý trong việc xây dựng dự toán ngân sách
động giám sát, quyết định NSNN cũng như vấn đề năng lực giám sát của
HĐND cấp tỉnh. Đánh giá thực trạng năng lực giám sát và quyết định NSNN
của HĐND tỉnh Nghệ An, chỉ ra được những tồn tại, hạn chế và khó khăn, bất
cập cũng nhưng nguyên nhân của thực trạng đó. Đồng thời đề xuất các
phương hướng và giải pháp khả thi nhằm nâng cao năng lực giám sát và quyết
định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
2
+ Hệ thống hoá và làm rõ cơ sở lý luận về ngân sách và hoạt động giám
sát và quyết định NSNN của HĐND cấp tỉnh, năng lực của HĐND trong giám
sát và quyết định NSĐP. Các nhân tố ảnh hưởng đến năng lực giám sát, chất
lượng quyết định NSNN của HĐND…).
+ Làm rõ và đánh giá đúng thực trạng năng lực giám sát và quyết định
NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An. Xác định được những vấn đề còn tồn tại,
hạn chế và khó khăn, bất cập trong công tác giám sát và quyết định NSSN của
HĐND tỉnh Nghệ An. Chỉ rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế và
những khó khăn, bất cập.
+ Xác định được phương hướng và đề xuất các giải pháp khả thi nhằm
Nâng cao năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cƣ́u:
3.1. Đối tượng nghiên cứu:
Năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An (bao
gồm: bản thân các hoạt động giám sát và quyết định NSNN của HĐND; các
nhân tố tác động đến chất lượng của những hoạt động này như: chất lượng
chuẩn bị báo cáo của UBND tỉnh; trình độ, năng lực của đại biểu HĐND, cơ
cấu, số lượng đại biểu chuyên trách; thời gian thẩm định; sự phối hợp giữa
HĐND và UBND tỉnh trong quá trình chuẩn bị tài liệu trình kỳ họp; chất
đề chung về đổi mới NSNN, đổi mới chính sách thu, chi NSNN, về quản lý
NSNN, phân cấp quản lý NSNN trong cơ chế mới. Đó là:
- Đổi mới ngân sách nhà nước, của tác giả Tào Hữu Phùng, Nguyễn
Công nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh, Luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Việt Anh, Học viện Tài
chính kế toán, 2010.
- Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Quảng Nghĩa, Luận văn thạc sỹ kinh tế của Dương Ngọc Ánh,
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004.
Từ khi có Luật NSNN năm 2002 và Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 2003 đến nay, chưa có công trình nghiên cứu nào tập trung đến năng lực
giám sát và quyết định NSNN của HĐND các cấp.
1.1.2. Nghiên cứu về vai trò của HĐND tỉnh trong giám sát và
quyết định ngân sách nhà nƣớc
Giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của cơ quan
dân cử ở nước ta được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn
khoa học nhưng chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội,
5
còn về HĐND các công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế
như:
- Nguyễn Quốc Tuấn, 2002. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt
động của HĐND và UBND các cấp. Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6.
- Trương Đắc Linh, 2003. Tổ chức và hoạt động của các ban của
HĐND. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2.
- Đinh Ngọc Quang, 2005. Về đổi mới tổ chức và hoạt động của
HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-2009. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2.
sách nhà nước của HĐND và đại biểu HĐND là khả năng của HĐND và đại
biểu HĐND trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng tới hoàn thành
chức năng giám sát và quyết định được hiến định của mình. Cụ thể, đó là năng
lực giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của HĐND. Năng lực đó của đại biểu HĐND được thể hiện khi
tham gia xây dựng chương trình ban hành Nghị quyết, tham gia thẩm tra, xem
xét, thảo luận và thông qua các Nghị quyết trình HĐND.
1.2.1.2. Khái niệm về ngân sách nhà nước
- Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và lịch sử; là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà
nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ
trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng
đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách
nhà nước.
Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống
kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại
chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước
tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu
7
- Theo Luật Ngân sách nhà nước ban hành ngày 16/12/2002: “NSNN là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyề n quyế t đi ̣nh và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức n ăng, nhiệm vụ của Nhà n ước”. NSNN bao gồ m NSTW và NSĐP .
NSTW là ngân sách của các b ộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
và các cơ quan khác ở trung ương. NSĐP bao gồ m ngân sách của đơn vi ̣hành
chính các cấp chính quyền.
- NSNN có một số đặc trưng cơ bản sau:
Một là, hoạt đ ộng NSNN là hoa ̣t đ ộng phân phố i la ̣i các nguồ n tài
biết những vấn đề nảy sinh trong thực tế hoạt động của Nhà nước. Từ đó kịp
thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phù hợp với thực tế,
làm rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc chấp hành
các quy định của pháp luật.
Giám sát NSĐP bao gồm hai nội dung chính: (1) Giám sát tình hình
chấp hành pháp luật về NSNN; (2) Giám sát việc thực hiện Nghị quyết của
HĐND về quyết định dự toán ngân sách và phân bổ NSĐP, nghị quyết của
HĐND về phê chuẩn quyết toán NSĐP. Đồng thời, thông qua hoạt động giám
sát phát hiện những vấn đề chưa phù hợp, cả về thể chế cũng như tổ chức thực
hiện để kịp thời sửa đổi, bổ sung, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị bổ
sung, sửa đổi để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
cũng như của cả nước.
Giám sát NSĐP góp phần quan trọng vào việc đổi mới và nâng cao hiệu
quả quản lý và sử dụng NSNN. Kết quả giám sát NSĐP chỉ ra mức độ chấp
hành, tuân thủ những quy định của pháp luật, chế độ, chính sách về quản lý tài
chính của Nhà nước. Do đó, có thể định nghĩa: “Giám sát NSĐP là việc theo
dõi, kiểm tra thông qua hệ thống thông tin, báo cáo hoặc làm việc trực tiếp với
các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm đánh giá việc tuân thủ các quy định của
pháp luật về NSNN, xác định tình trạng NSNN trên địa bàn và NSĐP, từ đó
phát hiện sớm các vấn đề và có kiến nghị giải pháp xử lý kịp thời”.
9
b) Khái niệm về quyết định ngân sách nhà nước
Điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “HĐND
quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng
của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng
cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần
của nhân dân địa phương đối với cả nước”.
Như vậy, HĐND các cấp nói chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng ban hành
HĐND giám sát
Cơ quan
nhà nước
(ở địa
phương
Tổ chức
kinh tế (ở
địa
phương)
Tổ chức
xã hội (ở
địa
phương)
Đơn vị vũ
trang nhân
dân (ở địa
phương)
Công dân
(ở địa
phương)
1.2.2.2. Nội dung của công tác giám sát và quyết định ngân sách nhà
nước của HĐND.
- Nội dung của công tác giám sát ngân sách nhà nước của HĐND:
Việc theo dõi tiến độ và giám sát tình hình triển khai thực hiện nhiệm
- Mục tiêu công tác giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của HĐND:
+ Việc xây dựng , quyế t đinh
̣ , thực hiện dự toán và quyế t toán NSĐP
theo đúng quy đinh
̣ của pháp luật (Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn);
+ Việc xây dựng , thực hi ện dự toán theo đúng chủ tr ương, đường lối
của Đảng; mục tiêu, nhiệm vu ̣ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng
– an ninh của điạ phương cho năm kế hoa ̣ch;
+ Bảo đảm vi ệc sử du ̣ng ng ân sách hi ệu quả , tiế t ki ệm; việc tổ chức
thực hiện dự toán phải theo đúng dự toán được quyết định và phân bổ ;
+ Việc quyế t toán ng ân sác h phải theo đúng quá triǹ h thực hi ện, theo
đúng dự toán đ ược quyết định và các ti êu chuẩ n , chế đ ộ được cấp có thẩm
quyề n quy đinh.
̣
- Nguyên tắc công tác giám sát và quyết định ngân sách nhà nước
của HĐND:
12
+ Tuân theo các quy đinh
̣ củ
a pháp lu ật (về quy triǹ h , thủ tục , về
thẩ m quyề n ...);
+ Nắ m rõ n ội dung cầ n giám sát (các quy định của pháp lu ật về n ội
dung cu ̣ thể cầ n giám sát , tình hình triển khai thực hi ện – kế t quả đa ̣t đ ược,
những tồ n ta ̣i, vướng mắc...);
+ Khách quan, trung thực, có tinh thần trách nhiệm cao;
lực, trình độ, kinh nghiệm thực hiện thì cũng rất khó phát huy được hết hiệu
lực pháp luật. Để thực hiện tốt chức năng của mình, đặc biệt là chức năng
giám sát, đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy làm việc đủ mạnh và năng động.
Bởi thực tế cho thấy bất kỳ một cơ quan nào, nếu có tổ chức hợp lý và đồng
bộ sẽ tạo nên bộ máy làm việc nhịp nhàng và sẽ mang lại hiệu quả.
- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của
đại biểu HĐND.
Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lượng
và hiệu quả quyết định, giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa
phương. Do vậy, bên cạnh đảm bảo về mặt số lượng, trình độ am hiểu pháp
luật, người đại biểu cần phải có năng lực bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến
hành các hoạt động giám sát. Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm và đủ tài.
Bởi người làm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng còn phải chỉ rõ và
đề ra các kiến nghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho được cái tiêu
cực, trái pháp luật; để phát hiện cái sai của người khác, của các ngành chức
năng. Như vậy, người đại biểu HĐND phải có quan điểm trình độ, bản lĩnh
vững vàng, có cánh nhìn sáng suốt và phương pháp làm việc khoa học, hợp
lý. Phải có bản lĩnh giám nói thắng, nói thật, không nể nang, né tránh, phải vì
lợi ích của nhân dân, của Nhà nước.
- Việc xây dựng được nội dung, chương trình, kế hoạch thẩm tra hiệu quả,
phù hợp với định hướng phát triển cũng như các điều kiện hiện có của HĐND.
14
Hiệu quả của một công việc phụ thuộc rất nhiều quá trình chuẩn bị thực
hiện nó. Trong quá trình giám sát, xây dựng chương trình kế hoạch và lựa
chọn hình thức giám sát phù hợp là điều kiện bảo đảm thế chủ động cho
HĐND khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Hơn nữa, thẩm tra, giám sát là những công việc khó khăn và phức tạp
bao gồm nhiều khâu, nhiều công đoạn, đồng thời còn đòi hỏi sự tinh tế và
có hoạt động giám sát với trước khi hoạt động có giám sát. Nếu sau chương
trình giám sát hàng năm của HĐND, tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn có
những chuyển biến tích cực, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, thì
điều đó cho thấy, hoạt động giám sát của HĐND đã mang lại hiệu quả và
ngược lại.
Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế - xã hội địa phương không hoàn toàn
chỉ do sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố quan trọng khác. Vì vậy, khi
đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND theo tiêu chí này cũng ở mức độ tương
đối.
1.2.4.2. Mức độ đạt được mục đích yêu cầu giám sát
Cũng giống như các hoạt động giám sát ở các lĩnh vực khác, khi tiến
hành giám sát NSNN, HĐND phải xác định đúng mục đích của hoạt động
giám sát được thể hiện ở nhiều cấp độ phạm vi khác nhau. Ở cấp độ chung,
mục đích của giám sát là việc bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh
bạch, liên tục của từng cá nhân trong bộ máy Nhà nước nói chung, trên cơ sở
tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh các quy định về nhiệm vụ, chức năng,
quyền hạn của họ theo luật định. Ở cấp độ thứ hai, tuỳ thuộc vào chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của từng đối tượng bị giám sát, HĐND đề ra những mục
đích giám sát cụ thể khác nhau.
Căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, HĐND xây dựng chương
trình giám sát hàng năm và thực hiện chương trình đó theo những mục đích
16
Copyright: Tài liệu đại học ©