ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ THẢO

GI¸M S¸T CñA HéI §åNG NH¢N D¢N TØNH QUA THùC TIÔN ë TØNH H¦NG Y£N

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ THẢO

GI¸M S¸T CñA HéI §åNG NH¢N D¢N TØNH QUA THùC TIÔN ë TØNH H¦NG Y£N

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN


1.1.1. Khái niệm hoạt động giám sát của HĐND ......................................... 7
1.1.2. Vai trò hoạt động giám sát của HĐND ............................................... 9
1.2.

Chủ thể, đối tượng, hình thức giám sát của HĐND tỉnh.............. 13

1.2.1. Chủ thể giám sát của HĐND cấp tỉnh .............................................. 13
1.2.2. Đối tượng giám sát của HĐND tỉnh ................................................. 14
1.2.3. Hình thức giám sát của HĐND tỉnh ................................................. 17
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................. 21
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH HƯNG YÊN ....................................... 22
2.1.

Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Hưng Yên ...... 22

2.2.

Cơ cấu tổ chức của HĐND tỉnh Hưng Yên ..................................... 24

2.3.

Quá trình hình thành, phát triển pháp luật về hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh ......................................................... 25

2.4.

Thực trạng về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh ............... 29

2.4.1. Quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh ........ 29

CHỮ VIẾT TẮT

GHI CHÚ

1

HĐND

Hội đồng nhân dân

2

TAND

Tòa án nhân dân

3

UBND

Uỷ ban nhân dân

4

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

5



38

4

Sơ đồ 2.2: Hoạt động xem xét báo cáo tại kỳ họp

40

5

Sơ đồ 2.3: Hoạt động xem xét việc trả lời chất vấn

42

6

Sơ đồ 2.4: Các chức vụ do HĐND bầu

44

(Khảo sát của Viện PLD)

17


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Hiến pháp 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

hạn chế, một số vấn đề về tổ chức của hoạt động giám sát HĐND vẫn chưa
được làm rõ, chưa có định hướng đổi mới một cách cơ bản lâu dài.
Việc ra đời Luật hoạt động giám sát của HĐND là yêu cầu cần đặt ra
nhằm xây dựng nội dung cụ thể quy định chặt chẽ về hoạt động giám sát của
HĐND. Chúng ta đã xây dựng Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm
2003, và bản Hiến pháp 2013 đã có hiệu lực. Đặt ra yêu cầu cho việc ra đời
của Luật hoạt động giám sát HĐND và UBND là một đòi hỏi tất yếu và quan
trọng trong giai đoạn hiện nay.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về hoạt động giám
sát của HĐND nói chung, của HĐND cấp tỉnh nói riêng là nhu cầu cấp thiết.
Đặc biệt, việc đi sâu nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tại
một địa bàn như tỉnh Hưng Yên lại càng có ý nghĩa thực tiễn hết sức quan
trọng. Chính vì thế, tôi lựa chọn đề tài: “Giám sát của HĐND tỉnh - qua
thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên” làm luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đều quan tâm tập
trung theo một góc độ nhất định, giá trị mà các công trình nghiên cứu đó
hướng tới là sự hoàn thiện tổng thể. Trong đó Học viên đã tiếp cận một số
công trình khoa học tiêu biểu có thể kể đến một số nhóm đề tài liên quan như:
a. Các công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động giám sát
chung của HĐND
- GS.TS Đào Trí Úc (2003), “Quan niệm về giám sát việc thực hiện
quyền lực Nhà nước và các cơ chế thực hiện giám sát”, Tạp chí Nhà nước và
pháp luật;

2


- Phạm Ngọc Kỳ (2001), “Quyền giám sát của Hội đồng nhân dân và
kỹ năng giám sát cơ bản”, Nxb Tư pháp, Hà Nội;

thực tiễn nhằm tăng cường hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám
sát của HĐND tỉnh Hưng Yên trong thời gian tới.
3. Mục đích nghiên cứu của luận văn
Với đề tài “Giám sát của HĐND tỉnh - qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên”
Học viên mong muốn:
- Làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật về giám sát HĐND. Qua đó, phân
tích thực trạng quy định pháp luật và việc thực hiện pháp luật về giám sát của
HĐND cấp tỉnh nói chung và ở tỉnh Hưng Yên nói riêng.
- Từ đó chỉ ra những hạn chế, bất cập trong những quy định pháp luật;
Đề ra những phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám
sát của HĐND.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu:
- Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của
HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh.
- Các quy định của Hiến pháp 1946 - 1959 - 1980 - 1992 - Hiến pháp
sửa đổi 2002 và Hiến pháp hiện hành 2013, Luật tổ chức HĐND và UBND
qua các thời kỳ và Quy chế hoạt động của HĐND các văn bản có liên quan
đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh.
Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nghiên cứu của đề tài giới hạn trong các lĩnh vực sau:
- Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt
động giám sát của HĐND.
- Các báo cáo về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hưng Yên và các
loại văn bản khác có liên quan.

4


5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu luận văn


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Giám sát là chức năng quan trọng của HĐND.
Chương 2: Thực trạng về hoạt động giám sát HĐND tỉnh Hưng Yên.
Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh - qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên.

6


Chương 1
GIÁM SÁT LÀ CHỨC NĂNG QUAN TRỌNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

1.1. Khái niệm, vai trò hoạt động giám sát của HĐND
1.1.1. Khái niệm hoạt động giám sát của HĐND
Để nhận thức đúng đắn bản chất, vai trò, nội dung và hình thức thực
hiện chức năng giám sát của HĐND nói chung, trước hết cần hiểu được
khái niệm giám sát. Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về khái
niệm giám sát.
Có nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy theo phạm vi
rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu.
Trong ngôn ngữ tiếng Việt, “giám sát” được hiểu như một động từ chỉ
“sự theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định
không” [36, tr.305].
Quan niệm khác coi “giám sát” là việc theo dõi và kiểm tra xem có
thực hiện đúng những điều quy định không, là chức quan thời xưa trông nom,
coi sóc một loại công việc nhất định [39, tr.389].

cách cụ thể, rõ ràng thuật ngữ này.
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định trong chương
III (từ điều 57 đến điều 81) về những vấn đề liên quan đến giám sát của
HĐND. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan
nhà nước ở địa phương, giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và nghị
quyết HĐND... [29, Điều 1]. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tuy
không có điều khoản nào giải thích "giám sát của HĐND", nhưng liên quan
đến chức năng giám sát của HĐND, Luật có riêng một chương (Chương III từ
Điều 57 đến Điều 81) để quy định về hoạt động giám sát của HĐND.
Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào

8


những quy định của Hiến Pháp, luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và
các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được
hiểu như sau:
Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND,
Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND. Nhằm xem xét,
theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các Nghị quyết của HĐND trên các
lĩnh vực của địa phương đối với các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND.
Từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những
tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng của địa phương.
Như vậy, giám sát của HĐND thực chất là thực hiện sự ủy quyền của
nhân dân để giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, là một hình thức
thực hiện quyền giám sát của nhân dân được thực hiện bằng pháp luật,
thông qua cơ quan quyền lực nhà nước là HĐND các cấp. Hoạt động nhằm
kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước. Giám sát chứa đựng những yếu tố
thuộc tính của công tác kiểm tra, kiểm soát và thanh tra. Trong quá trình

quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông
qua cơ quan đại diện từ Quốc hội đến HĐND các cấp” [30]. HĐND các cấp
nói chung và HĐND tỉnh Hưng yên nói riêng là cơ quan đại diện, cơ quan nhà
nước ở địa phương, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng
cách căn cứ vào Hiến pháp, luật, tình hình thực tế địa phương mà quyết định
các biện pháp tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật. Nghị quyết của HĐND vừa
mang tính đại diện vừa mang tính quyền lực nhà nước, có giá trị bắt buộc
chung cho mọi cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương. Như vậy, giám sát
việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của HĐND cấp tỉnh là một trong những
biện pháp cần thiết và không thể thiếu, đóng vai trò quan trọng trong việc đảm
bảo quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.
Nếu mọi hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ nhân viên nhà

10


nước được đặt dưới sự giám sát của cơ quan dân cử HĐND, thì khi ấy
quyền lực nhà nước mới thực sự thuộc về nhân dân mới phát huy được sức
mạnh dân chủ nhân dân ở địa phương. Ngược lại, nếu quyền giám sát của
Quốc hội, HĐND bị xem nhẹ hoặc chỉ coi là hình thức thì khi ấy quyền của
nhân dân không được đảm bảo, nhân dân không được phát huy quyền làm
chủ của mình.
- Bảo đảm cho Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND được chấp
hành, thực hiện nghiêm chỉnh trên phạm vi địa phương.
Hiến pháp Việt Nam năm 2013, với những tư tưởng về nền pháp chế xã
hội chủ nghĩa vẫn được thể hiện một cách đậm nét trong Hiến pháp ở quy
định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật,
quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung
dân chủ” [30, Điều 8].
Thông qua hoạt động giám sát của HĐND tỉnh giúp phát hiện kịp thời

phương, đảm bảo tính khả thi của các quyết định, từ đó nâng cao hiệu lực,
hiệu quả của HĐND trong thực tế.
Qua hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh phát hiện kịp thời những
yếu kém, khuyết điểm trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước, tổ
chức kinh tế, tổ chức xã hội… ở địa phương. Từ đó có biện pháp khắc phục,
sửa chữa nhằm đảm bảo tính quyền lực nhà nước của HĐND.
- Thông qua hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh mà góp phần làm
trong sạch bộ máy nhà nước ở địa phương làm cho chính quyền địa phương
trở nên trong sạch, vững mạnh.
Hoạt động giám sát đưa ra được các biện pháp, cách thức để các đối
tượng chịu sự giám sát làm tốt hơn chức năng, nhiệm vụ của mình. Nhằm kịp
thời phát hiện những điểm chưa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội, trong
những quy định của pháp luật và kiến nghị những biện pháp khắc phục một
cách có hiệu quả những điểm chưa hợp lý đó.
Trong quá trình xây dựng các VBQPPL, các nhà hoạch định, các

12


chuyên gia làm công tác xây dựng luật đã tuân theo trình tự rất nghiêm
ngặt và khoa học, nhưng khi áp dụng vào thực tiễn đời sống thì có những
quy định còn bộc lộ những thiếu sót, những điểm chưa phù hợp hoặc chưa
đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đời sống xã hội cần phải được phát hiện và
bổ sung kịp thời.
Những kết quả của hoạt động giám sát, đặc biệt là những kết quả
trong việc giám sát việc thi hành các văn bản pháp luật là một trong những
nguồn thông tin quan trọng, cung cấp cơ sở thực tiễn của đời sống xã hội ở
Việt Nam giúp cho các nhà hoạch định chính sách và các chuyên gia làm
công tác xây dựng pháp luật trong quá trình soạn thảo ở tất cả các khâu từ
việc xác định nhu cầu lập pháp, tức là nhu cầu cần thiết phải ban hành một

lại bỏ khuyết phần quy định về đại biểu HĐND. Chương III, Luật tổ chức
HĐND và UBND có tiêu đề Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND nhưng lại chỉ có 3 mục quy
định về hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND và Ban của
HĐND mà không có quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND.
Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 cũng không có quy định cụ thể gì
hơn về thực hiện quyền giám sát của đại biểu HĐND.
1.2.2. Đối tượng giám sát của HĐND tỉnh
Giám sát là một trong những chức năng trọng yếu của HĐND. Xuất
phát từ vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và theo Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sát của HĐND tỉnh rất đa
dạng, luôn gắn với một đối tượng nhất định, tức là phải trả lời câu hỏi giám
sát ai và giám sát việc gì? Chủ thể thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá
luôn không thể đồng nhất với đối tượng chịu sự giám sát. Giám sát của
HĐND tỉnh cũng luôn gắn với đối tượng chịu sự giám sát; đối tượng ấy rất
phong phú và đa dạng [23].
- Đối tượng giám sát của HĐND trước hết là UBND cùng cấp.
Đây là đối tượng giám sát thường xuyên, quan trọng nhất của HĐND,

14


bởi UBND là cơ quan có chức năng, nhiệm vụ thực hiện những nội dung mà
HĐND đã quyết nghị. Đó là những quy định, những chính sách, nội dung
quan trọng đã được người đại diện của nhân dân bàn bạc, thảo luận và quyết
định. Những nội dung đó cần được nghiêm túc tổ chức thực hiện.
- Đối tượng mà HĐND cần phải giám sát tiếp theo đó là các cơ quan
nhà nước ở trung ương đóng tại địa phương là cơ quan xét xử (Toà án), cơ
quan kiểm sát, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và
của công dân ở địa phương như cơ quan thuế, hải quan, an sinh xã hội…

tượng chịu sự giám sát. Chẳng hạn, Với TAND, VKSND thì hoạt động giám
sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của bản án đã được giải
quyết và sự phối hợp của Tòa án, Viện kiếm sát với địa phương trong việc thực
hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương, kết quả giám sát của HĐND với tòa án
chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền của HĐND.
Đối với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) với HĐND
mà phạm vi, mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao trùm mọi hoạt động
của UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định, hành vi và cả nhân sự
của UBND.
Khi thực hiện hoạt động giám sát HĐND có thể bãi bỏ quyết định không
hợp pháp, hợp lý của UBND, nhưng khi phát hiện những sai sót của TAND và
VKSND thì HĐND chỉ có thể có những kiến nghị.
Như vậy, đối tượng giám sát của HĐND cũng được quy định tương đối
rõ, tuy nhiên còn một số đối tượng mà luật quy định HĐND có quyền giám sát
như các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội đơn vị vũ trang địa
phương. Cần phải có những quy định cụ thể về hình thức, trình tự giám sát đối
với các đối tượng giám sát giúp cho hiệu quả giám sát được nâng cao.

16


1.2.3. Hình thức giám sát của HĐND tỉnh
Hình thức giám sát ở đây được hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp
dụng để giám sát các đối tượng theo quy định của pháp luật. Hoạt động của
HĐND thường được thực hiện bởi các hình thức kỳ họp, hoạt động của các cơ
quan do HĐND lập ra và hoạt động của chính các thành viên. Xem xét báo cáo
của các cơ quan là đối tượng được giám sát, chất vấn và xem xét trả lời chất
vấn, xem xét VBQPPL, thành lập đoàn kiểm tra, giám sát, thực hiện bỏ phiếu
tín nhiệm khi thấy cần thiết. Mỗi loại hình giám sát đều có vai trò quan trọng,
do đó cần phải được quy định chặt chẽ trong luật giám sát HĐND sắp tới.


41,9

Giải trình của người đứng đầu UBND và các ban hành
của Uỷ ban
Bỏ phiếu tín nhiệm

Theo quy định tại điều 58 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003,
HĐND giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
Thứ nhất, Xem xét và đánh giá báo cáo công tác của Thường trực
HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp.
Đây là hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND, HĐND
xem xét thảo luận báo cáo công tác của thường trực HĐND, UBND, TAND
và VKSND cùng cấp tại kỳ cuối. Tại kỳ giữa năm, cơ quan này phải báo cáo
công tác đến các đại biểu HĐND, khi cần thiết HĐND có thể xem xét. Việc
xem xét, thảo luận báo cáo hàng năm hoặc 6 tháng tại kỳ họp cuối năm hay
giữa năm được tiến hành theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ do luật định.

17


Trong đó, có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của đại biểu HĐND
đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát của HĐND. Theo quyết định của
chủ tịch HĐND hoặc của người điều khiển phiên họp, báo cáo của các đối
tượng giám sát được chuyển cho các Ban của HĐND thẩm tra, nghiên cứu
trước. Trên cơ sở ý kiến tham gia, thảo luận của các thành viên, các Ban phải
chuẩn bị báo cáo thuyết trình, thẩm tra trước HĐND.
Việc xem xét, thảo luận các báo cáo được diễn ra theo một trình tự nhất
định, người đứng đầu cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo, Trưởng ban
HĐND trình bày báo cáo thẩm tra; HĐND thảo luận người đứng đầu cơ quan