1
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ
--------
NGUYỄN VŨ THỤY
BÁO CÁO TIẾN ĐỘ
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH
TẠI THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN
LUẬN VĂN THẠC SĨ: KIỂM SOÁT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
HUẾ - 2015
i
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ
--------
NGUYỄN VŨ THỤY
BÁO CÁO TIẾN ĐỘ
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CÔNG ÍCH TẠI
THÀNH PHỐ TUY HÒA, TỈNH PHÚ YÊN
LUẬN VĂN THẠC SĨ: KIỂM SOÁT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
Biểu đồ 3.5. Biến động các loại đất của đất công ích từ năm 2006 đến 2014.........53
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là một tài sản vô giá và quan trọng nhất của một quốc gia, về mặt lịch
sữ, văn hóa, kinh tế và cả chính trị, là cột mốc khẳng định ranh giới lãnh thổ của nước
nhà. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Nhà nước là đại diện chủ sở
hữu, thay mặt toàn thể nhân dân quản lý bằng những quy tắc xử sự chung, nhằm quản
lý đất đai hợp lý, hiệu quả, tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái.
Sau hơn 20 năm thực hiện giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân theo
Nghị định 64/CP của Chính phủ, chủ trương này đã góp phần phát triển kinh tế - xã
hội, giải quyết được mối quan hệ lợi ích giữa người sản xuất nông nghiệp và Nhà
nước, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống người nông dân. Tuy nhiên, trên thực
tế việc quản lý và sử dụng quỹ đất nông nghiệp nhất là đất nông nghiệp công ích còn
gặp nhiều khó khăn, bất cập. Đất công ích là một trong những nội dung về quản lý và
sử dụng đất đai trong hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam. Đó là đất để xây dựng các
công trình công cộng phục vụ cho lợi ích chung của mọi người trong xã hội. Đất công
ích cũng là một vấn đề nằm trong số còn nhiều bất cập đó, là loại đất được hình thành,
với sự tự chủ trong việc tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng đất công ích của chính
quyền địa phương; tình hình tham nhũng cộng thêm lãng phí gia tăng, tình trạng để lại
không đúng diện tích, quản lý, sử dụng không đúng thẩm quyền, không đúng mục
đích,…diễn ra ngày càng nhiều, điều này đã ảnh hưởng nhiều đến chính sách đất đai
và tình hình phát triển chung của cả nước. Khi đi vào nghiên cứu vấn đề này, sẽ thấy
rõ hơn nhưng ưu điểm, cũng như những thiếu sót trong quá trình quản lý, sử dụng đất
đai nói chung và đất công ích nói riêng.
Thành phố Tuy Hòa là đô thị loại 2 thuộc tỉnh Phú Yên, là trung tâm chính trị,
kinh tế, văn hóa, khoa học kỹ thuật, an ninh quốc phòng của Tỉnh; gồm 16 đơn vị hành
- Đề xuất giải pháp, các khuyến nghị phù hợp phục vụ cho việc quản lý, sử
dụng đất công ích hiệu quả, tiết kiệm, hợp lý tại thành phố Tuy Hòa và cả tỉnh Phú
Yên.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần củng cố cơ sở lý luận về quản lý đất đai nói
chung và quản lý, sử dụng đất công ích nói riêng; tính cấp thiết của việc sử dụng đất
công ích hợp lý, tiết kiệm cho mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng.
Qua nghiên cứu cho thấy mối quan hệ giữa mối quan hệ giữa nhà nước, người dân và
các chủ thể khác trong quản lý và sử dụng đất công ích tại địa phương.
Đề tài đưa ra cách nhìn nhận vấn đề với góc đa chiều từ chính sách quản lý, sử
dụng của nhà nước, nhu cầu, cũng như nguồn lợi của người dân đối với đất công ích;
để từ đó có cách giải quyết hải hòa các lợi ích này.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu đề tài là nguồn tư liệu đáng tin cậy giúp cho các chuyên gia
tham gia khảo sát, xây dựng các phương án quy hoạch sử dụng đất, quản lý, sử dụng
đất công ích đảm bảo hài hòa các lợi ích; làm cho đất đai nhất là quỹ đất công ích thực
sự là nguồn lực, nguồn vốn đầu tư của địa phương.
3
Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Khái niệm chung về đất đai
1.1.1.1. Khái niệm
Đất theo nghĩa thổ nhưỡng là vật thể thiên nhiên có cấu tạo độc lập lâu đời,
hình thành do kết quả của nhiều yếu tố: đá mẹ, động thực vật, khí hậu, địa hình, thời
gian. Giá trị tài nguyên đất được đánh giá bằng số lượng diện tích (m 2, ha, km2) và độ
phì nhiêu, màu mỡ. Đất đai được nhìn nhận là một nhân tố sinh thái, với khái niệm này
đai. Mục tiêu cao nhất cả quản lý nhà nước về đất đai là bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân
về đất đai, đảm bảo sự quản lý thống nhất của Nhà nước, đảm vảo việc khai thác sử
dụng tiết kiệm, hợp lý, bền vững và ngày càng có hiệu quả cao.
1.1.2.2. Vai trò quản lý nhà nước về đất đai
- Bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả.
- Đánh giá, phân loại, phân hạng đất đai, Nhà nước nắm được quỹ đất tổng thể
và cơ cấu từng loại đất.
- Ban hành các chính sách, các quy định nội dung còn thiếu, chưa phù hợp với
thực tế về sử dụng đất đai tạo ra một hành lang pháp lý cho việc sử dụng đất đai, bảo
đảm lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Đồng thời, cũng bảo đảm lợi ích của
Nhà nước trong việc sử dụng, khai thác quỹ đất.
- Kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng đất đai; phát hiện những mặt tích cực
để phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm.
1.1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai
- Quản lý toàn bộ vốn đất của quốc gia, không quản lý lẻ tẻ từng vùng.
- Số liệu quản lý phải bao hàm cả số lượng, chất lượng, loại, hạng phục vụ cho
mục đích sử dụng nào đó.
- Những quy định, những biểu mẫu phải thống nhất trên toàn quốc và trong
ngành địa chính.
- Quản lý một cách hệ thống và phương pháp phải thống nhất trên toàn quốc.
- Số liệu so sánh không chỉ theo từng đơn vị nhỏ mà phải thống nhất so sánh
trong cả nước.
5
- Tài liệu trong quản lý phải đơn giản và phổ thông; phải phản ánh được điều
kiện riêng biệt của từng vùng địa phương.
- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểu
mẫu quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ương
- Quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật, Luật Đất đai và các văn bản, biểu
mẫu quy định, hướng dẫn của Nhà nước và các cơ quan chuyên môn từ trung ương
đến cơ sở.
- Quản lý đất đai phải khách quan, chính xác, đúng với số liệu nhận được và
đúng mục đích; tài liệu trong quản lý phải đảm bảo tính pháp luật, phải đầy đủ, đúng
thực tế.
- Quản lý đất đai tuân theo nguyên tắc tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh
tế cao.
1.1.2.5. Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai
Tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 quy định việc quản lý Nhà nước về đất đai
bao gồm 15 nội dung, đó là:
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức
thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập
bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản
đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng
đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
7
8
Đất đai về đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, thì đất công ích chủ yếu
chỉ nhằm phục vụ vào các hoạt động công cộng của các xã, phường, thị trấn.
Như định nghĩa ở trên thì mục đích đất công ích là nhằm đáp ứng nhu cầu gồm
các công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang,
nghĩa địa và các công trình khác theo quyết định sử dụng của Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương. Bên cạnh đó, còn dùng đất vào việc xây dựng nhà
tình thương, nhà tình nghĩa cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có công
với cách mạng, bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình nói trên.
Có nghĩa là, thời điểm khi tiến hành xây dựng các công trình công ích theo quyết định
của chính quyền cấp xã, thì quỹ đất công ích chưa được hình thành, chưa có quyết
định về diện tích được để lại cũng như chưa xác định vị trí rõ ràng, nên Ủy ban nhân
dân đã tiến hành xây dựng trên đất khác thuộc quỹ đất công ích chung của Nhà nước
quản lý, đến khi có đất công ích rồi thì sử dụng diện tích đất công ích đó trả vào quỹ
đất công đã sử dụng.
Hoặc trong trường hợp, đã xác định được phần đất công ích thuộc quyền sử
dụng của địa phương đó, tại thời điểm thực hiện dự án, nhưng vị trí và điều kiện thổ
nhưỡng lại không phù hợp với nhu cầu xây dựng các công trình, mà cần một nơi khác
thuận lợi hơn, có thể là đất cần sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia đình cá nhân
đang sử dụng, thì khi đó Ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng luôn đất của hộ gia
đình, cá nhân đó để hoàn tất mục đích công ích, về sau sẽ bồi thường lại cho họ phần
đất công ích tương xứng, tất nhiên đất được nhắc đến trong các trường hợp trên là
thuộc về quỹ đất nông nghiệp. Như ở đây, vì là đất ở nên sẽ rất khó sử dụng và bồi
thường, trường hợp người dân đồng ý giao lại đất ở của mình cho Ủy ban nhân dân xã
và đổi lại sẽ lấy đất nông nghiệp để sản xuất thì không có gì khó khăn. Vấn đề chỉ nảy
sinh, có thể người ta không cần đất nông nghiệp chỉ cần đất ở, khi đó họ không giao
diện tích đất cần sử dụng cho chính quyền thì công việc sẽ trở nên khó khăn hơn do
đó đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích sẽ hiển nhiêm trở thành đất phục
vụ mục đích phi nông nghiệp, bởi tính chất của các công trình đã xây dựng trên đất.
Thay vì trích ra diện tích 5% cho quỹ đất này, thì việc để lại phần đất công ích nằm lại
trong đất nông nghiệp cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao trực tiếp cho người
dân, sẽ mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn, giúp cho hộ gia đình, cá nhân có đất canh
tác nhiều hơn. Nhận xét theo cách đó là không sai, có thể nói đó là cách tốt để đảm bảo
việc quản lý, sử dụng đúng mục đich, tính chất theo quy định của pháp luật. Tuy
nhiên, cũng không có nghĩa là phủ nhận vị trí của đất công ích, vì không có một quy
định nào là không cần thiết, ít nhiều thì cũng thể hiện một hiệu quả nhất định. Nếu giữ
đất công ích trong quỹ đất nông nghiệp giao cho người dân, thì có thể đất sản xuất này
thì rơi vào những nhà đầu tư kinh doanh, trong khi lập ra một diện tích cho Ủy ban
nhân dân cấp xã quản lý sử dụng, sẽ đảm bảo đất được duy trì là đất nông nghiệp, vì
chính quyền cấp xã hay người dân đi thuê đất công ích không được phép dùng đất này
trong bất cứ giao dịch nào về đất. Dù có xây dựng công trình công ích, thì ít ra nó vẫn
mang cái tên đất nông nghiệp vào mục đích công ích. Hơn nữa phần diện tích đất công
ích cho hộ gia đình, cá nhân thuê là diện tích đất chỉ sử dụng để sản xuất nông nghiệp
nên nó vẫn nằm trong quỹ đất nông nghiệp. Tóm lại, dù giải pháp này không mấy
thuyết phục nhưng cũng có ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ đất nông
nghiệp.
10
Tuy nguồn thu từ quỹ này chưa cao, nhưng đã tạo điều kiện cho chính quyền
cấp xã chủ động hơn trong vấn đề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ tầng và
các công trình kiến trúc công cộng khác. Trên nền tảng có sẵn đất trống thuộc thẩm
quyền sử dụng, cộng thêm tiền có được từ việc cho thuê đất công ích, việc thực hiện
xây dựng, phát triển các công trình không cần chờ đợi. Nếu không có quỹ đất này, thì
khi mà chính quyền cấp xã muốn xây dựng công trình công ích của địa phương mình
sẽ phải xin đất, và nếu đất không là đất “sạch” thì phải chờ thực hiện công tác giải
11
trình độ lao động công nghiệp phát triển chưa cao, chưa bắt kịp nhịp sóng của môi
trường khoa học công nghệ, dân ta chủ yếu là nghề nông, tại nên sự mất cân bằng
trong phát triển giữa công nghiệp và nông nghiệp, trong khi một bên là việc làm nhiều
thì không có đủ lao động lành nghề, một bên lại thiếu việc để thừa người lao động.
Đó là chưa kể đến việc do tốc độ công nghiệp hóa nhanh chóng, đưa các công
ty, xí nghiệp về đến tận thôn, làng, bản, ấp, xây dựng hàng loạt các hạng mục đầu tư,
kinh doanh, và đất để thực thi kế hoạch không chỉ là các loại đất họ được phép sử dụng
mà còn lên trên cả các khi đất ruộng, đất lúa. Thiếu đất sảt xuất nông nghiệp, thất
nghiệp ở nông thôn diễn ra và kéo dài, dẫn đến tình trạng nhiều người lên đô thị lớn
tìm việc làm, gây mất cân bằng về mật độ dân số, xã hội thiếu ổn định…Trên thực tế
đó, khi có được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, với phạm vi
không vượt hạn mức 5%, trong tổng diện tích đất nông nghiệp của xã, phường, thị trấn
có thể coi là giải pháp góp một phần nhỏ vào tạo dựng thế cân đối của xã hội.
c) Ý nghĩa về mặt chính trị của đất công ích
Ngoài tác dụng mang đặc tính chung của đất, trong vai trò là tư liệu sản xuất
quan trọng, đất đai còn là cơ sở vật chất hữu hiệu trong việc hoạch định ranh giới lãnh
thổ, khẳng định chủ quyền quốc gia. Đất còn có ý nghĩa riêng trong từng lĩnh vực,
kinh tế, xã hội như đã được phân tích trên, là đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích
công ích của địa phương, đất công ích cũng vậy, thể hiện đầy đủ vai trò của đất.
Một đất nước phát triển, thì điều đầu tiên là phải có được một chế độ chính trị
vững mạnh, đường lối chính sách phát triển rõ ràng, và để đạt được như vậy thì cần
nhất là một nền kinh tế ổn định, xã hội công bằng, văn minh. Từ đó cho thất, đất công
ích đủ điều kiện để góp phần đưa đất nước tiến nhanh trên con đường phát triển.
Đất công ích là loại đất đặc biệt ở nước ta, nó như là một chế định riêng, nhằm
nói lên đường lối, chính sách của một nước đang phát triển và khẳng định sở hữu toàn
dân về đất đai của Việt Nam, thể hiện sự chăm lo của Nhà nước đối với đời sống cho
từng người dân, từng địa phương, khi chính quyền cấp xã có quyền tự quyết trên diện
tích 5% đất sản xuất nông nghiệp. Với sự phát triển công nghiệp như hiện tại, đất công
chủ cộng hòa công bố tại Sắc lệnh số 197/SL ngày 19/12/1953, như một bước phát
triển mới về chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời bấy giờ. Nhưng trong quy định này
không tìm thấy chi tiết nào dành cho loại đất liên quan đến đất công ích, chỉ đề cập rất
ít đến diện tích đất công mà còn được gọi là công điền, công thổ.
Năm 1959, với bản điều lệ tóm tắt của hợp tác xã nông nghiệp bậc thấp, thuật
ngữ đất 5% bắt đầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống đất công ích 5% như hiện
nay nhưng có thể ghi nhận đó như là một quy định tương tự, làm nền cho các chế định
sau này về đất công ích.
Bắt đầu từ năm 1980, Nhà nước ta chính thức xác lập chế độ sở hữu toàn đân
đối với đất đai trong bản Hiến pháp năm 1980, ở giai đoạn này lại không tìm thấy có
quy định cụ thể nào hình thành nên đất công ích, mặc dù có sự tồn tại của loại đất này
và nó hiện diện dưới dạng đất công thuộc về nhân dân.
Như vậy, đất công ích trong giai đoạn trước khi có sự ra đời của Luật Đất đai là
một quy định không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể đất đai rộng lớn
13
của cả nước, không có sự phân chia, nên nó được định hình một cách mờ nhạt ở thời
điểm trước, rồi lại không xuất hiện ở thời gian này dù vẫn hiện hữu của đất công ích
với tên gọi khác trong đời sống người dân.
c) Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai
Sau quyết định công nhận chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, năm 1987
Luật Đất đai đầu tiên ra đời, trở thành một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật
Việt Nam, được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất, văn bản
luật này đã đặt nền móng đầu, bền vững cho hệ thống địa chính nước ta. Tuy vậy,
nhưng quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên đất đai
tiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về đất, do đó đất không có giá trị và
càng không được giao dịch tự do trên thị trường. Đất công ích cũng chưa được định
hình riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi cái tổng thể của loại
không khác gì so với Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể là nếu như ở Luật Đất đai năm
1993, quy định đất công ích mà mỗi xã giữ lại không quá 5% trong tổng diện tích của
loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản. Tuy
nhiên khi nhìn lại về tổng thể thì điểm khác biệt này không đáng kể, sở dĩ nói như vậy
là vì, về bản chất thì hai điều luật ở hai giai đoạn của Luật Đất đai (Điều 45 Luật Đất
đai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất đai năm 2003) đều khẳng định đất công ích là đất
nông nghiệp, chỉ là Điều 72 cụ thể hóa đất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất đai năm
1993 ra thành từng loại đất mà thôi, đó cũng chỉ vì tiêu chí phân loại đất được thể hiện
khác nhau, theo cách phân loại đất của Luật Đất đai năm 1993 thì đất nông nghiệp
cũng bao gồm trong đó các loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất
nuôi trồng thủy sản. Đến Luật Đất đai năm 2013, việc quản lý đất công ích đã được
Luật hóa tại Điều 132, về bản chất toàn bộ nội dung, phương pháp quản lý đều được
kế thừa từ Điều 72 của Luật Đất đai năm 2003.
1.1.3.3. Phân biệt đất công ích với các loại đất khác
a) Quỹ đất nông nghiệp được trích lại để dung mục mục đích đất công ích.
Tìm hiểu về nhóm đất nông nghiệp: theo quan niệm truyền thống của người
Việt Nam, thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu
như: ngô, khoai, sắn và các loại cây khác được coi là lương thực. Tuy nhiên, việc sử
dụng đất nông nghiệp trên thực tế không chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt động sản
xuất đó, còn có một số mục đích khác mà đất nông nghiệp là phương tiện thực hiện,
như chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và
cả đất làm muối, tùy theo từng quy định, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại đất
khác nhau. Luật Đất đai năm 1987 căn cứ vào mục đích sử dụng đã phân đất đai thành
năm loại: Đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư; đất chuyên dùng và đất
chưa sử dụng.
Theo đó đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai nhóm
khác nhau, nên đất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày, và nuôi gia súc,
nuôi trồng thủy sản. Đất công ích trong giai đoạn này chưa được khẳng định nhưng
nếu có tồn tại thì quỹ đất này sẽ cơ bản không bao gồm đất trồng cây lâu năm như
trồng rừng mà đúng theo khai niệm chỉ đơn lẽ là loại đất nông nghiệp.
công, cùng nằm trong sự quản lý, sử dụng của toàn dân. Đất công ích còn gọi là đất
nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, khi đem so với đất phi nông nghiệp, nhìn
vào có thể dể nhận dạng và phân biệt vì nó thuộc hai nhóm đất theo luật định, một là
nông nghiệp, một thuộc nhóm đất không là nông nghiệp. Nhưng khi xem xét lại, nhất
là về phạm vi cũng như mục đích sử dụng, đặt chúng kế cạnh với nhau sẽ có sự khác
biệt không dể thấy, nếu không có sự phân biệt rõ ràng, trong việc sử dụng các loại đất
này vào các công trình công cộng sẽ tạo nên sự nhầm lẫn, nhập nhằng, do đó cần được
xem xét.
Trước hết, cần phân biệt mục đích công cộng và mục đích công ích. Thuật từ
công cộng hầu như luôn gắn liền với đời sống của mọi người, có thể nói rằng ai cũng sử
dụng các dịch vụ công cộng ít nhất một lần trong đời, một số dịch vụ cơ bản như điện
thoại công cộng, nhà vệ sinh công cộng, trường học, bệnh viện, sân bay, bến xe…Từ đó
16
cho thấy, mục đích công cộng mang tính toàn dân và bao hàm các mục đích nhỏ khác
nhay. Trong đó, có thể là các lợi ích kinh doanh của các chủ đầu tư vào công trình đó
hoặc nó chỉ đơn thuần là sự đầu tư của Nhà nước, phục vụ lợi ích chung cho cộng đồng.
Trái lại, mục đích công ích có phạm vi nhỏ hơn, nó chỉ là các công trình, dịch vụ công
cộng phục vụ lợi ích công tại địa phương mà không có thu lợi nhuận từ việc sử dụng các
mục đích đó. Đất để xây dựng, thực hiện các mục đích công cộng hay công ích đó cũng
vậy, về công dụng đều là đất dùng để xây dựng các công trình sử dụng mang tính chất
chung cho nhiều người, đem lại sự thuận lợi cho người sử dụng nhưng nó không tuyệt
đối là giống nhay bởi như đã phân chia ban đầu, đất công ích chỉ phục vụ mục đích công
ích là duy nhất, có nghĩa là không có yếu tố kinh doanh và lợi nhuận, nếu có thì cũng là
cái lợi chung cho cả đất nước. Còn đất công cộng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp thì
khác, loại đất này vừa mang tính công ích lại vừa có bản chất của hoạt động kinh doanh
phi nông nghiệp.
c) Phân biệt đất công ích và đất công
cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, nhằm đáp ứng cho từng xã, phường, thị trấn về
lĩnh vực các nhu cầu công cộng của địa bàn xã, phường, thị trấn đó. Như vậy, nhìn
chung đất công ích thuộc chỉnh thể đất đai nói chung, nghĩa là nằm trong hệ thống đất
công.
Tuy nhiên, điểm khác biệt của hai loại đất này là ở phạm vi sử dụng và tạo lập
nên, đối với đất công thì đây là thuật ngữ bao quát cho đất đai, loại tư liệu sản xuất đặc
biệt quan trọng phục vụ cho toàn dân, cho lợi ích chung của cả dân tộc, cả cộng đồng
hiển nhiên hiện hữu trong toàn quốc, nó bao gồm nhiều loại đất khác nhau nhóm đất
nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp đã có người sử dụng hoặc chưa và cả nhóm
đất chưa sử dụng. Trong khi đất công ích chỉ là quỹ đất nhỏ, được tạo lập dựa vào điều
kiện và nhu cầu phát triển của từng địa phương mà thôi và được Nhà nước chỉ định cụ
thể là diện tích nằm trong nhóm đất nông nghiệp, với sự quản lý, sử dụng trực tiếp của
Ủy ban nhân dân cấp xã, vì vậy nó chỉ phục vụ cho các lợi ích chủ yếu của địa phương
lập nên nó. Từ đó cho thấy phạm vi, lợi ích và cả diện tích, đất công đều bao quát và
giữ vai trò như một chủ thể mà đất công ích được phát sinh từ chủ thể đó.
Trong thời gian trước khi có khái niệm và hình thành đất công ích như hiện
nay, như các phần trên đã tìm hiểu, nước ta có sự tồn tại của loại đất gọi là đất phần
trăm, đây là loại đất ra đời từ khi có điều lệ hợp tác xã năm 1959, cho phép mỗi hộ gia
đình xã viên được để lại một ít đất theo mức mỗi nhân khẩu không quá 5% diện tích
bình quân của nhân khẩu trong xã để trồng rau, trồng hoa quả (theo Điều 9 Thông tư
số 449-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17/12/1959 về việc ban hành điều lệ mẫu
Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp)
Đến Luật Đất đai năm 1987, đất phần trăm hay còn gọi là đất 5% làm kinh tế
phụ gia đình, được quy định để lại mỗi người không quá 10% đất nông nghiệp (tại
Khoản 1 Điều 27 Luật Đất đai năm 1987). Như vậy khi so sánh giữa đất công ích 5%
ngày nay và đất phần trăm của điều lệ hợp tác xã thì có thể nhận thấy sự giống nhau cơ
bản, đó là ở mặt diện tích đều qua định là không quá 5%, như đất phần trăm mỗi xã
viên được cho phép sử dụng chỉ để trồng rau và hoa quả không có diện tích dành cho
nuôi trồng thủy sản và cây lâu năm. Còn riêng hai thuật ngữ đất 5% làm kinh tế phụ
gia đình trong Luật Đất đai năm 1987 và đất công ích đã thể hiện điểm khác nhau điển
cứ loại đất nào, thì để tạo lập nên loại đất đó cũng dựa trên hai căn cứ chủ yếu: thứ nhất,
dựa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.
Thứ hai, là nhìn vào nhu cầu sử dụng đất cụ thể, được thể hiện trong dự án đầu tư, đơn
xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đất công ích vì là diện tích được
trích từ đất sản xuất nông nghiệp nên không nằm ngoài quy định đó, quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cũng được xem là căn cứ quan trọng nhất, trong việc tạo lập nên quỹ
đất này. Khi cần diện tích đất thực hiện mục đích công ích cho địa phương, trước đây
theo Luật Đất đai năm 2003 thì Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trong đó có diện tích đất công ích cấp xã trình cơ quan cấp trên phê
duyệt, nếu được chấp thuận vào có thêm quyết định tỷ lệ đất công ích cho phép để lại
19
của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thì quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích
công ích của cấp xã đã được tạo lập, và đương nhiên nguồn gốc của quỹ đất này, là xuất
phát từ tổng diện tích đất nông nghiệp của chính địa phương có nhu cầu để lại đất công
ích. Sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 2013 thì Ủy ban nhân dân cấp xã không
còn thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mà Ủy ban nhân dân cấp huyện
tiến hành tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, trong đó có nội dung
đất công ích của các địa phương cấp xã.
Khi nhắc đến nguồn gốc hình thành nên diện tích đất công ích, thì ngoài diện
tích được Nhà nước giao, theo nhu cầu trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thì quỹ
đất này còn được góp lại, từ đất không được Nhà nước trực tiếp chuyển giao. Mà nó
vận hành theo con được ngược lại, tức là các diện tích đất do tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân tự nguyện trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng đất, mà họ không sử dụng hay sử
dụng không hết, bên cạnh còn có đất do khai hoang, đất thu hồi để phục vụ công ích,
đất vượt hạn mức,... Tất cả những mảnh nhỏ đó, góp lại tạo thành một nguồn gốc cơ
bản, hình thành nên một quỹ đất với mục đích đáp ứng các nhu cầu công ích cho từng
địa phương. Tuy nhiên, là sẽ không được vượt quá 5% tổng diện tích đất trồng cây
trường là chủ thể chính, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc quản lý đất.
Tóm lại, đất công ích đơn giản cũng chỉ là thành phần của đất đai nước ta, nên
việc quản lý nhà nước ở cấp Trung ương đối với đất công ích, cũng được áp dụng theo
quy định chung của pháp luật, cũng bao gồm sự điều hành quản lý của Quốc hội,
Chính phủ và các cơ quan cấp trên thuộc Chính phủ.
b) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp địa phương
Khác với cấp Trung ương, các cơ quan có quyền quản lý đất công ích ở các đơn
vị cấp dưới, sẽ được xác định và nhận thấy dể dàng hơn về chức năng và vai trò quản
lý vì là có sự gần gũi, và trực tiếp hơn trong quản lý và sử dụng đối với từng loại đất.
Dựa vào đặc điểm và nhu cầu của từng vùng, từng địa phương, mà Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh quyết định việc thành lập, hay không thành lập quỹ đất công ích cho cấp xã.
Tuy không thể hiện quyền hạn cụ thể bằng một quy định riêng về cơ chế quản lý,
nhưng có thể nói cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương có thẩm quyền quản lý cao
nhất đối với đất công ích, vì là trên cơ sở các quy định của cấp trên thông qua luật, Hội
đồng nhân dân tỉnh đã thực hiện quyền quản lý của mình, bằng một quyết định thành
lập nên quỹ đất riêng cho cấp xã của tỉnh mình.
Bên cạnh đó, chính quyền cấp huyện đóng vai trò như một cơ quan trung gian,
quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch của cấp xã trình trên, và chuyên cho cấp trên
quyết định, cấp huyện quản lý theo dõi thông qua sổ sách, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đối với diện tích đất công ích của xã trong phạm vi địa bàn của huyện.
Cấp xã, là cấp chính quyền địa phương đóng vai trò quản lý trực tiếp nhất đối
với đất đai, mà đặc biệt là quỹ đất công ích được hình thành trong xã mình. Vì đây là
loại đất phục vụ trực tiếp và cũng có thể coi như là một chính sách ưu đãi, mà Nhà
nước dành riêng cho từng địa phương, nên địa phương trực tiếp quản lý để dể sử dụng,
và hơn ai hết từng xã, phường, thị trấn là chủ thể hiểu rõ nhất điều kiện, những khả
năng phát triển, cũng như nhưng thiếu thốn của chính địa bàn mình. Khi được trực tiếp
quản lý, thì có thể chủ động hơn và ít tốn kém thời gian chờ đợi, xin phép hơn so với
khi lại để cho cấp trên quản lý.
máy nhà nước, với đầy đủ quyền hạn trong công tác quản lý điều tiết sự vận hành của
đất được, thể hiện một thể chế chính trị vững vàng của quốc gia. Một cấp chính quyền,
sẽ có một phương thức thể hiện quyền hạn khác nhau và bằng các biện pháp, chính
sách riêng, quản lý địa phương mình, nhưng đương nhiên là vẫn nằm trong khuôn khổ
pháp luật, không trái với đạo đức xã hội là nguyên tắc hàng đầu.
Copyright: Tài liệu đại học ©