LÊ VĂN MẠNH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬT KINH TẾ

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC
TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ HẠ LONG,
TỈNH QUẢNG NINH

LÊ VĂN MẠNH

2013 - 2015

HÀ NỘI – 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ
THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ HẠ LONG,
TỈNH QUẢNG NINH
LÊ VĂN MẠNH

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

môi trường, Trung tâm Phát triển quỹ đất thành phố Hạ Long đã tạo điều kiện tốt nhất
cho tôi trong suốt quá trình tôi thực hiện luận văn.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng nhưng lĩnh vực nghiên cứu có tính chất phức tạp
cao, kết quả nghiên cứu không tránh được những thiếu sót; tôi mong được sự góp ý của
các thầy, cô để luận văn này được hoàn thiện hơn, được sử dụng trong thực tế để đóng
góp cho công tác xây dựng chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng, thu hồi đất...
tại tỉnh Quảng Ninh nói riêng và trong cả nước nói chung.

Tác giả luận văn

Lê Văn Mạnh


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Chữ viết đầy đủ

Chữ viết tắt

Quyền sử dụng đất

QSDĐ

Trang

tr.

Ủy ban nhân dân

UBND

bị thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................................ 21
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất ........................................................................................ 27
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN
BỊ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẠ LONG, TỈNH QUẢNG
NINH ............................................................................................................................. 32


2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên kinh tế xã hội thành phố Hạ Long ....................... 33
2.2. Thực hiện pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn một số dự
án trên địa bàn thành phố Hạ Long. .......................................................................... 36
2.3. Đánh giá chính sách pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất qua việc triển
khai các dự án tại thành phố Hạ Long .......................................................................... 53
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ ĐỐI VỚI
NGƯỜI BỊ THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HẠ LONG, TỈNH
QUẢNG NINH THỜI GIAN TỚI .............................................................................. 61
3.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất
ở thành phố Hạ Long ................................................................................................... 62
3.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung về hỗ trợ ............................................................ 65
3.3. Các giải pháp gắn liền với việc sửa đổi các chính sách đất đai ......................... 77
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 83
TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................... Error! Bookmark not defined.


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, qua quá trình tác động của con người đất đai
là yếu tố tham gia trực tiếp và quá trình sản xuất nông nghiệp, làm mặt bằng xây dựng
các công trình kết cấu hạ tầng, xây dựng các công trình sản xuất kinh doanh, xây dựng

nơi ở cũ”; chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu
hồi; việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số
dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực, phẩm chất
của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng
yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện. Một số
địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác
tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né
tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng
bị kéo dài nhiều năm. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất chưa được quan tâm
đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu
tư…. Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất.
Nằm trong bối cảnh chung đó, thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh cũng gặp
nhiều khó khăn khi xây dựng và triển khai các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư trên địa bàn. Tuy công tác này trong những năm gần đây ở thành phố Hạ Long
đã được cải thiện hơn trước rất nhiều, nhưng cả trong nội dung quy định lẫn trong tổ
chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng,
chậm tiến độ thực hiện dự án đầu tư, vừa ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu
quả của nền kinh tế. Vì thế, việc nghiên cứu, tìm hiểu để lý giải cơ sở lý luận và tìm ra

2


các giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu lực và tác động xã hội tích cực của chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là nhiệm vụ cấp thiết của chính quyền tỉnh.
Với mong muốn đóng góp một phần vào công cuộc tìm tòi đó bản thân em đã
lựa chọn đề tài: “Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực
hiện tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh” làm đối tượng nghiên cứu trong luận
văn tốt nghiệp.

trợ khi nhà nước thu hồi đất ở thành phố Hạ Long tỉnh Quảng Ninh.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn
Mục tiêu của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết của chính sách hỗ trợ nói chung
và hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nói riêng và kiến nghị giải pháp thực tiễn nhằm hoàn
thiện các quy định về hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh.
Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có nhiệm vụ:
Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của chính sách hỗ trợ đối với người dân bị Nhà
nước thu hồi đất ở nước ta;
Tổng thuật kinh nghiệm thực hiện hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi
đất ở một số địa phương trong nước và rút ra bài học kinh nghiệm cho thành phố Hạ
Long, tỉnh Quảng Ninh.
Phân tích và chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của quy định về hỗ trợ đối
với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng
Ninh hiện nay;
Kiến nghị định hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện các quy định về hỗ trợ đối
với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng
Ninh.

4


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là các quy định về hỗ trợ đối với người
dân mất đất trên địa bàn thành phố Hạ Long. Ở đây, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long là sự cụ thể
hóa các chính sách chung của Luật đất đai, các Nghị định và các Thông tư hướng dẫn
thi hành cho phù hợp với thực tế của thành phố Hạ Long cũng như tuân thủ chế độ
phân cấp quản lý đất đai của Nhà nước. Nói cách khác, ngoài các quy định chung đã
được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc, luận văn còn căn cứ

gian tới

6


CHƯƠNG 1:
MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN VỀ HỖ TRỢ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ
ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM

7


1.1. Một số các khái niệm cơ bản về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và tác động của việc thu hồi đất
1.1.1.1. Khái niệm
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của
người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi
phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt
quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý
vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất
được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Đặc trưng của thu hồi đất:
Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất.
Thứ hai, thu hồi đất là quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước
nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai.
Thứ ba, việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là
biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai của
người sử dụng đất.

chấm dứt bởi các sự kiện pháp lý hay tình huống bất khả kháng. Ví dụ: thu hồi đất do
cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả
lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết
thời hạn... Trong các trường hợp này, người sử dụng đất không được bồi thường về đất.
Họ có thể được xem xét hỗ trợ một phần kinh phí bồi thường thiệt hại về tài sản trên
đất.

9


1.1.1.2. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất
Đất đai là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất
đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Hay nói
cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất
đất trên các phương diện sau đây.
a. Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài sản,
môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi
đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi của họ cơ
hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới
với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người khó thích nghi với
điều kiện mới, nhất là đối với những nông dân đã trên 45 tuổi, đối với những người dân
đã gắn với làng nghề truyền thống,…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều
người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên cuộc sống tương lại của
họ sẽ gặp khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây
dựng lại nhà cửa, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung là khá lớn, nếu không có
sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất sẽ không tự giải quyết được. Đặc biệt, khi
di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái,
tâm lý bị thua thiệt. Nếu không có sự đã thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường
thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với quyết

nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền bồi thường, hỗ trợ đã không có công
ăn việc làm, không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường, hỗ trợ nhanh
chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện
làm cho cuộc sống của họ ở nơi tái định cư càng khó khăn hơn. Chính vì thế, nhiều
người dân mất đất hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội và trở thành gánh
nặng cho chính họ và cho xã hội.

11


Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà
còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, về công tác quản lý và
điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy nên Nhà
nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm
hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng hệ thống các quy định về bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư đối với người dân thu hồi đất một cách hợp lý.
1.1.2. Hỗ trợ đối với người bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.1.2.1. Quan niệm về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất
Quy định về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất là một phần rất quan trọng
của chính sách và pháp luật đất đai có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời
sống hàng ngày như: đất đai, tài chính, an sinh xã hội, an ninh, chính trị,… Giống như
các lĩnh vực khác, có nhiều quan niệm khác nhau về hỗ trợ đối với người dân bị thu
hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối
xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất nên không cần có
thêm phần hỗ trợ, chỉ cần tính đúng tính đủ vào phần bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất. Người bị nhà nước thu hồi đất không cần phải nhận thêm sự giúp đỡ nào từ phía
Nhà nước. Đây là quan hệ rất sòng phẳng giữa nhà nước và người bị thu hồi đất. Quan
niệm này xem ra hơi cực đoan, không phù hợp với quan điểm xây dựng và hoàn thiện
chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc
quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật

quỹ đất phục vụ đời sống nhân dân.
Thứ tư, về mặt công cụ và cơ chế tác động, cần phối hợp hài hòa với nhau có
tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách Nhà nước và năng lực tổ chức thực
hiện của các chủ thể.
Tổng quan có thể thấy, quy định về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất là tổng thể
các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong

13


việc giúp đỡ, tạo điều kiện để người bị nhà nước thu hồi đất ổn định cuộc sống tiếp tục
sản xuất kinh doanh và ổn định kinh tế xã hội.
1.1.2.2. Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất đặt trong mối quan hệ với bồi thường
Giống như bồi thường thiệt hại, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất có bản chất là
bù đắp thiệt hại do việc thu hồi gây ra, tuy nhiên việc duy trì quy định về hỗ trợ bên
cạnh việc bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất là rất cần thiết.
Thứ nhất, khi Nhà nước thu hồi đất, không phải mọi trường hợp người có đất bị
thu hồi đều được bồi thường thiệt hại về đất và tài sản khác trên đất. Việc người có đất
bị thu hồi có được bồi thường hay không còn phụ thuộc vào mục đích thu hồi đất,
nguồn gốc sử dụng đất, tính hợp pháp của quyền sử dụng đất. Theo Luật Đất đai năm
2013, chỉ những trường hợp bị thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng và an
ninh theo Điều 61 hoặc để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng theo Điều 62 thì người sử dụng đất mới có thể được bồi thường. Những đối tượng
này có được bồi thường hay không còn phụ thuộc vào nguồn gốc sử dụng đất và phải
có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sử hữu nhà và tài sản
khác gắn liền với đất hoặc đủ điều kiện được cấp giấy chứng nhận. Như vậy, có nhiều
trường hợp bị thu hồi đất nhưng không đủ điều kiện được bồi thường thiệt hại. Trong
khi đó, những đối tượng không đủ điều kiện được bồi thường vẫn phải gánh chịu
những tổn thất do việc thu hồi đất gây ra. Để bù đắp thiệt hại những đối tượng này, tuy
Nhà nước không thể bồi thường vì những lý do đã nói ở trên, nhà nước vẫn có thể áp

đất với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua nhà là khác nhau, vì vậy việc hỗ trợ
tái định cư cho những đối tượng này là cần thiết.
Thứ năm, việc bồi thường thiệt hại với ý nghĩa là trả lại giá trị quyền sử dụng
đất bằng tiền (việc bồi thường bằng đất trên thực tế là rất khó thực hiện do sự hạn chế
của quỹ đất) thường không giải quyết được hậu quả về lâu dài do thu hồi đất gây ra,
nhất là vấn đề thu nhập, công ăn việc làm của người bị thu hồi. Người nông dân có đất

15


bị thu hồi thường gặp khó khăn trong việc chuyển đổi nghề nghiệp, tiền bồi thường
được sử dụng cho mục đích tiêu dùng, đầu tư không hiệu quả. Để giải quyết vấn đề
này, Nhà nước cũng không thể quản lý, đầu tư tiền bồi thường thay người sử dụng đất
mà cũng chỉ có thể thực hiện thông qua chính sách hỗ trợ.
1.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng hệ thống các quy định về hỗ trợ đối với người
bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.1. Mục tiêu của hỗ trợ đối với người bị thu hồi đất ở Việt Nam
* Mục tiêu thứ nhất của hỗ trợ là bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở
Xét về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên
kết trong một quốc gia. Theo nghĩa đó, đất đai là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ
nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, việc
sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các hộ gia đình, cá nhân. Vì thế cần có
cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích xã hội (đại diện là Nhà nước)
và công dân trong quan hệ đất đai.
Trong Điều 1 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định: “Nhà nước đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng
đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai thuộc lãnh thổ của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Như vậy chúng ta có thể thấy, về mặt pháp lý dù người sử dụng đất được hưởng

hội chấp nhận.
- Bảo tồn được quỹ đất và môi trường.
* Mục tiêu thứ hai của hệ thống các quy định về hỗ trợ là khuyến khích
người dân bàn giao đất.

17


Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị, là điều
kiện để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phòng nên hỗ trợ phải hướng đến
khuyến khích người dân tự nguyện giao đất.
Trên thực tế, người dân không muốn giao đất vì việc mất đất ảnh hưởng xấu đến
cuộc sống của họ. Vì vậy để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất thì hỗ trợ không
những phải có mức bồi thường, mà hỗ trợ cũng phải hợp lý.
* Mục tiêu thức ba của hỗ trợ là ổn định cuộc sống, ổn định việc làm cho
người dân bị mất đất.
Việc thu hồi đất ở nước ta không hoàn toàn mang tính thị trường nên quan tâm
đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng. Để ổn định cuộc
sống cho người dân bị mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có cơ sở hạ tầng,
kinh tế - xã hội, văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa điểm cũ, nhất là các dịch vụ
thiết yếu như giao thông, điện, nước, y tế, giáo dục, hành chính,…
Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hoàn thành do kinh phí Nhà nước còn khó
khăn và việc tổ chức thực hiện thiếu chặt chẽ, thiếu kiểm tra. Vì vậy mà khu tái định cư
không được xây dựng tốt thì nhân dân sẽ không đồng tình, dẫn đến họ không di dời
hoặc chậm di dời giao mặt bằng.
Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ có việc
làm thông qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp hoặc xúc tiến giới
thiệu việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người dân không trùng
khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện của người dân.
* Mục tiêu thứ tư của hỗ trợ là góp phần thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử