VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỦY LAN

ĐỔI MỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔ
CHỨC
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ THUỘC CHÍNH
PHỦ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI, 2016
VIỆN HÀN
LÂM



LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số
liệu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa
từng được công bố trong bất kỳ công trình nào.

Nguyễn Thủy Lan


MỤC LỤC

2.2.3. Chi phí đầu tư xây dựng và vốn đầu tư xây dựng............................... 29
2.2.4. Quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước..........30
2.3. Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước34
2.3.1. Chu trình thực hiện các dự án đầu tư xây dựng...................................34
2.3.2. Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà

nước34
2.3.3. Các hình thức quản lý dự án........................................................................ 53

2.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý dự án.......................................... 59
2.4. Bài học kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước

của một số nước...............................................................................................63


2.4.1. Kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư bằng vốn Nhà nước của Trung

Quốc và Hàn Quốc........................................................................................ 63
2.4.2. Bài học kinh nghiệm............................................................................71
Chương 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNGBẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔ
CHỨCKHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ THUỘC CHÍNH PHỦ
3.1. Khái quát về tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ................73
3.1.1. Tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ................................73
3.1.2. Đặc điểm, các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ........74
3.1.3. Đặc điểm, phân loại dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà

nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ......................75
3.2. Thực trạng đầu tư của Nhà nước cho khoa học công nghệ ở Việt Nam.. 77




4.3. Giải pháp đổi mới quản lý dự án tại các tổ chức khoa học và công nghệ

thuộc Chính phủ.............................................................................................122
4.3.1. Nhóm giải pháp về nguồn lực tài chính.............................................122
4.3.2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện dự án......................................126
4.3.3. Đổi mới hoạt động quản lý tài chính dự án....................................... 131
4.3.4. Nhóm giải pháp về cơ cấu tổ chức bộ máy nguồn nhân lực..............134
4.3.5. Nhóm giải pháp về đổi mới quy trình quản lý và kiểm tra giám sát 139
4.4. Một số kiến nghị................................................................................... 142
4.4.1. Đối với Nhà nước..............................................................................142
4.4.2. Kiến nghị với các tổ chức khoa học công nghệ thuộc Chính phủ.....144

KẾT LUẬN.................................................................................................... 146
TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................ 148


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CPM
Critical Path Method
CCPM
Critical Chain Project Management
DAĐT
Dự án đầu tư
DTXD
Dự toán xây dựng
ĐTXD
Đầu tư xây dựng
EPC

PMC
Project Management Consultancy
PMI
Project Management Institute
PERT
Program Evaluatian and Review Technique
PPP
Public Private Partnership
QĐĐT
Quyết định đầu tư
QLCL
Quản lý chất lượng
QLDA
Quản lý Dự án
TMĐT
Tổng mức đầu tư
TVGS
Tư vấn giám sát
UBND
Ủy ban nhân dân
VASS
Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
(Vietnam Academy of Social Sciences)
VAST
Viện Hàn lâm Khoa học công nghệ Việt Nam
(Vietnam Academy of Science and Technology)
XDCB
Xây dựng cơ bản
XHCN
Xã hội chủ nghĩa

Hình 3.7. Dự toán-giải ngân-tạm ứng-thanh toán các dự án ĐTXD................102
Hình 4.1. Mô hình ban quản lý dự án công trình chuyên ngành, ban quản lý dự
án công trình khu vực........................................................................................136
Hình 4.2. Mô hình tư vấn quản lý dự án điều chỉnh.........................................137
Hình 4.3. Mô hình tổng thầu xây dựng.............................................................138
Hình 4.4. Qui trình tổ chức thực hiện dự án......................................................140
Hình 4.5. Qui trình tổ chức đấu thầu.................................................................141


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý dự án đầu tư công là một chủ
trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Trong quá trình chuyển sang nền kinh tế
thị trường và hội nhập quốc tế, vấn đề quản lý dự án đầu tư công nói chung,
quản lý dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) từ ngân sách Nhà nước (NSNN) nói
riêng đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế, trong đó đầu tư cho phát
triển khoa học và công nghệ (KH-CN) cũng không là ngoại lệ, đã thu hút sự
quan tâm của các nhà khoa học, nhà quản lý. Cùng với sự phát triển kinh tế xã hội (KT-XH), Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách nhằm từng bước đổi
mới cơ chế hoạt động và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp
công lập, trong đó bao gồm các đơn vị sự nghiệp khoa học. Một trong những
hướng đổi mới là tạo dựng đầu tư cơ sở vật chất ban đầu, để có điều kiện giao
tài sản cho các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, bảo toàn, xác định khấu
hao đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật và tình hình thực tế,trên cơ
sở đó có lộ trình từng bước cho hoạt động chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tự
chịu trách nhiệm, giảm dần tỷ lệ hỗ trợ từ NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp
công lập nói chung, các đơn sự nghiệp KH-CN nói riêng.
Có thể nói, thời gian qua, Nhà nước đã quan tâm đầu tư cho KH-CN
nói chung, các tổ chức KH-CN công lập thuộc Chính phủ nói riêng, trong đó
chú trọng đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ hoạt động nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu làm rõ thực trạng QLDA ĐTXD tại

các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ giai đoạn 2006-2015, chỉ ra những mặt
đã làm được, còn hạn chế, phân tích nguyên nhân, đề xuất giải pháp đổi mới
hoạt động này tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ giai đoạn tới.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:


- Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài; nghiên cứu kinh

nghiệm QLDA vốn Nhà nước một số nước trong khu vực để rút ra bài học.
- Hệ thống một số khái niệm về QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN, làm rõ

nội dung QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN;
- Đánh giá thực trạng QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN tại các tổ chức

KH-CN thuộc Chính phủ, rút ra một số tồn tại và phân tích nguyên nhân;
- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện và đổi mới QLDA

ĐTXD bằng vốn NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN

tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Quá trình tổ chức quản lý, thực hiện dự án ĐTXD bằng

vốn ĐTXD tập trung từ NSNN.
- Về không gian:Dự án ĐTXD tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ.
- Về thời gian: Từ 2006-2015 và định hướng đến 2020, tầm nhìn 2030.

phủ nói riêng để đề xuất các giải pháp hoàn thiện.
5. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án
- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và thực tiễn về QLDA ĐTXD

bằng nguồn vốn NSNN, làm rõ bản chất ĐTXD bằng vốn NSNN, chỉ ra sự
khác nhau giữa chi phí ĐTXD và vốn ĐTXD.
- Đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá dự án tại các giai đoạn: Thẩm định

dự án để ra quyết định phê duyệt; Thực hiện dự án để đánh giá chất lượng
quản lý; Kết thúc dự án để đánh giá hiệu quả quản lý.


- Phân tích, đánh giá thực trạng QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN tại các

tổ chức KHCN thuộc Chính phủ, chỉ ra những mặt ưu nhược điểm và phân
tích nguyên nhân;
- Đề xuất một số nhóm giải pháp đổi mới QLDA ĐTXD bằng vốn

NSNN: Nhóm giải pháp nguồn lực tài chính; Nhóm giải pháp tổ chức thực
hiện; Nhóm giải pháp cơ cấu bộ máy tổ chức; Nhóm giải pháp qui trình quản
lý.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Về lý luận: Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý
dự án (QLDA) đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước (NSNN), đề
xuất một số quan điểm về: Bản chất đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN và
QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN; Sự khác nhau giữa chi phí đầu tư
xây dựng và vốn đầu tư xây dựng.
- Về thực tiễn: Từ đánh giá thực trạng, chỉ ra thành công, hạn chế và
nguyên nhân, luận án đề xuất một số nhóm giải pháp đổi mới hoạt động

niệm về NSNN còn khác nhau, tùy theo cách tiếp cận, mục đích nghiên
cứu,người ta đưa ra định nghĩa, khái niệm về NSNN. Có thể kể đến nghiên
cứu của các tác giả người Mỹ như: Mabel Waker (1889-1963), một trong
những người đầu tiên đề cập đến lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ
chi NSNN trong cuốn“Municipal Expenditures” (Tài chính công) xuất bản
năm 1930 [127]. Những nghiên cứu bước đầu đó chưa thỏa mãn các nhà
nghiên cứu. Mườinăm sau, nhà chính trị học V.O Key (1908-1963) trong một
bài báo nổi tiếng “The Lack of a Budgetary Theory” (Sự khiếm khuyết một lý
thuyết ngân sách)đã đề cập đến các vấn đề tồn tại khi không có một lý thuyết
ngân sách, đồng thời phân tích tầm quan trọng của ngân sách trong quản lý
kinh tế vĩ mô cũng như khuynh hướng phân bổ ngân sách của Chính phủ
[117].Năm 1996, hai nhà kinh tế học người Mỹ là Lawrence L.Martin và
Peter M.Kettner đã nghiên cứu về các phương thức thực hiện NSNN trong
cuốn “Measuring the Performance of Human Service Programs”(Đo lường
hiệu suất trong dịch vụ con người) [120] bao gồm:Phương thức theo khoản
mục; Phương thức theo công việc thực hiện; Phương thức theo các chương


trình trọng điểm quốc gia; Phương thức theo đánh giá kết quả đầu ra... phát
triển các lý thuyết về NSNN, nhóm tác giả Dwight H.Perkins, Steven Radelet,
David L.Lindauer trong ấn phẩm“Economics of Development” (Kinh tế học
phát triển)năm 1983 (tái bản lần thứ 6 năm 2010) đã khẳng định “Khía cạnh
chi tiêu trong NSNN được tạo thành từ các khoản chi đầu tư phát triển cùng
với một loạt các chi tiêu thường xuyên được gọi là chi thường xuyên” [66].
Nghiên cứu mối liên hệ giữa NSNN và đầu tư công, các tác giả
Wolfgang Strteeck và Daniel Martens sau khi khảo sát tình hình đầu tư công
tại Mỹ, Đức và Thụy Điển, giai đoạn 1981-2007, đã chỉ ra các mối quan hệ
giữa đầu tư công và các chính sách xã hội trong bài viết “Fiscal Austerity and
Public Investment”(Thắt lưng buộc bụng và đầu tư công) [124]. Bài viết cũng
đồng thời đề cập đến các chính sách khắc khổ và cơ cấu chi đầu tư công phải

QLDA này vẫn là tổ chức tin cậy hàng đầu thế giới của các nhà QLDA
chuyên nghiệp học tập, nghiên cứu. Năm 1983, PMI cho ra đời lần đầu và
năm 2013 tái bản lần thứ 5 cuốn sách“A Guide to the Project Management
Body of Knowledge- PMBOK Guide”(Hướng dẫn kiến thức cơ bản trong
quản lý dự án) [121]. Có thể nói, đây là cuốn sách “cẩm nang” cho các nhà
nghiên cứu, các nhà quản lý về qui trình tổ chức thực hiện chung nhất đối với
các loại hình dự án. Tuy nhiên, do được trình bày khái quát và trong môi
trường pháp lý khác, nên tại Việt Nam việc ứng dụng nó khi tổ chức thực hiện
dự án gặp nhiều khó khăn. Nghiên cứu về QLDA nói chung, một số tác giả
người nước ngoài đã đề cập đến vấn đề này như: Gary Rheelkens (năm 2001)
trong cuốn “Project Management” (Quản lý dự án) [77] cung cấp những bài
học về các kỹ năng cơ bản trong QLDA để hướng tới sự thành công. Bằng


phong cách đàm thoại, nhận thức tình huống thực tế giúp người đọc dễ hiểu,
dễ hình dung, nhưng để áp dụng, cần phải có sự tổng hợp và khái quát hóa.
Cuốn sách đã được dịch ra nhiều thứ tiếng và dịch ra tiếng Việt vào năm
2007.Vấn đề QLDA được nghiên cứu sâu hơn trong từng lĩnh vực để ứng
dụng cụ thể cho từng chuyên ngành như trong cơ khí và xây dựng như
cuốn“Project Management for Engineering and Constructions” (quản lý dự
án về thiết kế và xây dựng) của Oberlender,G.D (2000) [125]; Hay trong lĩnh
vực kỹ thuật nói chung như nghiên cứu của Schwalbe Kathy
(2004),“Information Technical Project Management” (Thông tin quản lý dự
án kỹ thuật) [116].Các nghiên cứu này đều khẳng định chu trình QLDA phải
trải qua 3 giai đoạn nhưng phân tích nội dung và đưa ra những tiêu chí đánh
giá tại mỗi giai đoạn của các lĩnh vực không giống nhau.
Nâng cao vai trò, trách nhiệm của tư vấn trong QLDA xây dựng các
khu công nghiệp tại Trung Quốc được phản ánh qua bài viếtcủa tác giả Jian
Zuo, Tony YF(2007)“The project management consultants in Chinese
construction industry - The roles and responsibilies”(Tư vấn quản lý dự án –

những khung định hướng để đánh giá các giai đoạn chính của quá trình
QLDA đầu tư công. Ngoài ra, khung được thiết kế để thúc đẩy quá trình thực
hiện định kỳ tự đánh giá của các hệ thống đầu tư.
1.2. Tình hình nghiên cứu của các tác giả trong nước
1.2.1. Nghiên cứu về chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư xây dựng

NSNNđóng vai trò quan trọng trong việc ổn định, tăng trưởng kinh tế
và giải quyết các vấn đề xã hội.Vì thế, quản lý NSNN hiệu quả, tiết kiệm,
đảm bảo cân đối các nguồn lực trở thành đối tượng nghiên cứu của các nhà
khoa học, các nhà quản lý ở các cấp, các ngành.Chi đầu tư xây dựng cơ bản


(XDCB) là một trong những nội dung quan trọng của chi NSNN, vì thế vấn
đềquản lý chi đầu tưXDCB từ NSNN là đề tài được không ít tác giả quan tâm
nghiên cứu. Nghiên cứu vấn đề này tại một địa bàn, luận án tiến sĩ của Trịnh
Thị ThúyHồng (2012), “Quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản trên
địa bàn tỉnh Bình Định”[39] đề cập đến nội dung và phương pháp lập dự toán
chi, chấp hành chi, quyết toán chi và thanh kiểm tra quá trình chi NSNN. Tác
giả phân tích và kiểm chứng các nguyên nhân và hạn chế trong quản lý chi
NSNN đối với các dự án XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định. Mặc dù các giải
pháp đưa ra có tính thực tiễn cao nhưng do cách tiếp cận của đề tài, tác giả chỉ
tập trung nghiên cứu đến hoạt động quản lý chi tức là quản lý vốn và chi phí
của dự án nên chưa đề cập nhiều đến quản lý chất lượng (QLCL), quản lý tiến
độ là những vấn đề quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý chi NSNN.
Tiếp cận vấn đề quản lý chi vốn XDCB từ NSNNtừ cơ quan cấp phát
vốn, luận văn thạc sĩ của Vũ Hồng Sơn (2007) “Hoàn thiện công tác quản lý
chi vốn XDCB thuộc nguồn vốn NSNN tại Kho bạc Nhà nước” [83] tập trung
nghiên cứu các vấn đề tổng quan về vốn đầu tư XDCB, phân tích thực trạng
quá trình quản lý chi NSNN đối với các dự án XDCB qua kho bạc Nhà nước,
đánh giá những mặt mạnh, mặt còn tồn tại, tìm ra nguyên nhân và các giải

PGS.TS Thái Bá Cẩn (2009), “Phân tích và quản lý dự án đầu tư” [8]; Từ
Quang Phương (2005), Giáo trình quản lý dự án đầu tư [68]…Hầu hết các
nội dung được đề cập mang tính khái quát cho QLDA đầu tư xây dựng nói
chung với các loại nguồn vốn, nên chưa sâu, chưa cụ thể đối với nguồn vốn
NSNN, không phân tích kỹ qui trình lập kế hoạch hàng năm, kế hoạch trung
hạn, do đó khó áp dụng trong thực tế với các đơn vị không chuyên ngành xây
dựng, nhất là đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, các đơn vị sự nghiệp
công lập hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học được Nhà nước đảm


bảo 100% kinh phí…
Một số tác giả khác đã nghiên cứu, phân tích và đi đến khẳng định: Để
quản lý tốt hoạt động ĐTXD nói chung phải nâng cao chất lượng QLDA từ
chuẩn bị đầu tư đến thực hiện dự án và khai thác sử dụng như nội dung cuốn
“Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình” của Nguyễn Mạnh Hùng (2006)
[42]. Tác giả tập trung làm rõ các vấn đề cơ bản của DAĐT, nội dung QLDA,
yêu cầu quản lý nhà nước về ĐTXD. Nhưng tác giả chỉ phân tích dưới dạng
cụ thể hóa các văn bản qui phạm pháp luật, chưa đưa ra các kiến nghị cụ thể
và không đề cập nhiều đến vấn đề quản lý vốn và chi phí đầu tư của dự án.
Luận án tiến sĩ của Nguyễn Minh Đức (2012) “Nghiên cứu một số giải
pháp nâng cao chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng
vốn nhà nước” [32] đã luận giải nội hàm khái niệm “chất lượng quản lý dự án
đầu tư xây dựng công trình” làm cơ sở lý luận cho những phân tích, đánh giá
chất lượng quản lý dự án ĐTXD thời gian qua. Tác giả đã chỉ ra mối liên hệ
giữa ba phương diện cơ bản của một dự án và khẳng định: Để nâng cao chất
lượng QLDA đầu tư xây dựng từ vốn NSNN phải kết hợp giữa mục đích thực
hiện dự án (kết quả đạt được), chi phí nguồn lực hợp lý và tiến độ đúng kế
hoạch. Tuy nhiên trong các giải pháp của mình, tác giả mới đề xuất hai nhóm
giải pháp chính là cơ cấu tổ chức và cơ chế quản lý, chưa quan tâm nhiều đến
các giải pháp về tài chính.

xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam”
[4] đã nghiên cứu sâu vấn về quản lý nhà nước đối với các dự án ĐTXD lĩnh
vực hạ tầng giao thông trong điều kiện kinh tế thị trường. Tác giả đã nhấn
mạnh vấn đề quản lý quy hoạch và tư vấn quốc tế rất quan trọng đối với các
dự án ĐTXD bằng vốn NSNN tại Bộ Giao thông - Vận tải qua đó đề xuất hệ


thống giải pháp hoàn thiện.
1.2.3. Nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư xây dựng trong quản lý dự án

Quản lý vốn đầu tư là một trong vấn đề quan trọng nhất của QLDA đầu
tư xây dựng, vì thế vấn đề này được quan tâm nghiên cứu từ rất sớm. Luận án
tiến sĩ của các tác giả: Nguyễn Mạnh Đức (1994) “Hoàn thiện cơ chế quản lí
nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB ở Việt Nam” [31] vàNguyễn Ngọc
Định (1996) “Quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ
bản ở Việt Nam” [21]bước đầu nghiên cứu vấn đề vốn đầu tư XDCB trong
nền kinh tế thị trường, đề xuất một số giải pháp nhằm quản lý và nâng cao
hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB ở Việt Nam trong điều kiện chuyển đổi
cơ chế kinh tế. Với cách tiếp cận quản lý vốn đầu tư cho hoạt động xây dựng
nên những giải pháp mà các tác giả đưa ra tập trung đến sự thích ứng của hoạt
động quản lý vốn trong đầu tư XDCB chuyển đổi cơ chế thị trường. PGS.TS
Thái Bá Cẩn (2003) trong cuốn: “Quản lý tài chính trong đầu tư xây dựng”
[9], giới thiệu những đặc trưng cơ bản về cơ chế quản lý ĐTXD ở Việt Nam
qua các thời kỳ, đồng thời tập trung nghiên cứu, phân tích về cơ chế quản lý
tài chính và đề xuất một số giải pháp tài chính nhằm ngăn ngừa lãng phí, thất
thoát vốn đầu tư của Nhà nước.
Đi sâu nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư từ NSNN, nhiều tác giả lại
tiếp cận vấn đề này dưới góc độ vĩ mô của các cơ quan quản lý nhà nước. Với
đề tài “Giải pháp nâng cao chất lượng quản lý tài chính dự án đầu tư tại hệ
thống Kho bạcnhà nước ở Việt Nam” (2003), luận án tiến sĩ của Lê Hùng Sơn