BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ MINH

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ MINH

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công

kỳ công trình nào khác.
Tác giả

Nguyễn Thị Minh


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

VBHC

Văn bản hành chính


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
MỤC LỤC

CHÍNH TẠI UBND TỈNH THANH HÓA...................................................41
2.1. Khái quát chung về tỉnh Thanh Hóa ..................................................... 41
2.1.1. Điều kiện tự nhiên ...........................................................................41
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................43
2.1.3. Tổ chức bộ máy của UBND tỉnh Thanh Hóa ..................................49
2.2. Thực trạng xây dựng và tuân thủ quy trình ban hành văn bản hành
chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa ................................................................. 51
2.2.1. Số lượng văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa ..............51
2.2.2. Thực trạng xây dựng quy trình ban hành văn bản hành chính tại
UBND tỉnh Thanh Hóa ..............................................................................54
2.3. Các lỗi thƣờng gặp trong quá trình ban hành văn bản hành chính........... 60
2.4. Đánh giá tác động của việc tuân thủ quy trình đến chất lƣợng ban hành
văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa .......................................... 61
2.4.1. Về chất lượng ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh
Hóa ............................................................................................................62
2.4.2. Về thể thức văn bản hành chính ban hành tại UBND tỉnh Thanh Hóa ..67
2.5. Nhận xét chung ..................................................................................... 71
2.5.1. Về ưu điểm .......................................................................................72
2.5.2. Về một số tồn tại .............................................................................73
2.5.3. Nguyên nhân của những tồn tại ......................................................74


Tiểu kết chƣơng 2 ...........................................................................................76
Chƣơng 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH BAN
HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI UBND TỈNH THANH HÓA .....77
3.1. Cơ sở để đề xuất các giải pháp xây dựng Quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ........................................ 77
3.1.1. Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn cần xây dựng một quy trình ban
hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ..............77
3.1.2. Xuất phát từ những quy định của pháp luật liên quan đến quy trình

Bảng 3.3. Các bước hình thành Văn bản hành chính ......................................86
Bảng 3.4. Các bước hình thành văn bản hành chính .......................................88


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nƣớc, đồng thời với việc đổi mới
về kinh tế thì cải cách hành chính cũng đã và đang đƣợc tiến hành. Để đề ra
các đƣờng lối đẩy mạnh công cuộc đổi mới đất nƣớc trong điều hành công
việc không thể thiếu đƣợc công tác văn bản, nhất là trong giai đoạn hiện nay,
việc xây dựng và ban hành văn bản hành chính càng giữ một vị trí quan trọng,
đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Văn bản là phƣơng tiện dùng để ghi lại và truyền đạt thông tin, nó giữ vai
trò quan trọng không thể thiếu trong hoạt động đời sống xã hội. Trong hoạt động
quản lý nhà nƣớc, văn bản còn đƣợc thể hiện tính quyền lực, trình độ quản lý,
tính trang trọng, uy nghiêm của nhà nƣớc, của một quốc gia dân tộc. Các cơ quan
từ Trung ƣơng đến địa phƣơng đều sử dụng văn bản nhƣ những phƣơng tiện chủ
yếu, là cơ sở pháp lý để điều hành công việc. Văn bản hành chính nhà nƣớc
không những là phƣơng tiện chủ yếu, là cơ sở pháp lý mà còn thể hiện mối quan
hệ giữa cơ quan nhà nƣớc với nhau, và giữa cơ quan nhà nƣớc với các tổ chức,
công dân, thể hiện phƣơng thức, lề lối làm việc của từng cơ quan.
Thanh Hóa là tỉnh nằm ở Bắc Trung Bộ, cách thủ đô Hà Nội 154km về
phía Nam và cách thành phố Hồ Chí Minh 1.560km về phía Bắc. Phía Nam
giáp tỉnh Nghệ An; phía Bắc giáp với 3 tỉnh: Sơn La, Hòa Bình và Ninh Bình;
phía Tây giáp với nƣớc CHDCND Lào, với đƣờng biên giới dài 192km; phía
Đông là Vịnh Bắc Bộ với chiều dài 102km bờ biển. Diện tích tự nhiên là
11.130km2; toàn tỉnh có 27 đơn vị hành chính cấp huyện và tƣơng đƣơng
(gồm 1 thành phố, 02 thị xã và 24 huyện) với 637 xã, phƣờng, thị trấn; dân số
gần 3,5 triệu ngƣời, đứng thứ 3 cả nƣớc, sau thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ
Chí Minh. Với nhiều đặc điểm riêng biệt, Thanh Hóa đƣợc ví nhƣ một “Việt


2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Hoạt động nghiên cứu công tác soạn thảo văn bản đã và đang là đề tài thu
hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học trong và ngoài nƣớc, các
thầy cô giáo cũng nhƣ các học viên. Tiêu biểu là các công trình khoa học:
Hƣớng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc của PGS.TS Lƣu
Kiếm Thanh, Nhà xuất bản Thống kê, H. 2001; Soạn thảo, ban hành và quản
lý văn bản quản lý nhà nƣớc của Tạ Hữu Ánh; Soạn thảo và ban hành văn bản
của cơ quan, tổ chức của Tạ Hữu Ánh (Nxb. Lao động 2008); Một số vấn đề
về văn bản quản lý nhà nƣớc, Lƣu trữ - Lịch sử và quản lý hành chính của
GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm (Nxb Chính trị - Hành chính 2011)...
Bên cạnh các sách, giáo trình còn có nhiều khóa luận tốt nghiệp, luận văn
cao học, luận án tiến sĩ: “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn” của Nguyễn Công
Hiền (Học viện Hành chính, 2013); “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Trƣờng Cao đẳng sƣ phạm Trung ƣơng” của Đặng Anh Minh
(Học viện Hành chính, 2013); “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quản lý
nhà nƣớc của hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc” của Hà Quang Thanh
(Học viện Hành chính, 2010); “Nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản quản lý
nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội” của
Nguyễn Quốc Hoàn (Học viện Hành chính, 2015); “Nâng cao chất lƣợng ban
hành văn bản quản lý nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân cấp huyện thành phố Hà
Nội” của Vũ Đình Lãm (Học viện Hành chính, 2012); “Hoàn thiện quy trình
ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phƣơng cấp tỉnh”, tác giả Hà Quang Thanh, 2008 và hàng loạt các bài tạp chí
viết về văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc, văn bản hành chính nhà nƣớc.
Nhìn chung, các công trình và tài liệu khoa học đều có chất lƣợng khoa


4


4.2 Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Căn cứ vào đề tài luận văn, tác giả chủ yếu
nghiên cứu quy trình ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa.
- Phạm vi thời gian: Trong điều kiện nghiên cứu và thời gian có hạn,
phạm vi đề tài tập trung nghiên cứu việc ban hành văn bản hành chính nhà
nƣớc của UBND tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2012 - 2015 và 6 tháng đầu
năm 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1 Phương pháp luận
Đề tài đƣợc tiến hành dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lê nin về
Nhà nƣớc và Pháp luật; hệ thống các quan điểm chỉ đạo, định hƣớng của Đảng
và Nhà nƣớc trong sự nghiệp đổi mới; đồng thời xuất phát từ thực tiễn tình
hình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn đã sử dụng một
số phƣơng pháp nghiên cứu cơ bản sau:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Việc nghiên cứu luận văn dựa trên
kết quả phân tích các tài liệu, công trình nghiên cứu có liên quan đến việc ban
hành văn bản hành chính. Đây là phƣơng pháp nghiên cứu đƣợc sử dụng chủ
yếu để xây dựng cơ sở lý luận của luận văn. Thông qua phân tích các tài liệu
có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc ban hành văn bản hành chính
nhà nƣớc, tác giả có thể hình thành hệ thống cơ sở lý luận theo cách tiếp cận
riêng và cung cấp cơ sở cho việc đánh giá thực trạng, đề xuất các giải pháp
cho việc ban hành văn bản hành chính.
- Phương pháp phân tích - tổng hợp: Phƣơng pháp này đƣợc thực hiện
nhằm xử lý theo trình tự khoa học, logic các thông tin, số liệu đã thu thập

UBND cấp tỉnh.
Chƣơng 2: Thực trạng quy trình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ
ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa.
Chƣơng 3: Một số giải pháp hoàn thiện quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa
6


Chƣơng 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH
BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
1.1. Khái quát về văn bản hành chính
1.1.1. Khái niệm văn bản hành chính
1.1.1.1. Khái niệm văn bản
Quan niệm về văn bản, hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau nhƣ:
- Theo Đại từ điển Tiếng Việt, văn bản là sản phẩm của hoạt động giao
tiếp bằng ngôn ngữ, đƣợc ghi lại dƣới hình thức chữ viết. Nó thƣờng là “chuỗi
ký hiệu ngôn ngữ hay loại ký hiệu nào đó, tạo nên một chỉnh thể với ý nghĩa
trọn vẹn” [ 20, tr.1795].
- Trên giác độ quản lý nhà nƣớc, khái niệm văn bản đƣợc hiểu trên một
phạm vi rộng hơn, nó không chỉ là sản phẩm của hoạt động giao tiếp đƣợc ghi
lại dƣới hình thức chữ viết mà còn cả dƣới hình thức ký hiệu. Loại vật liệu
dùng để thể hiện các thông tin không chỉ là giấy mà còn mở rộng ra rất nhiều
loại chất liệu khác nhau: bản mã, bản khắc, văn bản điện tử. Theo PGS.TS
Lƣu Kiếm Thanh: “văn bản là phƣơng tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng
một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [17, tr.13].
- Cách hiểu trên đây cũng thống nhất với cách hiểu của GS.TSKH
Nguyễn Văn Thâm: “văn bản là một phƣơng tiện ghi tin và truyền đạt thông
tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [18, tr.32].
Ở đây, chúng tôi thống nhất sử dụng thuật ngữ “văn bản là phƣơng tiện ghi

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, văn bản vừa là công cụ
quản lý nhƣng cũng vừa là sản phẩm của hoạt động quản lý. Cơ quan hành
chính nhà nƣớc sử dụng văn bản để cụ thể hóa pháp luật, để hƣớng dẫn việc
thực hiện pháp luật cũng nhƣ là để áp dụng pháp luật vào giải quyết các nhiệm
vụ quản lý hành chính nhà nƣớc. Việc sử dụng văn bản quản lý trong giải

8


quyết công việc hàng ngày cũng là một cách phổ biến để các cơ quan hành
chính nhà nƣớc thực hiện các thẩm quyền cũng nhƣ chức năng, nhiệm vụ của
mình theo quy định của pháp luật.
“Văn bản quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quản
lý nhà nước, bao gồm những văn bản của các cơ quan nhà nước (mà chủ yếu
là các cơ quan hành chính nhà nước) dùng để đưa ra các quyết định hành
chính hoặc chuyển tải các thông tin quản lý hành chính trong hoạt động chấp
hành và điều hành” [15, tr.9].
Từ những phân tích trên đây, chúng ta có thể hiểu văn bản quản lý hành
chính nhà nƣớc là những quyết định hoặc những thông tin quản lý thành văn
(được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ
quản lý hành chính nhà nước giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau
hoặc giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và công dân.
1.1.1.4. Khái niệm văn bản hành chính
Hiện nay chƣa có sự thống nhất quan niệm về văn bản hành chính. Trong
một số tài liệu, văn bản hành chính đƣợc hiểu theo nghĩa rộng, đồng nghĩa với
khái niệm văn bản quản lý nói chung; trong trƣờng hợp khác lại đƣợc sử dụng
đồng nghĩa với khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc. Tuy nhiên,
thuật ngữ này bắt đầu đƣợc sử dụng chính thức trong Nghị định số
110/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công tác văn

hợp khó xác định rõ sự khác nhau giữa một số loại văn bản nhƣ quy chế và
quy định; chƣơng trình, kế hoạch, đề án và dự án; công văn và thƣ công;
hƣớng dẫn và công văn hƣớng dẫn, biên bản, bản thỏa thuận, bản cam kết và
bản ghi nhớ...
Trên cơ sở đúc kết mang tính khoa học và qua thực tiễn sử dụng, có thể
giải nghĩa các hình thức văn bản này nhƣ sau:
10


Nghị quyết (cá biệt) là văn bản của cơ quan thẩm quyền chung để ghi lại
các quyết định đƣợc thông qua theo chế độ tập thể về chủ trƣơng, kế hoạch
liên quan đến một vấn đề cụ thể, cá biệt hay trong phạm vi nội bộ một cơ
quan, tổ chức.
Quyết định (cá biệt) là văn bản thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền,
mang tính áp dụng pháp luật nhằm làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các
mối quan hệ pháp lý cụ thể đối với đối tƣợng cụ thể hay đƣa ra quy tắc hành
vi nội bộ cơ quan, tổ chức.
Chỉ thị là văn bản của cấp trên truyền đạt mệnh lệnh xuống cấp dƣới để
đƣa ra các biện pháp cụ thể chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc và kiểm tra hoạt động
của các cơ quan, đơn vị trực thuộc.
Quy chế là văn bản đƣợc ban hành kèm theo quyết định để quy định đầy
đủ và toàn diện về tổ chức và hoạt động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình tự và
các mối quan hệ công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một hoạt
động nào đó.
Quy định là văn bản đƣợc ban hành kèm theo quyết định để đƣa ra tiêu
chuẩn, định mức kinh tế-kỹ thuật, quy tắc và cách thức giải quyết một công
việc trong hoạt động của cơ quan, tổ chức .
Thông cáo là văn bản của cơ quan, tổ chức cấp cao để thông tin về một
sự kiện, sự việc quan trọng, đƣợc cả xã hội quan tâm.
Thông báo là văn bản dùng để thông tin về một vấn đề để các cơ quan,

dụng hoạt động liên quan về tài chính - kinh tế - khoa học kỹ thuật.
Phương án là văn bản hành chính đề xuất cách thức, phƣơng pháp có
tính chất kỹ thuật nghiệp vụ để thực hiện công việc trong điều kiện, hoàn cảnh
nhất định.
Báo cáo là văn bản dùng để trình bày về tình hình hoạt động của cơ quan,
tổ chức hoặc về một sự việc, một vấn đề nhất định thuộc phạm vi quản lý của
cơ quan, tổ chức.
12


Biên bản là văn bản dùng để ghi lại diễn biến sự việc đang xảy ra hoặc
tình trạng sự việc vừa xảy ra do những ngƣời có trách nhiệm thực hiện. Biên
bản là chứng cứ pháp lý để giải quyết vấn đề, vụ việc nào đó.
Tờ trình là văn bản dùng để đề xuất với cấp trên một vấn đề, đề nghị cấp
trên phê duyệt.
Hợp đồng là văn bản thoả thuận giữa hai hay nhiều bên về việc xác lập,
thay đổi hoặc chấm dứt các quyền lợi, nghĩa vụ của các bên trong một quan hệ
nhất định.
Công văn là văn bản của cơ quan, tổ chức để giao dịch, trao đổi thông
tin, chỉ đạo công việc trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các
chủ thể có thẩm quyền.
Thư công là văn bản của cá nhân thủ trƣởng cơ quan hay ngƣời có vị trí
chức danh nhất định trong cơ quan, tổ chức dùng để giao dịch việc công, xây
dựng và củng cố các mối quan hệ công chúng, với đối tác và khách hàng của cơ
quan, tổ chức. Thƣ công giống với công văn là đều là văn bản hành chính
không đề tên loại, đều đƣợc đăng ký vào sổ “văn bản đi” và nhằm mục đích
liên lạc, trao đổi thông tin. Tuy nhiên thƣ công khác với công văn ở chỗ, mục
đích nổi bật nhất của thƣ công là để liên hệ giao dịch với đối tác và khách hàng
của cơ quan, tổ chức, tạo dựng và củng cố các mối quan hệ công chúng. Thƣ
công nhấn mạnh vai trò, vị trí, uy tín của đích danh cá nhân thủ trƣởng cơ quan

Giấy chứng nhận (hay giấy xác nhận) là văn bản dùng để xác nhận về
một vấn đề nào đó liên quan đến một chủ thể là đúng sự thật.
Giấy uỷ quyền là văn bản đƣợc sử dụng để cơ quan, cá nhân có thẩm
quyền giao cho cán bộ phụ trách dƣới một cấp thực hiện thay các nhiệm vụ
thuộc trách nhiệm của mình trong việc tham dự một hoạt động hoặc ký vào
văn bản hay thực hiện hành vi pháp lý nào đó.

14


Giấy mời là một loại giấy tờ hành chính đƣợc dùng thể hiện mong muốn
hay yêu cầu một cách lịch sự để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham dự một
hoạt động nào đó.
Giấy biên nhận là loại giấy tờ hành chính đƣợc sử dụng để một chủ thể
xác nhận về việc đã nhận tài sản, tài liệu, giấy tờ nào đó.
Giấy giới thiệu là loại giấy tờ hành chính dùng để cấp cho cán bộ, công
chức, nhân viên đi liên hệ công tác hay giao dịch nói chung nhằm thực hiện
các nhiệm vụ đƣợc giao hoặc giải quyết các công việc cần thiết của bản thân
cán bộ, công chức đó.
Giấy nghỉ phép là loại giấy tờ hành chính cấp cho cán bộ, công chức,
nhân viên khi đƣợc nghỉ phép, có giá trị thay giấy đi đƣờng trong thời gian
nghỉ phép và làm căn cứ thanh toán tiền đi đƣờng theo chế độ.
Giấy đi đường là loại giấy tờ hành chính dùng để cấp cho cán bộ, công
chức, nhân viên khi đi công tác, có giá trị để tính phụ cấp đi đƣờng.
Phiếu gửi là giấy tờ hành chính dùng trong trƣờng hợp chuyển tài liệu,
văn bản tới cơ quan cần chuyển đến.
Phiếu chuyển là giấy tờ hành chính của một cơ quan gửi kèm theo các
văn bản, tài liệu để chuyển đến cơ quan, tổ chức khác để xác nhận về việc đã
nhận đƣợc văn bản, tài liệu đó.
Trên thực tế, việc lựa chọn hình thức văn bản hành chính tùy thuộc vào

chính sách của Đảng đặt ra trong nhiệm vụ thể chế hóa đƣờng lối, chủ
trƣơng, chính sách đó. Hơn nữa, nội dung văn bản phải luôn phản ánh đƣợc
nguyện vọng chính đáng của các tầng lớp nhân dân, không trái với quy định
chung của pháp luật về quyền lợi và nghĩa vụ của công dân. Nhƣ vậy, mục
đích ban hành văn bản sẽ quyết định đến việc loại văn bản nào sẽ đƣợc sử
dụng, nội dung thể thức và quy trình ban hành nhƣ thế nào.

16