BỘ NỘI VỤ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
KHOA QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP
NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO
VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN
HUYỆN KỲ ANH, TỈNH HÀ TĨNH
Khóa luận tốt nghiệp ngành
Người hướng dẫn
Sinh viên thực hiện
Mã số sinh viên
Khóa
Lớp

: QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG
: THS. ĐỖ THỊ THU HUYỀN
: PHAN THỊ KIM TUYẾN
: 1305QTVC067
: 2013-2017
: ĐH QTVP 13C

HÀ NỘI - 2017


LỜI CẢM ƠN
Khóa luận “Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn
bản tại UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh” được hoàn thành dưới sự
hướng dẫn trực tiếp của ThS. Đỗ Thị Thu Huyền – Giảng viên Khoa Quản trị
Văn phòng – Trường Đại học Nội vụ Hà Nội.

Hà Nội, ngày 10 tháng 4 năm 2017
SINH VIÊN

Phan Thị Kim Tuyến


DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
UBND
HĐND
NTM
CNTT
CBCC
QPPL
QLNN
TTĐT

Chữ cái được viết tắt
Uỷ ban nhân dân
Hội đồng nhân dân
Nông thôn mới
Công nghệ thông tin
Cán bộ, công chức
Quy phạm pháp luật
Quản lý nhà nước
Thông tin điện tử


MỤC LỤC
1.Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015;.........................................................................82

hành văn bản trong cơ quan, tổ chức, bằng việc tiếp xúc trực tiếp với công

1


việc tại UBND huyện Kỳ Anh, tôi nhận thấy việc nâng cao chất lượng công
tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Huyện là rất cần thiết và cấp bách. Để
hiểu sâu hơn về tình hình thực tế so với kiến thức lý thuyết đã được học, tôi
đã lựa chọn đề tài “Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành
văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh” làm đề tài khóa luận. Tôi
hi vọng kiến thức trong đề tài có thể là tài liệu tham khảo hữa ích cho bạn đọc
khi tìm hiểu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong cơ quan, tổ
chức nói chung và UBND huyện Kỳ Anh nói riêng.
2. Lịch sử nghiên cứu
Hiện nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu về công tác công văn, giấy tờ
và hệ thống văn bản quản lý. Một trong những người tiên phong cho công tác
lưu trữ và quản trị văn phòng là PGS. Vương Đình Quyền, ông đã có những
bài viết bao quát hầu hết các vấn đề của công tác văn thư và lưu trữ trong thời
phong kiến: từ thể chế đến việc tuyển dụng quan lại để thực hiện các công
việc về văn bản, giấy tờ; từ những quy định về thông tin liên lạc đến việc
quản lý, sử dụng con dấu và các lệ kiêng húy trong văn bản;…Ông cũng là
người đã có bài viết phân tích sâu sắc và làm rõ vai trò, những đóng góp của
Minh Mệnh - vị hoàng đế có công “khai sáng nền văn khố triều Nguyễn” nói
riêng và nền lưu trữ của Việt Nam nói chung. Một số tác phẩm nghiên cứu
của ông là: “Văn bản và lưu trữ học đại cương”, (1997 ), “Lý luận về phương
pháp công tác văn thư”, (2011)...
Ngoài ra, về lý luận chung công tác soạn thảo và ban hành văn bản
GS.TSKH. Nguyễn Văn Thâm (Học viện hành chính Quốc gia) đã có một số
ấn phẩm như: “Soạn thảo và xử lý văn bản Quản lý nhà nước”, (2001),
“Hướng dẫn soạn thảo văn bản và công tác văn phòng trong các cơ quan

triển nông thôn – Thực trạng và giải pháp”.
Trên Tạp chí Văn thư lưu trữ cũng có rất nhiều bài viết liên quan đến
công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Cụ thể là các bài viết: “Biểu tượng

3


hóa ngôn ngữ quyền lực, cấu trúc và tổ chức văn bản học của văn bản hành
chính hoàng cung triều Nguyễn, 1802 – 1841” của Vũ Đức Liêm, số ra
1/2017; “Một vài ý kiến về việc viết phần mở đầu và kết thúc của báo cáo sơ
kết, tổng kết” của ThS. Nguyễn Thị Thu Hà, số 1/2017; “Xây dựng và ban
hành văn bản” của ThS. Nguyễn Trọng Biên số 8/2015; “Kỹ thuật soạn thảo
văn bản, thực trạng và định hướng phác thảo” của TS. Lê Văn In, số 8/2015;
“Cần sử dụng những thuật ngữ phù hợp liên quan đến công tác soạn thảo và
ban hành văn bản” của TS. Đào Thị Tố Uyên, số 7/2015. Đặc biệt là bài viết
“Tổng hợp kết quả trao đổi về các từ/ thuật ngữ “Từ điển mở thuật ngữ văn
thư – lưu trữ - văn phòng” đăng trên tạp chí văn thư – lưu trữ Việt Nam” do
Ban tổ chức chuyên đề tổng hợp số 2, 3/2016 với bài viết này là sự tổng hợp
từ nhiều bài viết từ các nhà quản lý, nhà nghiên cứu chuyên ngành Văn thư –
Lưu trữ, Hành chính – Văn phòng và các chuyên gia ở các lĩnh vực khoa học:
Ngôn ngữ học, Luật học, Lịch sử đến những người làm công tác Văn thư –
Lưu trữ trình bày những sự hiểu biết của mình về những quy định hiện hành
cả lý thuyết lẫn thực tiễn áp dụng hay chủ kiến, quan điểm của mình. Trong số
đó có bài viết số ra 3/2016 tổng hợp những quan điểm của rất nhiều tác giả
giải về thuật ngữ: Văn bản hành chính và phương pháp soạn thảo hay kỹ thuật
soạn thảo và ban hành văn bản hành chính.
Kết quả quan trọng nhất về công tác soạn thảo và ban hành văn bản là
Quốc hội đã ban hành Luật “Luật ban hành văn bản QPPL”(2015) cùng với
một số văn bản dưới Luật đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành để hướng dẫn các cơ quan, tổ chức soạn thảo và ban hành văn bản.

ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh trong khoảng thời gian từ 2014
đến 2016.
6. Giả thuyết nghiên cứu
Hệ thống văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh còn nhiều hạn chế về nội
dung, thẩm quyền ban hành, kỹ thuật trình bày các thành phần thể thức, quy
trình soạn thảo và ban hành văn bản.

5


7. Phương pháp nghiên cứu
Nhằm phục vụ cho nhu cầu nghiên cứu, khóa luận đã sử dụng các
phương pháp sau:
- Phương pháp biện chứng: Khóa luận lấy việc vận dụng các quan điểm
của chủ nghĩa Mác – Lê Nin làm nền tảng nghiên cứu khoa học và làm rõ mỗi
quan hệ giữa lý luận và thực tiễn. Phương pháp này giúp đánh giá thực trạng
giữa lý luận và thực tiễn thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
UBND huyện Kỳ Anh.
- Phương pháp thống kê, điều tra khảo sát: Phương pháp này giúp thống
kê các văn bản, tài liệu, số liệu làm cơ sở để nghiên cứu đề tài. Khảo sát về
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và công tác soạn thảo và ban
hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.
- Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp này để so sánh
mặt lý luận với tình hình hoạt động thực tiễn, so sánh những quy định trên
công văn, giấy tờ với thực trạng hoạt động của công tác soạn thảo và ban
hành văn bản của UBND huyện Kỳ Anh. Từ đó làm rõ những ưu điểm, tồn tại
làm cơ sở thực tế nhất để tìm ra các giải pháp khắc phục, hoàn thiện. Qua các
phép so sánh cũng cho phép tìm ra những đặc thù, những điểm phù hợp và
những điểm chưa phù hợp của các quy định với điều kiện của công tác soạn
thảo và ban hành văn bản.

CHƯƠNG I.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO
VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
1.1. Khái niệm
1.1.1. Khái niệm văn bản
Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ. Nó chính
là công cụ truyền tải các ý tưởng cũng như các cảm xúc của đối tượng giao
tiếp, làm cho hoạt động giao tiếp được thực hiện. Tính đến thời điểm hiện nay
văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều nghành khoa học. Tùy theo góc độ
nghiên cứu mà có nhiều định nghĩa về văn bản.
Dưới góc độ văn bản học, văn bản được hiểu theo nghĩa rộng nhất:“Văn
bản là vật mang tin được ghi bằng kí hiệu ngôn ngữ nhất định”. Ký hiệu ngôn
ngữ ở đây chủ yếu dùng để chỉ chữ viết – một loại ký hiệu phổ biến nhất của
ngôn ngữ. Ngoài ra ký hiệu ngôn ngữ còn được thể hiện dưới hình thức là
những dấu hiệu mang tính quy ước.
Dưới góc độ ngôn ngữ học,Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân đã định
nghĩa như sau: “Văn bản là một thể hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội
dung, tống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của
văn bản là dạng viết” [15;15].
Trong cuốn “Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý nhà
nước” tác giả Bùi Khắc Việt có đề cập : “Văn bản là sản phẩm của lời nói,
thể hiện bằng chính hình thức viết. Tuy nhiên văn bản không phải đơn thuần
là tổng số những từ ngữ, những câu nói được ghi lên giấy mà là kết qủa tổ
chức có ý thức của quá trình sáng tạo nhằm thực hiện một mục tiêu nào
đó”[34,10].
Dưới góc độ hành chính học, thì văn bản được giải thích theo nghĩa hẹp
hơn: “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn, giấy tờ hình thành trong

8




lệnh của các cơ quan nhà nước đối với cấp dưới. Đó là hình thức để cụ thể
hóa pháp luật, là phương tiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc phạm vi
quản lý nhà nước. Văn bản quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước ban hành
và sửa đổi theo luật định” [30; 26].
Như vậy có thể hiểu: Văn bản QLNN là những quyết định và thông tin
quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước
đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối
quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan quản lý nhà nước với
các tổ chức và công dân.
1.2. Chức năng của văn bản quản lý
1.2.1. Chức năng thông tin
Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản nói chung,
văn bản quản lý nhà nước nói riêng. Văn bản được con người làm ra trước hết
nhằm ghi chép thông tin và truyền đạt thông tin. Đó là thông tin về các sự
kiện, hiện tượng xảy ra trong đời sống xã hội và tự nhiên.
Xét về mặt lịch sử, việc ghi chép và và truyền đạt thông tin bằng hình
thức văn bản chỉ xuất hiện sau khi loài người sáng tạo ra chữ viết. Khi đó, văn
bản trở thành phương tiện thông tin ngày càng quan trọng trong đời sống xã
hội, nó khắc phục được những hạn chế về không gian và thời gian của việc
thông tin bằng ngôn ngữ nói và trở thành một động lực thúc đẩy mạnh mẽ sự
phát triển của xã hội loài người. Nhờ có chữ viết nhiều dân tộc đã ghi chép
được những thông tin về nhiều mặt của đời sống xã hội và hiện tượng tự
nhiên qua các thời kỳ lịch sử.
Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, thông tin bằng hình thức
văn bản ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước và
quản lý xã hội. Ở nước ta hiện nay trong hoạt động của các cơ quan nhà nước,



11


việc truyền đạt thông tin quản lý bằng văn bản so với truyền đạt bằng miệng.
Bởi vậy, trong công tác quản lý đối với những vấn đề, sự việc cần có cơ sở
pháp lý để đảm bảo hiệu lực thi hành thì thủ trưởng cơ quan hoặc tập thể lãnh
đạo cơ quan đều truyền đạt bằng hình thức văn bản.
1.2.3. Chức năng quản lý
Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để cơ quan thực hiện chức
trách quản lý theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trong công tác
quản lý văn bản được dùng vào nhiều mục đích như truyền đạt các quyết định
quản lý, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó, phản
ánh tình hình lên cấp trên, liên hệ, trao đổi với các cơ quan khác hoặc với cán
bộ, công dân về những vấn đề có liên quan. Trong đó khâu quan trọng nhất là
truyền đạt các quyết định quản lý như đề ra các chủ trương, chính sách, xây
dựng chương trình, kế hoạch… Các thông tin này cần văn bản hóa để có thể
truyền đạt được một cách đầy đủ và chuẩn xác đến các cơ quan, đơn vị hoặc
các cá nhân có trách nhiệm thi hành, giúp cho các đối tượng đó thực hiện nội
dung các quyết định được thuận lợi và đạt hiệu quả cao. Mặt khác, các quyết
định quản lý được văn bản hóa là cơ sở để chủ thể quản lý tiến hành theo dõi,
đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện và xử lý những trường hợp không chấp hành
nghiêm chỉnh.
Trong quá trình quản lý, để đề ra được những quyết định quản lý đúng
đắn thường phải thu thập và xử lý nhiều nguồn thông tin, trong đó có nguồn
thông tin đã được văn bản hóa có ý nghĩa rất quan trọng. Vì vậy, xây dựng và
ban hành các quyết định quản lý là một trong những công việc chủ yếu của
hoạt động quản lý.
Hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ công tác của một cơ quan, một ngành
hay rộng hơn là của bộ máy nhà nước một phần rất lớn phụ thuộc vào sự đúng

chính hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết các
công việc cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ

13


chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi
phạm pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định
quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành.
Văn bản hành chính là phương tiện không thể thiếu trong hoạt động tác
nghiệp của cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Mặc dù tầm
quan trọng thấp hơn văn bản quy phạm pháp luật nhưng văn bản hành chính
là cơ sở thực tiễn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh, sửa
đổi hoặc ban hành văn bản QPPL. Văn bản hành chính được chia làm hai loại:
Văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thường.
Văn bản hành chính cá biệt là những những quyết định quản lý thành
văn mang tính áp dụng pháp luật, do cơ quan, công chức nhà nước có thẩm
quền ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm giải quyết công việc cụ
thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác
định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật,
do đó mang tính áp dụng pháp luật. Được ban hành trên cơ sở quyết định
chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan
ban hành quyết định hành chính cá biệt đó. Trong một số trường hợp, nó cũng
được ban hành trên cơ sở văn bản cá biệt của cấp trên.
Hình thức văn bản hành chính cá biệt là: quyết định (cá biệt), chỉ thị (cá
biệt), nghị quyết (cá biệt)
Quyết định (cá biệt) là văn bản được ban hành để giải quyết các công
việc mang tính chất sự vụ đối với đối tượng cụ thể. Bao gồm các quyết định
về nhân sự: quyết định tuyển dụng, quyết định nâng lương, quyết định bổ
nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỉ luật, quyết định về ban hành văn bản

Những loại văn bản này liên quan tới nhiều lĩnh vực chuyên môn khác
nhau như: y tế, công an, quân đội, tài chính, giáo dục.
1.4. Những yêu cầu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản
1.4.1. Yêu cầu về thẩm quyền

15


Văn bản ban hành phải theo đúng thẩm quyền, nội dung văn bản không
được trái với hiến pháp, pháp luật và các quy định của cấp trên. Thẩm quyền
ban hành văn bản QLNN được xem xét trên hai mặt: thẩm quyền về hình thức
và thẩm quyền về nội dung.
Thẩm quyền về hình thức có nghĩa là chủ thể quản lý chỉ được phép sử
dụng những thể loại văn bản mà luật pháp đã quy định cho mình trong việc
ban hành văn bản.
Thẩm quyền về nội dung: Chủ thể quản lý chỉ được phép ban hành văn
bản để giải quyết những vấn đề, sự việc mà theo quy định chủ thể đó có thẩm
quyền giải quyết. Nội dung văn bản phải phù hợp với thẩm quyền ban hành
văn bản.
1.4.2. Yêu cầu về nội dung
Văn bản, xét trên giá trị sử dụng của nó phải đáp ứng các yêu cầu về nội
dung như sau:
Thứ nhất, nội dung văn bản phải đảm bảo có tính mục đích. Văn bản ban
hành phải có chủ đề, có phạm vi điều chỉnh và mức độ điều chỉnh. Tính mục
đích là yêu cầu đầu tiên mà mỗi văn bản cần có được.
Thứ hai, nội dung văn bản phải có tính khoa học. Tính khoa học của văn
bản được thể hiện đầu tiên ở bố cục trình bày văn bản, văn bản cần phải được
trình bày một cách rõ rang, mạch lạc, bố cục chặt chẽ, việc sắp xếp các thông
tin phải có tính trật tự, đảm bảo tính logic giữa các nội dung trong văn bản.
Thứ ba, văn bản khi ban hành phải đảm bảo được tính phổ thông, đại

Thành phần cấu thành văn bản bao gồm 16 yếu tố, trong đó có 9 yếu tố
thành phần thể thức bắt buộc và 7 yếu tố thể thức bổ sung, cụ thể như sau:
* 9 yếu tố thành phần thể thức bắt buộc
- Quốc hiệu;
- Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản;
- Số, ký hiệu của văn bản;

17


- Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản;
- Tên loại và trích yếu nội dung của văn bản;
- Nội dung văn bản;
- Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền;
- Dấu của cơ quan, tổ chức;
- Nơi nhận;
* 7 yếu tố thể thức bổ sung
- Dấu chỉ mức độ khẩn
- Dấu chỉ mức độ mật
- Dấu chỉ dẫn về phạm vi lưu hành, đối tượng phố biến
- Địa chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ thư điện tử; số điện thoại; số Telex, số
Fax; địa chỉ trang thông tin điện tử; biểu tượng logo của cơ quan.
- Ký hiệu người đánh máy và số lượng bản phát hành;
- Chỉ dẫn phụ lục kèm theo;
- Đánh số trang.
Những quy định trên về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản được áp
dụng với văn bản soạn thảo trên máy vi tính và in ra giấy; văn bản được soạn
thảo bằng các phương pháp hay phương tiện kỹ thuật khác hoặc văn bản làm
trên giấy mẫu in sẵn. Không áp dụng đối với văn bản được in thành sách, in
trên báo, tạp chí và các loại ấn phẩm khác.

mình vào văn bản, mà phải nhân danh cơ quan trình bày đúng ý chí của Nhà
nước, ý tưởng của tập thể hay của lãnh đạo. Do đó, ngôn ngữ phải khách quan.
Tính nghiêm túc vốn là đặc điểm của ngôn ngữ hành chính. Vì nó mang
tính xác nhân, khẳng định, mệnh lệnh yêu cầu phải chấp hành thực hiện.
Chính vì vậy nhiều khi làm cho văn bản quản lý nhà nước trở nên khô khan.
Để đảm bảo tính nghiêm túc cho văn bản ban hành thì phải tránh dùng những
từ ngữ mang sắc thái biểu cảm, tránh dùng những đại từ nhân xưng ngôi thứ
nhất số ít, thông tin trình bày trong văn bản phải đúng với hiện thực khách

19


quan, không bị hư cấu.
Tính nghiêm túc, khách quan trong văn bản quản lý nhà nước gắn với
chuẩn mực của pháp luật, khiến cho văn bản được chấp hành nghiêm chỉnh,
thống nhất và đạt hiệu quả cao.
Thứ ba, tính khuôn mẫu
Văn bản cần được trình bày theo thể thức, khuôn mẫu do pháp luật quy
định, tính khuôn mẫu đảm bảo cho sự thống nhất, tính khoa học của văn bản.
Tính khuôn mẫu của văn bản hành chính thể hiện ở việc thường dùng lặp
đi lặp lại những câu, những từ, những cấu trúc có sẵn mà không bị coi là lỗi
lặp từ, lặp câu. Tính khuôn mẫu đảm bảo cho sự thống nhất, kỉ cương, chuẩn
mực của văn bản, giúp tăng năng suất và chất lượng soạn thảo văn bản, tránh
được những sai sót trong quá trình soạn thảo văn bản. Và ở một mức độ nhất
định, tính khuôn mẫu cũng đem lại sự cân đối, thẩm mĩ cho văn bản.
Thứ tư, tính trang trọng, lịch sự
Lời nói trong văn bản QLNN là lời nói của cơ quan có tư cách pháp
nhân, có hiệu lực thi hành đối với đối tượng có liên quan, thể hiện mối quan
hệ bình đẳng hoặc quan hệ trên dưới đối với người nhận. Do đó, văn bản phải
đảm bảo tính trang trọng, lịch sự.