VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ NAM THANH

CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ NAM THANH

CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành
Mã số

: Chính sách công
: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG


Nẵng ..........................................................................................................................66
KẾT LUẬN ..............................................................................................................78
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ATTP

: An toàn thực phẩm

BQL

: Ban quản lý

CCTL

: Cải cách tiền lương

CTN-NQD

: Công thương nghiệp – ngoài quốc doanh

DAĐTXD

: Dự án đầu tư xây dựng

DN

: Doanh nghiệp


: Khu công nghiệp

KHHGĐ

: Kế hoạch hóa gia đình

NSNN

: Ngân sách nhà nước

NSTW

: Ngân sách trung ương

NSĐP

: Ngân sách địa phương

PTTH

: Phát thanh truyền hình

QLHC

: Quản lý hành chính

QLCL

: Quản lý chất lượng



Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.1:

2.2:

2.3:

Dự toán thu, chi ngân sách thành phố Đà Nẵng do Bộ Tài
chính giao
Dự toán thu, chi ngân sách địa phương do UBND Thành phố
giao
Dự toán thu, chi ngân sách quận, huyện do UBND Thành phố
giao

Trang

45

49

52

2.4:

Quyết toán thu, chi ngân sách địa phương


1.1:

Hệ thống ngân sách Việt Nam

16

1.2:

Quy trình lập dự toán ngân sách địa phương

26

1.3:

Phân bổ ngân sách địa phương

30


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1:

hoạch phát triển kinh tế xã hội, những ưu tiên chiến lược đã lựa chọn; phản ánh các
chính sách, chương trình hành động của các cấp chính quyền; góp phần tăng hiệu
quả hoạt động của khu vực tài chính công, tránh bị động trong quá trình thực hiện;
công tác lập dự toán ngân sách đã dựa trên những nhiệm vụ, mục tiêu phát triển
kinh tế xã hội và bảo đảm quốc phòng an ninh, nhiệm vụ cụ thể của từng ngành,
từng địa phương. Đồng thời đã thể hiện tổng hòa quan điểm, đường lối, chiến lược
và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của nhà nước; phản ánh sự thiết lập kỷ luật tài
chính cho hoạt động của khu vực công thông qua và xác lập được các chỉ tiêu tài
chính cơ bản: tổng thu ngân sách nhà nước, tổng chi ngân sách địa phương; phản
ánh mối quan hệ giữa tiết kiệm, đầu tư và tiêu dùng…
1


Dự toán ngân sách là căn cứ để các đơn vị, địa phương tổ chức triển khai
thực hiện nhiệm vụ tài chính, ngân sách trong quá trình chấp hành ngân sách, là
công cụ để kiểm soát hoạt động tài chính trong năm ngân sách. Chính vì vậy mà dự
toán ngân sách phải được tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa
chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Dự toán ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương, của đơn vị dự toán các cấp phải lập theo đúng yêu cầu, nội
dung, biểu mẫu và thời hạn quy định của Bộ Tài chính, đồng thời phải được thuyết
minh rõ cơ sở, căn cứ tính toán và phải bảo đảm cân đối giữa thu và chi.
Trên thực tế quy mô các nguồn thu, nhiệm vụ chi ngày càng được mở rộng
và đa dạng; mặt khác công tác lập dự toán ngân sách địa phương hiện nay vẫn còn
những bất cập, hạn chế cần được khắc phục, hoàn thiện hơn và đòi hỏi tính dự kiến,
dự báo ngày càng được nâng cao.
Xuất phát từ ý nghĩa, vai trò và thực tế nêu trên, và để trả lời câu hỏi: nếu là
người làm công tác lập dự toán ngân sách địa phương anh (chị) phải làm gì để dự
toán ngân sách địa phương thực sự là công cụ thực thi ngân sách được hiệu quả, đáp
ứng công tác quản lý tài chính, ngân sách ngày càng cao, bản thân Tôi chọn đề tài
“Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” để

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiến đối với công tác phân bổ
ngân sách địa phương trên cơ sở các bản dự toán ngân sách hàng năm do Bộ Tài
chính giao cho thành phố Đà Nẵng, dự toán do UBND thành phố giao cho các địa
phương, đơn vị thuộc thành phố Đà Nẵng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu công tác phân bổ ngân sách địa phương tại Sở Tài chính thành phố
Đà Nẵng và phòng Tài chính - Kế hoạch quận, huyện năm 2016 theo quy định của
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002; trong đó sẽ quan tâm đặc biệt đến yêu cầu, căn
cứ và yếu tố ảnh hưởng đến công tác phân bổ ngân sách địa phương trên địa bàn
thành phố Đà Nẵng. Đồng thời đi sâu nghiên cứu công tác phân bổ chi thường xuyên
đến từng lĩnh vực tương ứng với từng cấp ngân sách thuộc ngân sách địa phương.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ
3


nghĩa duy vật biện chứng, các quan điểm của Đảng và nhà nước về quản lý ngân
sách trong quá trình phát triển.
5.1. Phương pháp nghiên cứu
Bên cạnh đó, luận văn sử dụng phương pháp tiếp cận truyền thống khác như
phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, phương
pháp thu thập và xử lý thông tin qua các báo cáo của UBND thành phố Đà Nẵng và
Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu luận văn sẽ là tài liệu tham khảo bổ ích cho các cơ quan
quản lý hành chính nhà nước và các cơ quan có liên quan tại Đà Nẵng trong việc

phương thức quản lý tài chính nhà nước. Khởi đầu là Anh quốc áp dụng thể chế
ngân sách nhà nước vào thế kỷ 17, kế đến là Mỹ và Pháp, sau đó mô hình này lan
rộng đến các nước khác. Khái niệm ngân sách nhà nước phản ảnh những thể chế
được xã hội thiết lập bằng hệ thống pháp luật nhằm mục đích ấn định con số chi tiêu
trong một năm mà nhà nước phải tìm kiếm nguồn để tài trợ; đồng thời nhà nước đưa
ra những quy tắc về kế toán để theo dõi chi tiết và chặt chẽ các khoản chi tiêu của
nhà nước với mục đích là để kiểm soát các khoản chi, tránh được sự phí phạm các
khoản chi tiêu cho những hoạt động không được ghi vào trong ngân sách để sao cho
chi tiêu của nhà nước được hợp pháp và có thể được tài trợ bằng những nguồn thu
ổn định. Hay nói cách khác, ngân sách nhà nước là một đạo luật tài chính cơ bản do
quốc hội quyết định, thông qua đó các khoản thu, chi tài chính của nhà nước được
thực hiện trong một niên khóa tài chính [23, tr.211-213].
Tuy nhiên cho đến nay vẫn có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm ngân
sách nhà nước. Nhưng về hình thức, ngân sách nhà nước là các khoản thu, chi
của nhà nước. Còn xét về nội dung, ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ lợi
ích kinh tế nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính giữa nhà nước,
một chủ thể đặc biệt, với các chủ thể còn lại trong nền kinh tế. Hơn nữa, ngân
sách nhà nước còn là nguồn tài chính tập trung quan trọng trong hệ thống tài chính
quốc gia, thể hiện tiềm lực và sức mạnh về mặt tài chính của nhà nước. Ngân sách
nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ với mọi mặt kinh tế - chính trị - xã hội và quan
hệ khăng khít với tất cả các khâu của cả hệ thống tài chính quốc gia. Do vậy, quản
5


lý và điều hành ngân sách nhà nước có tác động và chi phối trực tiếp đến mọi lĩnh
vực trong nền kinh tế.
Theo Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì ngân sách nhà nước là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước. [7, tr.1].

giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực
tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi
phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà
nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng
sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ, các hình thức tiền tệ
trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập
quỹ tiền tệ riêng có: ngân sách nhà nước. Như vậy, ngân sách nhà nước là ngân sách
của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.
Trong thực tiễn, hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động thu (tạo lập) và
chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa
một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc
dân dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của
ngân sách nhà nước. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, ngân sách nhà nước phản
ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản
phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước,
chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của
Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [1].
Tóm lại về bản chất của NSNN, thì đằng sau những con số thu, chi đó là các
quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia
đình, cá nhân gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách.
[6, tr.78].
1.1.1.3. Nguyên tắc quản lý NSNN
* Nguyên tắc niên hạn
Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với 2 nội dung chính: (1) Mỗi năm Quốc
hội phải thông qua ngân sách nhà nước một lần; (2) Chính phủ thi hành ngân sách
7



8


Quốc hội có cách nhìn toàn diện hơn về ngân sách nhà nước. Nguyên tắc đơn nhất
cho Quốc hội biết được quy mô của ngân sách nhà nước, tổng thể nguồn thu và các
khoản chi tiêu của chính phủ. Còn nếu ngân sách nhà nước được báo cáo bằng
nhiều văn kiện khác nhau và để biết tổng nguồn thu và tổng các khoản chi, Quốc
hội phải tập hợp rải rác ở nhiều văn kiện khác, sau đó cộng lại thì đó là một việc
làm rất phức tạp, tốn kém nhiều thời gian. Về phương diện kỹ thuật, chỉ có nguyên
tắc đơn nhất mới giúp cho Quốc hội nắm rõ trạng thái của ngân sách nhà nước:
thăng bằng, bội thu hay bội chi [23, tr.217-218].
* Nguyên tắc toàn diện
Ngân sách nhà nước phải là một ngân sách toàn diện và bao quát. Các khoản
thu và chi trong ngân sách nhà nước phải được hợp thành một tài liệu duy nhất,
phản ảnh đầy đủ mọi chương trình tài chính của Chính phủ. Tất cả khoản thu và
khoản chi của quốc gia phải ghi vào trong dự toán ngân sách nhà nước, không có sự
bù trừ giữa thu và chi [23, tr.218]
1.1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước
Vai trò của NSNN ở mọi thời đại và trong mọi mô hình kinh tế là công cụ
điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội và đó được xem là vai trò quan trọng bậc nhất
của NSNN. Vai trò này về mặt chi tiết chúng ta có thể đề cập đến ở những nội dung
và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song trên góc độ tổng quát thì vai trò của
NSNN được thể hiện qua các khía cạnh sau:
* Ngân sách nhà nước đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước
Mục tiêu của ngân sách nhà nước không phải để Nhà nước đạt được lợi
nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các
đối thủ cạnh tranh trên thị trường. Ngân sách nhà nước ngoài việc phải đảm bảo các
nhu cầu chi tiêu của nhà nước để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn phải
xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các doanh
nghiệp hoạt động.

phần vào thực hiện công bằng xã hội. Vai trò này của ngân sách nhà nước được
thể hiện ở cả hai mặt thu và chi. Về thu, nhà nước sử dụng thuế trực thu, thuế
gián thu để điều tiết thu nhập của mọi tầng lớp dân cư; về chi, thông qua các
khoản chi tiêu ngân sách, nhà nước thực hiện các chính sách phúc lợi và tạo ra
những sản phẩm, dịch vụ công phục vụ cho nhu cầu chung của toàn xã hội [2].
Như vậy, vai trò của ngân sách nhà nước là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ
10


chức quy mô, cơ cấu và quản lý ngân sách nhà nước như thế nào để phát huy được
vai trò của nó.
1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau
trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi
của mỗi cấp ngân sách.
1.1.2.1. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước ở các nước đều được tổ chức cơ bản phù hợp
với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nhà nước, nghĩa là mỗi cấp chính
quyền là một cấp ngân sách, tự lập, xét duyệt và quản lý ngân sách cấp mình. Đối
với Việt Nam, các cấp ngân sách cũng độc lập tương đối nhưng lại có sự lồng ghép
giữa các cấp ngân sách. Ngân sách cấp dưới là bộ phận của ngân sách cấp trên (đây
là đặc điểm riêng có trong quản lý phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam những
năm qua và cần được nghiên cứu đánh giá để có thể sửa đổi thích hợp) [23, tr.218219].
Theo hiến pháp 1992 của nước ta và luật NSNN năm 2002, hệ thống ngân
sách nhà nước được tổ chức bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương.
1.1.2.2. Các nguyên tắc tổ chức quản lý hệ thống ngân sách nhà nước
* Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ
Điều 6 Hiến Pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội,
Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động

vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có
thể đưa ra các quyết định đầu tư, cho vay…
Luật ngân sách của Việt Nam cũng đã quy định theo hướng tiếp cận với các
quy tắc về minh bạch ngân sách trên ở cả ba khâu của chu trình ngân sách. Các cấp,
các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai theo các
mẫu đã được Bộ Tài chính quy định. Hình thức công khai chủ yếu là: thông báo
bằng văn bản cho các cơ quan hữu quan, phát hành ấn phẩm; công khai trên trang
thông tin điện tử của Bộ Tài chính… Thời gian công khai cũng được quy định rõ
đối với từng cấp ngân sách. Các cơ quan như: Tài chính, kho bạc nhà nước, các cơ
quan thu của nhà nước phải niêm yết công khai quy trình, thủ tục tại nơi giao dịch.
Các tài liệu trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân về dự toán và phân bổ ngân sách
12


được quy định đầy đủ, rõ ràng theo Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định
dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN.
Chính phủ ban hành Quy chế xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa
phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Chính phủ quy định cụ thể
việc công khai ngân sách.
* Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN
Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa, hợp lý trong
cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực; các ngành; các cấp chính
quyền.
Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát
từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định,
hiệu quả và công bằng. Thông thường, khi thực hiện ngân sách các khoản thu dự
kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vì vậy tính toán nhu
cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản
chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp.
Đối với Việt Nam nguyên tắc này đã được quán triệt chặt chẽ trong quá trình

về ngân sách địa phương đó là: ngân sách địa phương là toàn bộ các khoản thu, chi
của địa phương theo phân cấp đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định
và được tổ chức thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của chính quyền địa phương đó.
1.1.3.2. Đặc điểm của ngân sách địa phương
- Ngân sách địa phương là một bộ phận cấu thành của ngân sách nhà nước,
do đó ngân sách địa phương đều có những đặc điểm của ngân sách nhà nước. Nó
bao gồm những quan hệ tài chính (giữa một bên là nhà nước và một bên là các chủ
thể trong xã hội) trong tổng thể các quan hệ tài chính quốc gia, như:
Quan hệ tài chính giữa nhà nước với công dân;
Quan hệ tài chính giữa nhà nước với doanh nghiệp;
Quan hệ tài chính giữa nhà nước với tổ chức xã hội;
Quan hệ tài chính giữa nhà nước với quốc tế.
- Ngân sách địa phương là một bộ phận của bộ luật tài chính đặc biệt, vì ngân
sách địa phương là bộ phận của ngân sách nhà nước, các thể chế của nó cũng được
thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan (hiến pháp, luật thuế,…), mặt
khác bản thân ngân sách địa phương cũng do Quốc hội quyết định và thông qua
14


cùng với ngân sách nhà nước hàng năm và nó cũng mang tính bắt buộc các chủ
thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ.
- Ngân sách địa phương là một bản dự toán thu, chi (yếu tố vật chất). Các cơ
quan, đơn vị thuộc địa phương có trách nhiệm lập ngân sách địa phương để thực
hiện các chính sách, của nhà nước, của địa phương mình. Chính sách nào không
được dự kiến trong ngân sách thì không được thực hiện. Vì vậy, việc thông qua
ngân sách địa phương là biểu hiện sự nhất trí trong Hội đồng nhân dân các cấp
chính quyền địa phương về thực hiện các chính sách.
- Ngân sách địa phương là một công cụ quản lý. Ngân sách địa phương bao
gồm danh mục các nguồn thu được phân cấp và danh mục các nhiệm vụ chi theo

- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân
sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân
sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn;
- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã);
Qua nghiên cứu về ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương ta có thể
tóm tắt hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam theo sơ đồ sau:
Ngân
sách nhà
nước

Ngân
sách trung
ương

Ngân
sách địa
phương

Ngân
sách cấp
tỉnh

Ngân
sách
huyện

Ngân
sách cấp

can thiệp làm mất đi tính tự chủ của địa phương.
Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây luôn là
vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong quá trình xây
dưng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt
nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các
điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền trong cả nước.
Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia trợ cấp nào cũng khó làm hài lòng các
cấp chính quyền địa phương. Ổn định ngân sách trong một khoảng thời gian và bổ
sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để giảm bớt sự ỷ lại cũng như
điều hòa lợi ích giữa các địa phương.
1.1.4.2 Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách đem lại kết quả tốt cần phải quán
triệt các nguyên tắc sau:
17