VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU NGÂN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
AN SINH XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
GS.TS. BÙI THẾ CƢỜNG

HÀ NỘI, năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành gửi lời biết ơn sâu sắc đến Ban giám đốc, các Khoa,
Phòng và Quý Thầy, Quý Cô trong Học Viện Khoa học Xã hội đã nhiệt tình
truyền đạt những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt quá trình học tập và
hoàn thành luận văn thạc sĩ Chính sách công. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc
đến GS. TS. Bùi Thế Cường - người đã trực tiếp hướng dẫn, định hướng
chuyên môn và dành thời gian, tâm huyết hướng dẫn tôi hoàn thành Luận văn
này.
Bên cạnh đó, tôi xin trân trọng cảm ơn Lãnh đạo cùng các đồng nghiệp
công tác tại Ủy ban nhân dân phường Thọ Quang và các Lãnh đạo Học viện

2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội tác động đến việc
thực hiện chính sách ASXH của thành phố Đà Nẵng ..................................... 27
2.2. Tình hình thực hiện chính sách an sinh xã hội tại thành phố Đà Nẵng
từ 2010 đến nay ............................................................................................... 29
2.3. Đánh giá tình hình thực hiện chính sách an sinh xã hội tại thành phố
Đà Nẵng từ 2010 đến nay................................................................................ 42
CHƢƠNG 3. CÁC NHÓM GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI TẠI THÀNH PHỐ
ĐÀ NẴNG ...................................................................................................... 49
3.1. Dự báo những tác động ảnh hưởng đến thực hiện chính sách ASXH tại
thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới ........................................................... 49
3.2. Các nhóm giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính
sách ASXH trong thời gian tới ........................................................................ 53
KẾT LUẬN .................................................................................................... 60
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
TT

Chữ viết tắt

Nội dung chữ viết tắt

1. ASXH

: An sinh xã hội

2. BHXH



DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.1:
2.2:
2.3:

Kinh phí chi ngân sách Trung ương chi cho ưu đãi
người có công tại thành phố Đà Nẵng
Số người tham gia BHYT từ năm 2010 đến năm 2016
Các đối tượng được cấp thẻ BHYT theo lĩnh vực an
sinh xã hội

Trang

33
35
36

2.4:

Tình hình thực hiện giảm hộ nghèo 2009-2012

39

chính sách đối với người có công; nâng cao chất lượng chăm sóc sức khỏe
nhân dân, chất lượng cuộc sống của nhân dân; thực hiện tốt chính sách lao
động, việc làm, thu nhập [13. Nhờ thực hiện tốt các chính sách ASXH, thời
gian qua các lĩnh vực xã hội đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nhất là
trong công tác giảm nghèo, tạo việc làm, ưu đãi người có công, giáo dục và
đào tạo, y tế, trợ giúp người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn; đời sống vật
chất và tinh thần của người nghèo, người có công được cải thiện, góp phần
củng cố lòng tin của nhân dân và sự ổn định chính trị - xã hội.
Đối với thành phố Đà Nẵng, Nghị quyết 33-NQ/TW của Bộ Chính trị
(Khóa IX) về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời k công
1


nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã xác định: Xây dựng thành phố Đà Nẵng
trở thành một trong những đô thị lớn của cả nước, là trung tâm KT-XH lớn
của miền Trung. Quan tâm phát triển văn hóa - xã hội tương xứng với sự phát
triển kinh tế, nâng cao chất lượng giáo dục - đào tạo, y tế, tiếp tục giảm nghèo
và nâng cao đời sống của nhân dân, giải quyết các vấn đề bức xúc về xã hội
và môi trường sinh thái, bảo đảm cho sự phát triển bền vững của thành phố
[4. Trên cơ sở mục tiêu chung đó, thành phố Đà Nẵng đã thực hiện chủ
trương gắn phát triển kinh tế với các vấn đề xã hội. Nghị quyết Đại hội lần
thứ XXI của Đảng bộ thành phố đã chỉ rõ: Phát triển các lĩnh vực văn hóa –
xã hội tương xứng với vị thế trung tâm KT-XH Tiếp tục đầu tư phát triển sự
nghiệp y tế, nâng cao chất lượng khám chữa bệnh, chăm sóc sức khoẻ nhân
dân, xây dựng Đà Nẵng thành trung tâm khám, chữa bệnh chất lượng cao. Phấn
đấu đến năm 2020, toàn dân tham gia bảo hiểm y tế. Tiếp tục thực hiện có hiệu
quả chương trình “Thành phố 5 không”, “Thành phố 3 có” và các chính sách
ASXH, nâng cao thu nhập và chất lượng cuộc sống của nhân dân [29.
Nhiều năm qua, song song với những thành tựu đạt được trên lĩnh vực
kinh tế; nhiều chính sách ASXH cũng được triển khai và thực hiện hiệu quả:

dẫn và đáng sống [29. Chính vì thế việc khảo sát một cách khách quan việc
thực hiện chính sách ASXH, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm thực thi
chính sách ASXH một cách hiệu quả hơn là việc làm vô cùng cần thiết.
Vì vậy tác giải chọn đề tài “Thực hiện chính sách an sinh xã hội từ
thực tiễn thành phố Đà Nẵng”để làm luận văn cao học với mong muốn thông
qua thực ti n việc đánh giá những thành tựu, cũng như những tồn tại hạn chế
trong quá trình tổ chức thực hiện, nhằm giúp cho cấp có th m quyền nhìn
nhận bổ sung, hoàn thiện nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách ASXH tại
thành phố Đà Nẵng.

3


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Chính sách ASXH không phải là một vấn đề mới, đã có nhiều công
trình nghiên cứu về vấn đề này dưới nhiều góc độ khác nhau được thể hiện
dưới các hình thức như: đề tài khoa học; giáo trình; bài báo; bài đăng trên tạp
chí... Dưới đây là một số công trình tiêu biểu liên quan đến đề tài mà tác giả
được biết:
Luận án tiến sĩ Chính trị học của tác giả Lê Anh, Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh “Thực thi chính sách an sinh xã hội ở thành phố Đà
Nẵng hiện nay – Thực trạng và giải pháp”; trong phạm vi luận án này, tác giả
tập trung đề cập đến những thành tựu trong thực hiện chính sách ASXH từ
thực ti n thành phố Đà Nẵng; nêu ra những quan điểm và giải pháp nhằm
nâng cao chất lượng thực thi chính sách ASXH ở thành phố Đà Nẵng trong
thời gian tới [1.
Luận án tiến sĩ Kinh tế của tác giả Mai Ngọc Anh, trường Đại học
Kinh tế Quốc dân với đề tài “An sinh xã hội đối với nông dân trong điều kiện
kinh tế thị trường ở Việt Nam”; trong phạm vi luận án này, tác giả chủ yếu đề
cập đến các nhân tố, điều kiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống ASXH hiện

sách ASXH và kinh nghiệm một số nước, vai trò của nhà nước trong việc
thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam hiện nay, thực trạng hệ thống và việc
thực thi chính sách ASXH ở nước ta hiện nay; phương hướng, giải pháp xây
dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam trong thời gian
tới; đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc
thực thi chính sách ASXH ở Việt Nam trong nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN ở nước ta. Tuy nhiên, vấn đề ASXH có nội hàm rất rộng và có
vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, nhất là trong thời k hội
nhập quốc tế sâu rộng như hiện nay, vì thế nghiên cứu về ASXH vẫn luôn có
ý nghĩa cả về lý luận lẫn thực ti n. Hơn nữa, thành phố Đà Nẵng đang có tốc
5


độ phát triển kinh tế cao, tốc độ đô thị hóa nhanh và chính quá trình đó đã nảy
sinh thêm nhiều vấn đề về ASXH, đòi hỏi quá trình nghiên cứu về thực hiện
chính sách ASXH phải luôn cập nhật. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề
tài này làm luận văn thạc sĩ của mình, luận văn có sự kế thừa, phát triển
những thành quả của các đề tài liên quan trước đó để phân tích, từ đó đề xuất
các giải pháp phù hợp với tình hình thực tế và chủ trương phát triển kinh tế xã hội của thành phố Đà Nẵng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Tập trung làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về thực thi chính sách
ASXH; phân tích thực trạng và đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm góp
phần nâng cao chất lượng việc thực thi chính sách ASXH ở thành phố Đà
Nẵng trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Thứ nhất là làm rõ cơ sở lý luận và thực ti n về ASXH và tổ chức thực
hiện chính sách ASXH.
Thứ hai là đánh giá thực trạng thực hiện chính sách ASXH; nêu rõ
những thành tựu và hạn chế, bất cập trong việc tổ chức thực hiện chính sách

thập được từ các Văn kiện, báo cáo tổng kết, các nghiên cứu đã có, các tài
liệu khác liên quan đến đề tài, thông qua việc phân tích - tổng hợp, thống kê so sánh.
Thứ hai: Phương pháp quan sát có tham gia, mô tả lại hiện tượng dựa
trên sự quan sát của tác giả trong quá trình tham gia thực hiện chính sách tại
cơ sở.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Góp phần làm sáng tỏ cơ sở khoa học chính sách công; vai trò của việc
thực hiện chính sách ASXH đối với sự phát triển chung của thành phố Đà

7


Nẵng hiện nay.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Trên cơ sở đánh giá, phân tích thực trạng tình hình thực hiện chính sách
ASXH; nhằm tiếp tục duy trì, phát huy những ưu điểm, cách làm mới, hay
mang lại hiệu quả thiết thực; đồng thời khắc phục những tồn tại, hạn chế và
đề ra các nhóm giải pháp để tổ chức thực hiện tốt hơn chính sách ASXH trên
địa bàn thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến.
Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho những cá
nhân, tổ chức quan tâm đến vấn đề này.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được cơ cấu gồm ba chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách an sinh xã
hội.
Chương 2. Thực hiện chính sách an sinh xã hội từ thực ti n thành phố
Đà Nẵng.
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện

Một học giả trong nước - Lê Chi Mai (Học viện Hành chính quốc gia) đã
9


tổng kết về khái niệm chính sách công như sau: Thứ nhất, chủ thể ban hành
chính sách công là Nhà nước nên có thể coi chính sách công là chính sách của
Nhà nước. Nhà nước ở đây được hiểu là các cơ quan có th m quyền trong bộ
máy Nhà nước, bao gồm Quốc hội, các bộ, chính quyền địa phương các cấp.
Thứ hai, chính sách công thể hiện dự định của Đảng chính trị, bao gồm các
hành vi để thực hiện các dự định trên. Thứ a, chính sách công tập trung giải
quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục
tiêu xác định. Thứ tư, chính sách công bao gồn nhiều quyết định liên quan lẫn
nhau, các quyết định này có thể bao gồm cả luật, các văn bản quy phạm pháp
luật khác, thậm chí cả chương trình, đề án mà bản chất là giải pháp cho vấn
đề chính sách [15.
Từ những phân tích trên cho thấy chính sách công là kết quả của các
quyết định của chính phủ, các quyết định này nhằm duy trì tình trạng của xã
hội, hoặc giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể của Đảng đã
vạch ra từ trước. Như vậy, chính sách công trong trường hợp của Việt Nam có
thể định nghĩa như sau: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định
chính trị có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp,
công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể
đã được xác định [15.
1.1.2. ASXH – khái niệm, cấu trúc và nội dung
1.1.2.1. Khái niệm ASXH
ASXH là khái niệm được ra đời ở các nước công nghiệp phát triển từ
cuối thế kỷ XIX và hiện nay đã phát triển rộng khắp trên toàn cầu.
Trên thế giới, định nghĩa pháp lý hiện đại về ASXH có thể tìm thấy
trong Đạo luật ASXH do Franklin D. Roosevelt, Tổng thống Hoa K ban
hành vào năm 1935. Đạo luật này thiết lập một hệ thống chuyển khoản để

niệm này. Theo nghĩa rộng: ASXH là sự đảm bảo thực hiện các quyền để con
11


người được an bình, đảm bảo an ninh, an toàn trong xã hội. Theo nghĩa hẹp:
ASXH là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá
nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do họ bị giảm
hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người già cô đơn,
trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tai địch họa
[23.
Trong “Chiến lược an sinh xã hội giai đoạn 2011 – 2020” ghi nhận:
“An sinh xã hội là sự bảo đảm mà xã hội cung cấp cho mọi thành viên trong
xã hội thông qua việc thực thi hệ thống các cơ chế, chính sách và biện pháp
can thiệp trước các nguy cơ, rủi ro có thể dẫn đến suy giảm hoặc mất đi
nguồn sinh kế” [6.
Tóm lại, ASXH là mạng lưới các hệ thống chính sách, chương trình cụ
thể từ nhà nước hoặc các tổ chức xã hội nhằm trợ giúp, hỗ trợ, bảo vệ cá nhân
và toàn xã hội, đặc biệt là các cá nhân gặp phải rủi ro hay khó khăn trong
cuộc sống, bảo đảm mức sống tối thiểu và góp phần nâng cao đời sống của
họ, từ đó, thúc đ y sự phát triển và tiến bộ xã hội.
1.1.2.2. Cấu trúc ASXH
Có nhiều cách tiếp cận để phân tích hệ thống cấu trúc của ASXH, tùy
thuộc vào mục đích, phương pháp tiến cận nghiên cứu để đưa ra được những
cấu trúc khác nhau. Theo quan điểm phổ biến của các tổ chức quốc tế và quan
niệm này cũng được trình bày trong cuốn sách “An sinh xã hội Việt Nam
hướng tới năm 2020” của tác giả Vũ Văn Phúc [23 và “Xây dựng toàn diện
hề thống chính sách An sinh xã hội ở Việt Nam“của tác giả Mai Ngọc Cường
[10 cho rằng một hệ thống ASXH phải có tối thiểu 03 hợp phần cơ bản tương
ứng với 3 chức năng chính sau đây. Thứ nhất, những chính sách, chương trình
phòng ngừa rủi ro. Đây là nền tảng trên cùng của hệ thống ASXH, gồm

khắc phục các rủi ro khó lường, vượt qua khả năng kiểm soát như mất mùa,

13


đói nghèo. Thứ tư, chính sách dịch vụ xã hội cơ bản. Trụ cột này nhằm hỗ trợ
người dân tiếp cận hệ thống các dich vụ xã hội cơ bản ở mức tối thiểu bao
gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, thông tin truyền thông, trợ giúp pháp lý
[18. Xét về cơ bản, bốn trụ cột này nhằm thực hiện ba chức năng của hệ
thống ASXH là phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro và khắc phục rủi ro. So
với mô hình phổ biến trên thế giới, hệ thống ASXH ở nước ta có một cấu
phần đặc thù, đó là chính sách ưu đãi xã hội. Chính sách này nhằm thực hiện
mục tiêu cao cả là đền ơn đáp nghĩa đối với những công lao, cống hiến to lớn,
đặc biệt là sự hy sinh của những người có công với cách mạng, với đất nước;
thực hiện trách nhiệm của nhà nước, của xã hội, chăm lo, đảm bảo cho người
có công có cuộc sống ổn định và ngày càng được cải thiện [10.
1.1.2.3. Nội dung của hệ thống ASXH
Hệ thống ASXH giữa các quốc gia trên thế giới không hoàn toàn đồng
nhất với nhau. Tại Việt Nam, hệ thống ASXH thông dụng gồm các nội dung
cơ bản sau:
Ưu đãi xã hội: Là một bộ phận đặc thù trong hệ thống ASXH ở nước
ta. Ưu đãi xã hội là sự đãi ngộ về vật chất và tinh thần đối với những người đã
có công với cách mạng, với đất nước nhằm ghi nhận những công lao to lớn,
những đóng góp, hy sinh của họ. Điều này không những thể hiện trách nhiệm
của Nhà nước, cộng đồng và của toàn xã hội mà còn nêu cao đạo lý “Uống
nước nhớ nguồn“, “Đền ơn đáp nghĩa“. Ở nước ta, Pháp lệnh bổ sung, sửa
đổi một số điều của Pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng chỉ rõ:
Đối tượng hưởng chế độ ưu đãi quy định tại Pháp lệnh bao gồm người có
công với cách mạng và chế độ ưu đãi đối với người có công với cách mạn và
nhân thân [1.

bằng cách hình thành và sử dụng quỹ tài chính tập trung do sự đóng góp của
người sử dụng lao động và người lao động từ hoạt động nghề nghiệp của hộ
15


bị giảm hoặc mất khả năng lao động [10.
Bảo hiểm y tế là loại hình BHXH nhằm chăm sóc, bảo vệ sức khỏe cho
người tham gia theo quy định của pháp luật, không vì mục tiêu lợi nhuận trên
nguyên tắc: đảm bảo chia sẻ rủi ro giữa những người tham gia BHYT; chi phí
khám chữa bệnh BHYT do quỹ BHYT và người tham gia BHYT cùng chi trả
[10.
1.2. Chính sách an sinh xã hội và vai trò của hệ thống chính sách
an sinh xã hội
1.2.1. Chính sách ASXH
Chính sách xã hội là hệ thống quan điểm, chủ trương, phương hướng
và biện pháp để giải quyết những vấn đề xã hội trên nguyên tác tiến bộ và
công bằng xã hội, nhằm góp phần ổn định và phát triển bền vững đất nước.
Các chính sách xã hội cơ bản gồm chính sách giáo dục, chính sách dân số,
chính sách y tế, chính sách ASXH.
Trong cuốn “Chính sách ASXH và vai trò của Nhà nước trong việc
thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam”, tác giả Nguy n Văn Chiều cho
rằng: Chính sách ASXH là những biện pháp bảo vệ của Nhà nước nhằm
phòng ngừa, hạn chế và khắc phục những rủi ro cho các thành viên của mình
khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân ốm dau, thai sản, tai
nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, già cả không còn sức lao động
hoặc vì nguyên nhân khách quan khác thông qua các chính sách bảo hiểm y
tế, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, ưu đãi xã hội và trợ giúp xã hội [7.
Tác giả Vũ Văn Phúc trong cuốn “An sinh xã hội ở Việt Nam hướng
tới năm 2020” cho rằng: Chính sách ASXH là chính sách xã hội cơ bản của
Nhà nước nhằm thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi

chẽ với nhau theo nguyên tắc: giai đoạn trước là nền tảng cho giai đoạn tiếp
theo và kết quả của giai đoạn trước là thông tin cần và đủ cho giai đoạn tiếp
17


theo. Mục tiêu của chu trình chính sách công là đơn giản hóa quá trình chính
sách công.
Lasswell (1956) [17] giới thiệu mô hình chính sách công đầu tiên gồm:
thu thập tin tức (số liệu), xúc tiến, quy định, dẫn chứng, ứng dụng, chấm dứt
và th m định. Mô hình này được coi là cơ sở ban đầu cho chu trình chính sách
công sau này. Cùng với qua trình nghiên cứu chính sách, nhiều học giả trên
thế giới đã đưa ra nhiều chu trình chính sách công. Ở nước ta, chu trình chính
sách gồm 03 giai đoạn [17]: Hoạch định chính sách,thực thi chính sách và
đánh giá chính sách. Hoạch định chính sách: trong giai đoạn này, các chính
sách được nghiên cứu đề xuất để Nhà nước phê chu n và ban hành công khai.
Quá trình đề xuất chính sách bao gồm việc xác định vấn đề cần ra chính sách,
xác định các mục tiêu mà chính sách cần đạt được và xác định các giải pháp
cần thiết để đạt tới các mục tiêu đó. Muốn xác định được vấn đề chính sách,
cần phải thường xuyên quan sát và phân tích tình hình thực tế để dự báo được
những mâu thuẫn cơ bản cần giải quyết nhằm duy trì sự tồn tại và phát triển
của xã hội. Thực hiện chính sách: đây là giai đoạn thực hiện các mục tiêu
chính sách công trên thực tế. Nói cách khác, đây là giai đoạn vận dụng những
giải pháp định trước để đạt được các mục tiêu chính sách. Chính trong giai
đoạn này, chính sách được biến thành kết quả thực tế. Giai đoạn này bao gồm
các hoạt động triển khai, phối hợp thực hiện, kiểm tra đôn đốc và hiệu quả
chính sách cùng các biện pháp tổ chức thực thi để chính sách phát huy tác
dụng trong cuộc sống. Đánh giá chính sách: là một giai đoạn quan trọng
trong quy trình chính sách. Trong giai đoạn này, người ta tiến hành so sánh
các kết quả của chính sách công với các mục tiêu đề ra, phân tích hiệu quả
kinh tế - xã hội đạt được thông qua việc thực thi chính sách trên thực tế.

thông tin, là hình thức công khai chính thống chính sách cho các cơ quan có
th m quyền, các đối tượng chính sách và các bên tham gia hiểu rõ về mục
đích, yêu cầu, về tính đầy đủ, tính đúng đắn của chính sách để các bên có liên

19