BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

..…/…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ PHƢƠNG HẬU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI THỊ XÃ
ĐÔNG TRIỀU TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI- NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ PHƢƠNG HẬU

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................... 1
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................ 4
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .......................................................................... 5
DANH MỤC BẢNG BIỂU ........................................................................................... 6
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 7
1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................... 7
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài ........................................................ 9
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................... 11
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................... 11
5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 12
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn........................................................ 13
7. Kết cấu của luận văn ....................................................................................... 14
Chƣơng 1: ..................................................................................................................... 15
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO15
1.1. Chính sách công và thực thi chính sách công ................................................ 15
1.2. Chính sách xoá đói giảm nghèo ở nước ta ..................................................... 21
1.3. Kinh nghiệm xoá đói giảm nghèo ở một số địa phương và bài học rút ra cho
thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh ...................................................................... 44
Tiểu kết chương 1 ................................................................................................... 51
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI
GIẢM NGHÈO TẠI THỊ XÃ ĐÔNG TRIỀU, TỈNH QUẢNG NINH ................ 53
2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của thị xã Đông Triều tỉnh
Quảng Ninh. ............................................................................................................ 53
2.2. Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng
Ninh ......................................................................................................................... 61
Tiểu kết chương 2 ................................................................................................... 85

2


Tôi xin trân trọng cảm ơn!
Hà nội, ngày tháng năm 2017
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Phƣơng Hậu

4


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

1.

ANQP

An ninh quốc phòng

2.

ASXH

An sinh xã hội

3.


DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

9.

DTTS

Dân tộc thiểu số

10.

HĐND

Hội đồng nhân dân

11.

GDP

Tổng sản phẩm trong nước

12.

KCB

Khám chữa bệnh

13.


USD

Đô la mỹ

19.

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo

20.

WB

Ngân hàng thế giới

5


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1: Quy định về chuẩn nghèo đói (theo chuẩn quốc gia)…………………….24
Bảng 2.1: Quy mô dân số, nguồn nhân lực và tình hình lao động việc làm thị xã Đông
Triều………………………………………………………………………………...58
DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1: Bản đồ hành chính Thị xã Đông Triều…………………………………...54

6





biệt khó khăn và có chính sách đặc thù để giảm nghèo nhanh hơn trong đồng bào dân
tộc thiểu số. Chú trọng các giải pháp tạo điều kiện và khuyến khích hộ nghèo, cận
nghèo phấn đấu tự vươn lên thoát nghèo bền vững. Khuyến khích nâng cao khả năng
tự bảo đảm an sinh xã hội của người dân” [7]
Là một tỉnh nằm ở khu vực Đông Bắc của Việt Nam, Quảng Ninh đã và đang
vươn mình mạnh mẽ, trở thành một trong những tỉnh có GDP xếp thứ hạng cao so
với cả nước. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế xã hội, Quảng Ninh vẫn còn
bộc lộ những hạn chế, đặc biệt là trong công tác xóa đói giảm nghèo tại các huyện
miền núi, trong đó có Đông Triều.
Trong những năm qua thị xã Đông Triều đã và đang có những bước phát triển
nhất định trong công tác xóa đói giảm nghèo nâng cao đời sống vật chất và tinh thần
cho nhân dân. Tuy nhiên công tác xóa đói giảm nghèo chưa thực sự hiệu quả do quá
trình tổ chức triển khai thực hiện chính sách còn bộc lộ những điểm bất cập làm nảy
sinh các tác động tiêu cực không mong muốn. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình
trạng trên trong đó phải kể đến tình trạng thực hiện chính sách không đúng quy trình
tổ chức thực hiện dẫn đến tình trạng coi nặng hay xem nhẹ một khâu cụ thể trong quá
trình thực hiện chính sách; thứ hai, trong quá trình tổ chức thực hiện việc xây dựng
các Chương trình, Kế hoạch để XĐGN gần như thiếu hẳn sự tham gia đóng góp ý
kiến của đối tượng chính sách làm cho các Chương trình được triển khai không sát
với thực tế gây khó khăn cho cấp thực hiện và cả đối tượng thụ hưởng lợi ích từ chính
sách. Thực tế trên cho thấy, để đạt được các mục tiêu của chính sách XĐGN tại thị xã
Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh là vấn đề hết sức khó khăn, và đây cũng là một trong
những trở ngại, thách thức lớn đối với thị xã trong thời gian tới. Vì vậy, luận văn
“Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh”
với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quá trình thực hiện
chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh từ đó xây
dựng các giải pháp nhằm nâng cao kết quả trong thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo tại địa phương này trong thời gian tới.

đề “Hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm
2015”, đây là một công trình nghiên cứu công phu dựa vào khung lý thuyết về tấn

9


công đói nghèo của WB và phương pháp đánh giá chính sách đói nghèo. Nghiên cứu
góp phần bổ sung các vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác hoạch định chính sách
XĐGN, qua đó tác giả đã tập trung đánh giá tình hình thực hiện một số chính sách
XĐGN chủ yếu. Quá trình phân tích và đánh giá được dựa trên các số liệu cập nhật
nhất, đã chỉ ra mặt được mà mỗi chính sách mang lại đồng thời cũng tìm ra các vấn
đề bất cập trong triển khai thực hiện chính sách, tác giả đã tiến hành đánh giá chính
sách XĐGN nhằm chỉ ra những tác động tích cực và tiêu cực của mỗi chính sách đến
công cuộc giảm nghèo của Việt Nam. Trên cơ sở đó đề xuất định hướng cũng như
giải pháp hoàn thiện chính sách XĐGN của Việt Nam đến năm 2015, [10].
Cũng trong năm 2009 một nghiên cứu của tác giả Lê Văn Bình với đề tài
“Quản lý nhà nước về xóa đói giảm nghèo vùng Bắc Trung bộ và Duyên hải Trung
bộ trong giai đoạn hiện nay”, nghiên cứu đã hệ thống hóa lý luận và kinh nghiệm
thực tiễn của Việt Nam và khu vực Bắc Trung bộ và Duyên hải Trung bộ trong việc
giải quyết đói nghèo từ đó tạo ra cơ sở lý luận để đổi mới công tác quản lý nhà nước
về XĐGN nói chung đặc biệt là khu vực Bắc Trung bộ và Duyên hải Trung bộ. [3].
Một đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước của nhóm tác giả Nguyễn Đăng Thành và
cộng sự với đề tài “Luận cứ và giải pháp phát triển nguồn nhân lực ở vùng dân tộc
thiểu số nước ta đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa hiện đại hóa”, 2011
[18]. Cách tiếp cận nghiên cứu và những kết luận rút ra của nghiên cứu có thể vận
dụng để giải quyết những vấn đề trong thực tiễn cuộc sống và việc làm của đồng bào
dân tộc thiểu số được đánh giá là tài liệu nghiên cứu thực tế có giá trị cao.
Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội (2014), Hội nghị trực tuyến về giảm
nghèo toàn quốc, tài liệu Hội nghị do Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội tổ chức
ngày 23/4/2014 cung cấp cũng thể hiện được kết quả thực hiện chính sách, pháp luật

Ninh.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quá trình thực hiện chính sách XĐGN,
trong đó tập trung đi sâu nghiên cứu các bước trong quy trình tổ chức thực hiện chính
sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu

11


- Về nội dung
+ Trên cơ sở kế thừa kết quả từ những nghiên cứu của các học giả trong và
ngoài nước về thực hiện chính sách, tác giả nghiên cứu, nghiên cứu về quy trình thực
hiện chính sách XĐGN làm cơ sở để đánh giá quá trình thực hiện chính sách XĐGN
tại Đông Triều.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách XĐGN tại thị xã Đông
Triều, tỉnh Quảng Ninh.
+ Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao kết quả thực hiện của các bước trong
quy trình tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh
Quảng Ninh.
- Về không gian.
Luận văn tập trung nghiên cứu trên địa bàn thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng
Ninh.
- Về thời gian:
Nghiên cứu thực trạng quy trình tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn từ năm 2010 đến 2016.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận:
Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật

- Phương pháp quan sát.
Tác giả luận văn sử dụng phương pháp quan sát với các hình thức quan sát
như: quan sát tham dự đầy đủ và quan sát tham dự công khai nhằm mục đích thấy rõ
diễn biến của tình trạng nghèo đói của người dân. Thông qua cách sống, mức sống
của mọi đối tượng trong đời sống xã hội. Biểu hiện thông qua ăn, mặc, ở, lối sống,
phong tục tập quán, thái độ lao động. Bên cạnh đó thấy được những hành vi của
người nghèo, việc làm của những người tham gia thực hiện các giải pháp về xóa đói
giảm nghèo trên địa bàn. Tất cả những thông tin trên rất có ý nghĩa cho đề tài nghiên
cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Luận văn hệ thống hoá các khái niệm, nội hàm về thực hiện chính sách
XĐGN đồng thời làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức thực hiện

13


chính sách XĐGN trong đó chỉ ra các bước trong quy trình tổ chức thực hiện chính
sách XĐGN tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh.
- Luận văn tổng hợp chủ trương, quan điểm của Đảng và Nhà nước về thực
hiện chính sách XĐGN trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp nhằm tổ chức thực hiện
chính sách XĐGN đạt được kết quả và hiệu quả. Đóng góp này nhằm giúp cho các
địa phương trong thị xã có những cách thức tổ chức thực hiện chính sách XĐGN đạt
kết quả và hiệu quả, phù hợp với những điều kiện thực tế của địa phương mình.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Qua phân tích, đánh giá các bước trong quy trình tổ chức thực hiện chính
sách XĐGN, luận văn sẽ tổng kết thực tiễn và chỉ ra những vấn đề bất cập trong công
tác tổ chức thực hiện chính sách cũng như nguyên nhân của những bất cập trong quá
trình tổ chức thực hiện chính sách XĐGN từ đó rút ra những bài học trong tổ chức
thực hiện chính sách.

lý) và tạo điều kiện cho kinh tế - xã hội, phát triển. Với nghĩa rộng hơn: Chính sách
công là chính sách của nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ trương, đường lối của
đảng cầm quyền thành các quyết định, tập hợp các quyết định chính trị có liên quan
với nhau, với mục tiêu, giải pháp, công cụ cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề thuộc
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước,
phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Do đó chính sách công có vai trò
và ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quản trị quốc gia. Chính sách công là công cụ
quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nước. Thông qua việc ban hành và tổ chức thực
thi các chính sách công, những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội được hiện thực
hóa. Ở nhiều quốc gia hiện nay, chính sách công được nhà nước sử dụng để: (i)
Khuyến khích các chủ thể trong nền kinh tế tham gia vào quá trình sản xuất hàng
hóa và cung cấp dịch vụ công theo yêu cầu xã hội; (ii) Điều hòa việc khai thác, sử
dụng nguồn lực tự nhiên và xã hội một cách thiết thực, hiệu quả trong các lĩnh vực
hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội và môi trường cả trong ngắn hạn lẫn
dài hạn; (iii) Phối hợp hoạt động giữa nhà nước vối các chủ thể khác trong việc thực
hiện mục tiêu phát triển trong mỗi giai đoạn; (iv) Can thiệp vào thị trường để hạn
chế những hậu quả do thị trường gây ra... Do những công dụng sắc bén của chính
sách công, nên chính phủ các nước đểu rất coi trọng việc hoạch định và tổ chức thực

15


thi chính sách trong thực tiễn quản lý. Chất lượng của những chính sách công được
đưa vào đời sông trở thành tiêu chí hàng đầu để đo lường năng lực của chính phủ.
Với cách tiếp cận ở các góc độ khác nhau, các nhà khoa học ở nhiều quốc gia
khác nhau đã đưa ra nhiều định nghĩa khác nha. Từ điển bách khoa Việt Nam đã
đưa ra khái niệm về chính sách như sau: "Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để
thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất
định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của
chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn

sách.
1.1.2. Thực thi chính sách công
1.1.2.1. Quan niệm về thực thi chính sách công
Việc tổ chức thực thi chính sách (Policy Implementation) là quá trình biến các
chính sách thành những kết quả, trên thực tế là các hoạt động có tổ chức trong bộ
máy nhà nước, nhằm hiện thực hóa những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Công tác
tổ chức thực thi chính sách nếu không được tiến hành tốt, dễ dẫn đến sự thiếu tin
tưởng, thậm chí sự chống đối của nhân dân đối với Nhà nước. Điều này hoàn toàn bất
lợi về mặt chính trị và xã hội, gây ra những khó khăn cho Nhà nước trong công tác
quản lý. Có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc
lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức
thực thi mới phát hiện. Quá trình thực thi chính sách với những hành động thực tiễn
sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp
ứng yêu cầu của cuộc sống.
Tổ chức thực thi chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hoá ý chí của chủ thể
trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định
hướng. Tổ chức thực thi chính sách có vị trí rất quan trọng, nó là một khâu hợp thành
chu trình chính sách, nếu khuyết thiếu công đoạn này thì chu trình chính sách không
thể tồn tại vì nó là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách thành một hệ
thống, nhất là với thực thi chính sách, bước này là bước quan trọng không thể thiếu vì
nó là khâu hiện thực hoá chính sách vào đời sống xã hội. Chúng ta đều nhận thấy
hoạch định một chính sách tốt là hết sức khó khăn và trải qua rất nhiều công đoạn
nhưng cho dù chính sách có tốt đến mấy nhưng không được tổ chức thực thi hay thực
thi kém thì nó cũng không mang lại hiệu quả, không đạt được mục tiêu mà uy tín của
Nhà nước còn bị ảnh hưởng. Như vậy qua sự phân tích trên thì chúng ta có thể thấy
được vai trò quan trọng của thực thi chính sách công. Tổ chức thực thi chính sách để
từng bước thực hiện các mục tiêu chính sách và mục tiêu chung. Mục tiêu của chính

18



19


nước giữa vai trò chủ đạo. Do địa vị chính trị, kinh tế, xã hội và pháp lý của từng
đối tượng thuộc các thành phần này không giống nhau, nên vai trò của chúng đối
với sự nghiệp phát triển xã hội ở nước ta cũng khác nhau. Để phát huy tác dụng của
các đối tượng trong qúa trình vận động đến mục tiêu, Nhà nước có thái độ ứng xử
một cách thích hợp với mỗi vấn đề phát sinh thuộc thành phần kinh tế khác nhau.
Trong quản lý xã hội, công cụ được Nhà nước dùng để chuyển tải thái độ ứng xử
của mình đến các đối tượng quản lý là chính sách. Tuỳ theo yêu cầu quản lý phát
triển nền kinh tế ở từng thời kỳ, Nhà nước chủ động ban hành các chính sách để thể
hiện ý chí trong quan hệ với các thành phần kinh tế theo định hướng. Vì thế có thể
nói, thực thi chính sách là giai đoạn biến thái độ ứng xử của nhà nước với các đối
tượng quản lý hay ý đồ chính sách thành hiện thực.
Tổ chức thực thi chính sách để từng bước thực hiện các mục tiêu chính sách
và mục tiêu chung. Mục tiêu chính sách có liên quan đến nhiều hoạt động chính trị,
kinh tế, xã hội theo những cấp độ khác nhau, nên không thể cùng một lúc giải quyết
tất cả các vấn đề có liên quan và cũng không thể đốt cháy giai đoạn của mỗi quá
trình. Tổ chức thực thi chính sách để giải quyết các vấn đề trong mối quan hệ biện
chứng với mục tiêu cơ bản nhất để thúc đẩy quá trình vận động của cả hệ thống đến
mục tiêu chung. Ví dụ việc chọn giáo dục là quốc sách hàng đầu trong hệ thống
chính sách của nhà nước ta, bởi phát triển giáo dục sẽ nâng cao được dân trí, đào tạo
được nhân lực, bồi dưỡng nhiều nhân tài cho đất nước. Trong thời đại phát triển
kinh tế tri thức như hiện nay người dân phải có trình độ văn hoá cao, năng lực
chuyên môn giỏi để nắm bắt và ứng dụng được những kỹ thuật, công nghệ hiện đại
vào đời sống kinh tế - xã hội, mới có thể làm giàu cho mình và cho đất nước. Thực
tế đó cho thấy, mục tiêu chính sách chỉ có thể đạt được thông qua thực thi chính
sách, đồng thời giữa các mục tiêu chính sách có quan hệ chặt chẽ, ảnh hưởng rất lớn
đến nhau và đến mục tiêu chung.

rút kinh nghiệm cho hoạch định các chính sách kỳ sau.
1.2. Chính sách xoá đói giảm nghèo ở nƣớc ta
1.2.1. Một số quan niệm về đói nghèo
Trước hết có thể khẳng định nghèo đói là một vấn đề kinh tế - xã hội mang
tính toàn cầu. Quan niệm về nghèo đói vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, cho tới nay
vẫn chưa có khái niệm chính thống về nghèo đói. Nhưng nhìn chung, hầu hết các khái

21


niệm không có sự khác biệt đáng kể. Tiêu chí chung nhất để xác định đói nghèo trong
các khái niệm là mức thu nhập hay chi tiêu để thoả mãn những nhu cầu cơ bản, tối
thiểu của con người về ăn, ở, mặc, y tế, giáo dục, văn hoá, đi lại. Sự khác nhau giữa
các khái niệm là mức đo lường độ thoả mãn cao hay thấp, mà mức đó lại phụ thuộc
vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội cũng như phong tục tập quán của từng vùng,
từng quốc gia.
Theo Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia
hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không
được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề
nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là
không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng
đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các
điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”
(Tuyên bố Liên hợp quốc, 6/2008, được lãnh đạo của tất cả các tổ chức UN thông
qua).
Tổ chức Y tế Thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập. Theo đó một người là
nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người
hàng năm của quốc gia.
Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993,
đưa ra một quan niệm như sau: "Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không