BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
---

TRẦN THỊ PHƯƠNG LIÊN

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA
ĐÌNH, CÁ NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP – THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Thị Nga

HÀ NỘI - 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các thông tin trong Luận văn là trung thực, có tiếp thu và sử dụng những ý
tưởng khoa học của các tác giả có bài nghiên cứu liên quan. Những phần trích
dẫn đều có xuất xứ rõ ràng.
Tác giả

Trần Thị Phương Liên


: Hội đồng nhân dân


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG I. TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA
ĐÌNH, CÁ NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH, CÁ
NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ...............................6
1.1. Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp ....................................................................................................6
1.1.1. Một số khái niệm về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp.............................................................................................6
1.1.2. Cơ sở của việc bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp ..................................................................................................11
1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp .........................................................................................14
1.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp ...................................................................................14
1.2.2. Sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật về đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp ....................................................................15
1.2.3. Cơ cấu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp...........................................................................................16
1.2.4. Quá trình hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp ....................................................................18
1.3. Khái quát pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp tại một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho
Việt Nam trong quá trình phát triển ......................................................................21
1.3.1. Khái quát pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi

Nhà nước THĐ nông nghiệp ...................................................................................58
3.2.2. Sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan...................................................61
3.3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp .................66
KẾT LUẬN ........................................................................................................... 70


1

LỜI NÓI ĐẦU
I. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước
nhằm phát triển nền kinh tế, phấn đấu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp.
Để làm được điều này, tất yếu phải phân bổ lại các nguồn lực phát triển nền kinh tế,
trong đó trước hết là nguồn nhân lực, đất đai và lao động. Điều đó dẫn đến hệ quả là
phải thu hồi và chuyển một bộ phận đất đai sang phục vụ cho xây dựng khu, cụm
công nghiệp, khu chế xuất, khu dân cư tập trung, cũng như cho việc xây dựng, phát
triển kết cấu hạ tầng và các công trình công cộng. Để tránh những hệ quả tiêu cực
của quá trình thu hồi đất, giảm thiểu tối đa những xáo trộn, ảnh hưởng đến cuộc sống
của những có đất bị thu hồi, Nhà nước ta luôn quan tâm đến chính sách bồi thường,
hỗ trợ, đặc biệt là đối với hộ gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp.
Pháp luật đất đai hiện hành đã qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung từ Luật Đất đai
1987, Luật Đất đai 1993, đến Luật Đất đai năm 2003, sửa đổi bổ sung năm 2009 và
một loạt các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, qua quá trình tổ chức triển khai
trên thực tế trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc mà thể hiện rõ
nhất là vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ, đặc biệt là THĐ nông nghiệp.
Bởi đất nông nghiệp là miếng cơm, manh áo, là tư liệu sản xuất của người nông dân,
THĐ nông nghiệp cũng tức thu hồi “nguồn sống” của họ. Thế nhưng, khi THĐ nông
nghiệp bao giờ người nông dân cũng là người phải chịu nhiều thiệt thòi, bởi tiền bồi
thường và hỗ trợ quá thấp, không đủ để chi trả cho họ ổn định đời sống và tiếp tục

thường, hỗ trợ khi nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình và cá nhân, xét ở cả
khía cạnh lí luận và thực tiễn và ở tầm một công trình luận văn thạc sỹ.
Bên cạnh đó, trong bối cảnh nền kinh tế - xã hội đang có những thay đổi liên tục
và nhanh chóng đòi hỏi phải đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai cho phù hợp thì
các kết quả mà giới khoa học pháp lý nước ta đã đạt được vẫn cần tiếp tục được nghiên
cứu, bổ sung và hoàn thiện. Bởi vậy, việc nghiên cứu thành công đề tài "Pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp thực trạng và hướng hoàn thiện" vẫn là một công việc có ý nghĩa lý luận và mang
tính thời sự cao.
III. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Việc nghiên cứu đề tài nhằm đạt được các mục đích sau:
Thứ nhất, làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, bản chất của
bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ hai, đi sâu nghiên cứu, phân tích, bình luận các quy định của pháp luật hiện
hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân;
Thứ ba, tìm hiểu thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước THĐ nông nghiệp trong
thời gian qua để có những nhận định và đánh giá khách quan về những kết quả đã đạt
được cũng như những tồn tại, bất cập của vấn đề này;
Thứ tư, thông qua việc nghiên cứu, đề tài đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn
thiện hơn quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân


4

khi nhà nước THĐ nông nghiệp và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về vấn đề
này trên thực tế.
Thứ năm, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần cung cấp thêm nguồn tài
liệu cho công tác giảng dạy, học tập, nghiên cứu khoa học cũng như trong quá trình
sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian tới.
IV. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể, đầy đủ và toàn diện các chế định có
liên quan đến bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá
nhân ở cả phương diện lí luận và thực tiễn áp dụng pháp luật; có tham khảo, đối
chiếu pháp luật của một số quốc gia trên thế giới. Bên cạnh đó, luận văn cũng phân
tích, đánh giá một cách khách quan những ưu điểm đã đạt được cũng như những hạn
chế còn tồn tại và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại đó để đề xuất các giải
pháp sửa đổi, hoàn thiện trong thời gian tới.
Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là nguồn tài liệu tham khảo cần thiết
và đáng tin cậy đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động ban
hành, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật đất đai liên quan tới lĩnh vực bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nói chung và bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia
đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp nói riêng. Đồng thời, luận văn có thể
được sử dụng cho mục đích tham khảo trong công tác giảng dạy và học tập môn học
Luật Đất đai, Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ tại các
cơ sở đào tạo trong và ngoài trường.
VII. Kết cấu đề tài
Ngoài các phần lời nói đầu và kết luận, luận văn được cơ cấu thành ba chương
với các nội dung cụ thể như sau:
Chương 1: Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp và Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình,
cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Chương 3: Định hướng và một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp và nâng
cao hiệu quả thực thi trên thực tế.


6


hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất nuôi trồng thuỷ sản; Đất làm muối; Đất nông nghiệp
khác theo quy định của Chính phủ.
Như vậy, có thể hiểu “Nhóm đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc
tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất phục vụ chủ yếu cho mục


7

đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ
sản, trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông
nghiệp, lâm nghiệp”.
So với Luật Đất đai 1993, khái niệm đất nông nghiệp Luật Đất đai 2003 có
phạm vi rộng hơn, bao gồm nhiều loại đất để khai thác và sử dụng trong lĩnh vực
nông nghiệp. Sự phân loại này có sự đan xen giữa loại đất nông nghiệp, đất lâm
nghiệp (trước đây), đất nuôi trồng thuỷ sản và làm muối là một sự phù hợp. Một mặt,
chúng đảm bảo sự tập trung, thống nhất trong quản lý đất đai của Nhà nước, giúp cho
các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dõi,
kiểm tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Mặt
khác, xét từ thực tế sử dụng đất từ xưa đến nay, trong mỗi hộ gia đình, cá nhân
thường không sử dụng thuần tuý một loại đất riêng rẽ mà đan xen khai thác và sử
dụng kết hợp của nhiều loại đất khác nhau như đất: trồng lúa, trồng màu, trồng cây
ăn quả, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm muối...
Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy là một nhu cầu tất yếu khách quan của
mỗi hộ muốn nâng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thác có hiệu quả
đất đai, có điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật, đầu tư vốn
thuận lợi, dễ dàng. Đây cũng là sự phù hợp với chủ trương mà Đảng và Nhà nước ta
đang khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình nông trang trại, kết hợp nông
- lâm - ngư - diêm đối với hộ nông dân. Vì vậy, phân loại đất nông nghiệp theo pháp
luật hiện hành là một sự hợp lí, vừa thuận lợi cho việc quản lí, vừa phù hợp với thực
tế sử dụng đất của các hộ nông dân, vừa khuyến khích để phát triển nông nghiệp theo

những điểm sau đây: Thứ nhất, THĐ tiến hành theo quy hoạch xây dựng có trình tự
lập, trình, thẩm định, xét duyệt quy hoạch và thực hiện quy hoạch; còn trưng dụng
đất là khẩn thiết, đột xuất không theo kế hoạch, quy hoạch nào cả. Thứ hai, THĐ là
do sự cần thiết; còn trưng dụng đất là do sự cấp thiết, khẩn thiết như chiến tranh,
thiên tai. Thứ ba, trình tự, thủ tục ra quyết định THĐ có những bước, những thời
gian cụ thể, còn trưng dụng đất cần tiến hành nhanh, gọn có thể thể hiện bằng văn
bản hoặc bằng lời nói mà có giấy xác nhận và có hiệu lực ngay thời điểm nói hoặc kí
ban hành. Thứ tư, trưng dụng đất là có thời hạn, còn THĐ là vĩnh viễn. Thứ năm,
hình thức bồi thường của trưng dụng chủ yếu bằng tiền, còn đối với THĐ thì ưu tiên
bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng tương ứng, hoặc có thể bồi thường
bằng tiền.[8]

1.1.1.3. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
Trong đời sống hàng ngày, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trong trường
hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải đền bù cho người
bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo từ điển tiếng việt thông dụng “bồi
thường” nghĩa là “đền bù những tổn hại gây ra”.


9

Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể
có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho một chủ thể khác trong xã hội. Trách
nhiệm này xuất hiện trong nhiều ngành luật như: trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng trong lĩnh vực dân sự, trách nhiệm bồi thường nhà nước do hành vi
hành chính, quyết định trái pháp luật của cơ quan nhà nước…
Đối với lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi nhà nước THĐ được đặt
ra khá sớm. Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định
Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc “Bồi
thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp sau đó, Thông tư số 1792/TTg

định 197/2004/NĐ-CP ngày 01/12/2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ
trợ, khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của
Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi
đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, khi Nhà nước
THĐ và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009
của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và …
Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định “Bồi thường khi Nhà nước THĐ là
việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người
bị thu hồi đất”. Như vậy, căn cứ vào quy định trên có thể hiểu bồi thường đối với hộ gia
đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử
dụng đất đối với diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi.
Từ khái niệm trên có thể chỉ ra những đặc điểm cơ bản của việc bồi thường khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp như sau:
Thứ nhất, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp là hậu quả pháp lý trực
tiếp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là trách nhiệm bồi
thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định THĐ của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền.
Thứ nhất, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp được thực hiện trong mối
quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) với
bên kia là người sử dụng đất nông nghiệp (người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp
pháp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra).
Thứ ba, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp nhằm bù đắp tổn thất về
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nông nghiệp do hành vi THĐ của
Nhà nước gây ra. Người bị Nhà nước THĐ nông nghiệp không chỉ được bồi thường
về đất mà còn được bồi thường về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ
trợ, nhằm ổn định đời sống, sản xuất.
Thứ tư, căn cứ để xác định bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp là diện
tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi; thiệt hại về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất


nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Thứ nhất, xét về mặt pháp lý, chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu tài sản hợp pháp của công dân
được Hiến pháp và pháp luật bảo hộ. Ngay từ Hiến pháp 1946 (Điều 12) đã quy định


12

“Quyền sở hữu về tài sản của công dân được Nhà nước Việt Nam đảm bảo”. Quy
định này tiếp tục được kế thừa tại Hiến pháp 1959, 1980 và 1992.
Điều 58 Hiến pháp 1992 quy định “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp
pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác
trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác. Nhà nước bảo hộ quyền sở
hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”. Bên cạnh đó Hiến pháp 1992 cũng
ghi nhận “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong
trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà
nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức
theo thời giá thị trường” (Điều 23).
Như vậy, có thể thấy quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ
chức đã được ghi nhận xuyên suốt trong các bản Hiến pháp nước ta cũng như đa số
các nước trên thế giới. Bởi vậy, khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc
phòng an ninh, lơi ích quốc gia, công cộng và phát triển kinh tế thì quyền sử dụng đất
và toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo ra
đều được xác định là tài sản hợp pháp của cá nhân và phải được bồi thường.
Thứ hai, xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là Nhà nước “của dân,
do dân và vì dân”, trải qua bao cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ, Nhà nước ta
do nhân dân lao động lập nên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân
dân. Đặt trong ý nghĩa đó và xuất phát từ chức năng xã hội của mình, Nhà nước có
trách nhiệm tạo điều kiện, hỗ trợ cho người dân bị mất đất để họ ổn định đời sống,
lao động và sản xuất.

Về phương diện kinh tế, nếu không bồi thường, hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân bị
THĐ nông nghiệp thì sẽ đẩy người nông dân vào cảnh trắng tay khi mất quyền khai thác
và hưởng lợi từ đất đai đồng thời phải chịu rất nhiều thiệt hại như: thiệt hại về công sức
đầu tư; thiệt hại về tài sản là thành quả lao động và kết quả đầu tư vào đất; thiệt hại về
chi phí đầu tư vào đất; thiệt hại do ngừng việc, ngừng sản xuất kinh doanh...
Về phương diện xã hội, tâm lý chung của người dân Việt Nam là “an cư để lập
nghiệp”. Việc Nhà nước THĐ sẽ dẫn đến sự đảo lộn về đời sống, sản xuất và sinh hoạt
của những người có đất bị thu hồi, dẫn đến tâm lý người dân bất an, lo lắng, không yên
tâm lao động và sản xuất. Ngoài ra, nếu không giải quyết tốt vấn đề việc làm (chuyển
đổi nghề nghiệp và đào tạo nghề mới), tình trạng thất nghiệp xảy ra, có thể dẫn đến các
tệ nạn xã hội. Bởi vậy, Nhà nước cần có chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia
đình, cá nhân khi THĐ của họ để họ yên tâm ổn định đời sống và sản xuất.
Tại Việt Nam, việc THĐ trong 5 năm qua theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn với diện tích hơn 366.000 ha đất nông nghiệp đã tác động đến
gần 627.495 hộ gia đình với khoảng 950.000 lao động và ảnh hưởng tới đời sống của
hơn 2,5 triệu người, trong đó có những hộ gia đình rơi vào tình trạng bị bần cùng


14

hoá. Đây chính là những cảnh báo quan trọng khi nhiều địa phương vẫn lấy đất nông
nghiệp để xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị mới và phê duyệt các quy hoạch sân
gôn một cách vô tội vạ. Trung bình cứ thu hồi mỗi ha đất nông nghiệp sẽ có 10 nông
dân bị mất việc và với tốc độ 73,2 nghìn ha đất bị thu hồi mỗi năm sẽ có 70 vạn nông
dân không có công ăn việc làm. Khu vực bị ảnh hưởng nhiều nhất là vùng đồng bằng
sông Hồng với hơn 300.000 hộ, tiếp đến là Đông Nam Bộ với 108.000 hộ, đặc biệt
thành phố Hà Nội là địa phương có số hộ bị ảnh hưởng lớn nhất nước với 138.291 hộ
gia đình.[40]
Với hơn 70% lao động sống bằng nghề nông, lo cho nông dân chính là lo cho
nền tảng quốc gia, lo cho an sinh xã hội của đất nước và cũng chính là bảo đảm

Thứ nhất, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân
về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu
đại diện có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội. Tuy
nhiên, để tránh sự lạm quyền, độc quyền và tuỳ tiện trong bồi thường khi THĐ và thể
hiện vai trò của Nhà nước là “đại diện” cho quyền lợi của toàn thể nhân dân, pháp
luật hiện hành đã quy định rõ, chi tiết cơ sở, căn cứ thu hồi đất, chính sách bồi
thường và cơ chế đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi.
Thứ hai, cơ sở để bồi thường, hỗ trợ trong pháp luật hiện hành về THĐ nông
nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không chỉ dựa trên những thiệt hại về vật chất mà
người nông dân phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi, mà còn phải tính đến những
tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà các hộ gia đình, cá
nhân phải đối mặt. Điều này khác với các loại đất khác và khác với bồi thường trong
dân sự vì đất nông nghiệp vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được,
vừa có giá trị tinh thần lớn lao, gắn bó với người nông dân.
Thứ ba, bồi thường cho cá nhân, hộ gia đình có đất nông nghiệp bị thu hồi
trong pháp luật hiện hành là sự kết hợp đan xen và hài hoà, hợp lí giữa nhiều biện
pháp khác nhau: biện pháp hành chính, kinh tế, thuyết phục và cưỡng chế.
Thứ tư, ở mỗi địa phương khác nhau, khi thực hiện việc bồi thường đối với hộ
gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp thì bên cạnh việc tuân thủ pháp luật chung thì
cần thiết phải chú trọng tới đặc điểm của yếu tố vùng miền, địa phương để có những
định hướng và giải pháp cho phù hợp, linh hoạt và hiệu quả.
1.2.2. Sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
Dưới góc độ quản lí nhà nước về đất đai, việc pháp luật quy định về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp giúp tạo cơ sở pháp lý quan trọng
cho Nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ trên thực
tế. Việc giải quyết tốt quá trình bồi thường, hỗ trợ sẽ tạo ra sự nhất trí, đồng thuận



nông nghiệp được hiểu là những quy định chung, mang tính nền tảng, tạo cơ sở cho
việc thực hiện và áp dụng các quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Nhìn chung, việc bồi thường, hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp dựa trên một số nguyên tắc


17

cơ bản như: người sử dụng đất nếu đủ điều kiện thì được bồi thường, nếu không đủ
điều kiện thì được xem xét hỗ trợ; người bị THĐ đang sử dụng vào mục đích nào thì
được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng; nếu không có đất
để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có
quyết định thu hồi; trường hợp người sử dụng đất chưa thực hiện các nghĩa vụ tài
chính đối với Nhà nước thì khi bồi thường sẽ trừ đi khoản tiền đó để hoàn trả vào
ngân sách Nhà nước…
Điều kiện bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp là những yếu tố cần thiết phải thỏa mãn để hộ gia đình, cá nhân được
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Pháp luật đất đai Việt Nam quy
định cụ thể những trường hợp được bồi thường, hỗ trợ và những trường trường hợp
không được bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là quy định cần thiết
đặt ra và không thể thiếu khi xem xét để bồi thường bởi trên thực tế, đất nông nghiệp
của các hộ gia đình, cá nhân sử dụng có nguồn gốc sử dụng tương đối phong phú, đa
dạng so với các loại đất khác. Vì vậy, với những cơ sở, nguồn gốc sử dụng đất khác
nhau thì khi Nhà nước thu hồi cần có những yêu cầu, điều kiện khác nhau mà họ phải
đáp ứng mới được bồi thường, hỗ trợ. Thông qua việc quy định điều kiện cụ thể để
bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi cũng là để đảm bảo sự công bằng và bình
đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất thuộc diện Nhà nước thu hồi.
Thứ hai, nhóm quy phạm quy định về nội dung bồi thường, hỗ trợ đối với hộ
gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Nội dung bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ

nước THĐ của hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực thi các quy
định trên phụ thuộc rất nhiều vào chính sách của từng địa phương cũng như trình độ,
năng lực, trách nhiệm của các cơ quan và cán bộ thực thi.
Thứ tư, nhóm quy phạm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến
bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Hộ
gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp nếu không đồng ý với quyết định về bồi
thường, hỗ trợ thì được quyền khiếu nại, tố cáo đến các cơ quan có thẩm quyền. Luật
Đất đai 2003 dành những điều khoản cụ thể quy định về về khiếu nại, tố cáo trong
lĩnh vực đất đai. Sau này, các quy định này đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật tố tụng
hành chính để đảm bảo việc khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tuân theo các quy
định về trình tự, thủ tục về khiếu nại, tố cáo nói chung.
1.2.4. Quá trình hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình,
cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
1.2.4.1. Giai đoạn trước năm 1993
Năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng, thực hiện khẩu hiệu:
“Người cày có ruộng” và Luật Cải cách ruộng đất được ban hành. Một trong những


19

mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực
dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu
ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân. Và
tại văn bản này, lần đầu tiên, Nhà nước ta quy định điều khoản về tịch thu, trưng thu,
trưng mua ruộng đất nhưng không cụ thể.
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg quy
định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, đây là văn bản pháp quy đầu tiên liên
quan đến việc đền bù ở Việt Nam. Sau đó, Uỷ ban Kế hoạch nhà nước và Bộ Nội vụ
ban hành Thông tư liên bộ số 1424/TTLB ngày 6/7/1959 về việc thi hành Nghị định
số 151/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm