BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGHIÊM XUÂN DŨNG

THỂ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI
HỌC THUỘC BỘ CÔNG AN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGHIÊM XUÂN DŨNG

THỂ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI
HỌC THUỘC BỘ CÔNG AN
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số:

9 34 04 03


Hải đã luôn quan tâm, tận tình hướng dẫn, giúp đỡ về nội dung và phương pháp
nghiên cứu khoa học trong suốt quá trình thực hiện luận án này.
Tác giả luận án xin trân trọng cảm ơn tới Ban Lãnh đạo Học viện Hành
chính Quốc gia, Khoa Sau đại học, Ban Giám đốc Học viện An ninh nhân dân
cùng các cơ quan, tổ chức đã giúp đỡ tận tình, tham gia ý kiến đóng góp, tạo
điều kiện thuận lợi trong suốt quá trình tác giả thực hiện nghiên cứu.
Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới gia đình, những người thân yêu nhất,
bạn bè, đồng nghiệp đã luôn động viên, khích lệ, chia sẻ, tạo điều kiện tốt nhất
giúp tác giả vượt qua mọi khó khăn để hoàn thành chương trình học tập và
nghiên cứu.
Do những điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn kết quả nghiên cứu
của luận án vẫn còn những thiếu sót nhất định. Tác giả rất mong tiếp tục nhận
được những ý kiến đóng góp để giúp cho Luận án được hoàn thiện hơn!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2018

Tác giả luận án

Nghiêm Xuân Dũng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ……………………………………………………………………………...
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI LUẬN ÁN
1.1. Các công trình liên quan đến thể chế …………………………………………….
1.2. Các công trình liên quan đến thể chế quản lý nhà nước đối với giáo dục đại học…

01
10
10
16
22
28
28
41
50
60
74
74
90
103
116
116
121
129
152
155


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

CAND

: CAND

LLCAND


GDĐHTBCA

:Giáo dục đại học thuộc Bộ Công an

CS GDĐHTBCA

: Cơ sở giáo dục đại học thuộc Bộ Công an

GDĐT

: Giáo dục đào tạo

GV

: Giảng viên

HCNN

: Hành chính nhà nước

CQHCNN

:Cơ quan hành chính nhà nước

QLNN

: Quản lý nhà nước

XHCN


105
105
106
106
107

Biểu đồ 6: Thống kê số lượng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đối
tượng QLNN đối với cơ sở GDĐHTBCA giai đoạn 2005 - 2017

108

Biểu đồ 7: Thống kê số lượng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến cơ
chế QLNN đối với cơ sở GDĐHTBCA giai đoạn 2005 - 2017

109


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong đời sống xã hội, giáo dục là một lĩnh vực có vai trò quan trọng đối
với mọi quốc gia, mọi dân tộc ở mọi thời đại. Các chuyên gia giáo dục của tổ
chức UNESCO đã rút ra một tổng kết có tính quy luật: Không có một sự tiến bộ
và thành đạt nào có thể tách rời khỏi sự tiến bộ và thành đạt trong lĩnh vực giáo
dục của quốc gia đó. Và những quốc gia nào coi nhẹ giáo dục hoặc không đủ tri
thức và khả năng cần thiết để làm giáo dục một cách hiệu quả thì số phận của
quốc gia đó xem như đã an bài và điều đó còn tồi tệ hơn cả sự phá sản [54].
Nhận thức rõ vai trò của giáo dục đối với sự phát triển, Đảng và Nhà nước ta
từ trước đến nay luôn khẳng định rằng: “Giáo dục là quốc sách hàng đầu” và “Đầu
tư cho giáo dục là đầu tư cho sự phát triển”… Chủ trương này đã được Nghị quyết
số 48 – NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây

quyền các cấp chưa có những quyết định đủ mạnh về chính sách, cơ chế và biện
pháp tổ chức thực hiện để thể hiện đầy đủ coi giáo dục là quốc sách hàng đầu;
Những chính sách về đầu tư, huy động nguồn vốn, tạo động lực cho nhà giáo và
người học còn chưa đầy đủ và thiếu cụ thể. Cơ chế đó làm mất đi tính chủ động,
linh hoạt, sáng tạo và ý chí vươn lên, thậm chí gây nên sự nản lòng trong đội ngũ tri
thức, nhà giáo, sinh viên, nhà nghiên cứu, quản lý… Tình trạng này xảy ra khá phổ
biến ở các CSGDĐH, trong đó có các CSGDĐHTBCA. Một trong những nguyên
nhân chính dẫn đến tình trạng này là thể chế QLNN đối với cơ sở GDĐH nói
chung, CSGDĐHTBCA nói riêng còn nhiều bất cập, tính khả thi chưa cao, chưa
thực sự tạo được hành lang pháp lý để QLNN đối với CSGDĐHTBCA.
Thể chế QLNN đối với giáo dục nói chung và thể chế QLNN đối với
GDĐH luôn là một lĩnh vực quan trọng trong các phương diện hoạt động của
Nhà nước, nhất là đối với CSGDĐHTBCA – với những đặc thù riêng biệt thì
càng cần được chú trọng.
Trong những năm qua, thể chế QLNN đối với GDĐH nói chung, đối với
CSGDĐHTBCA nói riêng đã được Nhà nước quan tâm khá sâu sắc, tuy nhiên

2


vẫn còn nhiều khá nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, hay thay đổi và còn nhiều
khoảng trống đã ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng đào tạo cũng như hiệu lực,
hiệu quả hoạt động QLNN. Tổ chức hệ thống CSGDĐHTBCA cũng như bộ
máy quản lý đối với CSGDĐHTBCA hiện này cũng chưa thật sự khoa học
(nhiều cơ sở đào tạo; nhiều tầng nấc quản lý...). Trách nhiệm quản lý các cơ
sở giáo dục đại học của các Bộ, Ngành, UBND cấp tỉnh nơi có trường đại học
còn chưa được làm rõ, đôi khi còn chồng chéo chức năng QLNN về GDĐH.
Sự phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương trong quản lý các cơ sở giáo dục
đại học còn chưa chặt chẽ, chưa đồng bộ, nên không kịp thời phát hiện và xử
lý các vi phạm. Hệ thống CSGDĐH thuộc Bộ phát triển nhanh về mạng lưới,

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn thực
hiện thể chế QLNN đối với CSGDĐHTBCA.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Thể chế nói chung và thể chế QLNN đối với
CSGDĐHTBCA là một lĩnh vực rộng và phức tạp. Trong luận án này, khái niệm
thể chế bao gồm 2 yếu tố là các quy định pháp luật về QLNN đối với
CSGDĐHTBCA và tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về QLNN đối với
CSGDĐHTBCA.
- Về không gian: Hệ thống các CSGDĐHTBCA hiện nay.
- Về thời gian: Từ khi có Luật Giáo dục năm 2005 đến nay.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cách tiếp cận và phương pháp luận
Để đảm bảo tính khoa học của kết quả nghiên cứu, luận án dựa trên cơ sở
lý luận sau:
- Các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về
nhà nước và pháp luật, về quản lý hành chính nhà nước. Các quan điểm, đường
lối của Đảng và Nhà nước Việt Nam về QLNN đối với giáo dục, đào tạo cũng
như quan điểm, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước Việt Nam về
QLNN đối với CSGDĐHTBCA.
- Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, Luận án sử dụng phương
pháp tiếp cận của chuyên ngành quản lý công; phương pháp tiếp cận lịch sử;

5


phương pháp tiếp cận hệ thống, đa ngành và liên ngành khoa học xã hội và nhân
văn; phương pháp liên ngành hành chính, pháp lý…
4.2. Phương pháp nghiên cứu

CSGDĐHTBCA.
- Để đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế QLNN đối với
CSGDĐHTBCA, các phương pháp hệ thống, dự báo, giải thích, diễn dịch, tiếp
cận đa ngành và liên ngành khoa học hành chính đã được sử dụng.
5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học
5.1. Câu hỏi nghiên cứu
Để nghiên cứu đề tài, luận án cần giải quyết được những câu hỏi nghiên
cứu sau:
- Thể chế QLNN đối với CSGDĐHTBCA là gì? Được cấu thành bởi những
bộ phận nào và chịu ảnh hưởng bởi những yếu tố nào?
- Thực trạng thể chế QLNN đối với CSGDĐHTBCA ở Việt Nam hiện nay
như thế nào? Có ưu điểm, hạn chế gì? Nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế đó là gì?
- Để hoàn thiện thể chế QLNN đối với CSGDĐHTBCA cần dựa trên những
quan điểm và giải pháp nào?
5.2. Giả thuyết khoa học
Thể chế QLNN đối với CSGDĐHTBCA nếu đầy đủ, phù hợp và được tổ
chức thực hiện tốt sẽ tạo tiền đề, cơ sở bảo đảm chất lượng GDĐH trong các
CSGDĐH của Bộ, góp phần nâng cao chất lượng nguồn nhân lực của ngành
Công an.
Thể chế QLNN đối với CSGDĐHTBCA đã được định hình nhưng có những
khoảng trống và thiếu khả năng hiện thực hóa. Vì vậy, việc hoàn thiện thể chế
QLNN đối với CSGDĐHTBCA đang đặt ra một cách cấp bách, là một trong
những yếu tố quyết định trong quá trình xây dựng, củng cố LLCAND, góp phần
quan trọng vào thành công của sự nghiệp đổi mới giáo dục, đào tạo ở Việt Nam
hiện nay.
6. Đóng góp mới về khoa học của luận án

7





phần bổ sung, hoàn thiện lý luận về thể chế thể chế QLNN đối với
CSGDĐHTBCA.
- Luận án góp phần thay đổi nhận thức và hành động trong hoạt động thực
tiễn của các nhà quản lý, các cán bộ, công chức, viên chức và các đối tượng khác
tham gia hoặc có liên quan đến QLNN đối với CSGDĐHTBCA.
* Triển vọng ứng dụng kết quả nghiên cứu
- Luận án sẽ góp phần bổ sung lý luận thể chế QLNN về GDĐH nói chung,
đối với CSGDĐHTBCA nói riêng.
- Luận án có thể làm tài liệu tham khảo cho việc học tập và nghiên cứu
khoa học, là nguồn tư liệu có giá trị để xây dựng và ban hành các chính sách,
chiến lược và hoàn thiện thể chế QLNN về GDĐH nói chung cũng như các
CSGDĐHTBCA nói riêng.
8. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục bảng
biểu, phụ lục, luận án kết cấu thành 4 chương, bao gồm:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án.
Chương 2: Những vấn đề lý luận về thể chế quản lý nhà nước đối với cơ sở
giáo dục đại học thuộc Bộ Công an.
Chương 3: Thực trạng thể chế quản lý nhà nước đối với cơ sở giáo dục đại
học thuộc Bộ Công an.
Chương 4: Hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với cơ sở giáo dục đại
học thuộc Bộ Công an.

9


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU


Còn trong lĩnh vực xã hội, Alan Wells l ạ i cho rằng “các thể chế xã
hội tạo thành một yếu tố trong một khái niệm tổng quát hơn gọi là cấu trúc
xã hội”. Định nghĩa của Hodgson: các thể chế là những hệ thống qui luật xã
hội được thiết lập và phổ biến, kiến tạo nên các tương tác xã hội. Thể chế vừa
định hình hành vi con người, vừa là một sản phẩm của hành vi con người.
Sách: “Toward a Comparative Institutional Analysis” (Hướng tới hệ
thống thể chế so sánh) của tác giả Masahiko Aoki xuất bản 2001. Tài liệu này tác
giả Masahiko Aoki bắt đầu từ việc tiếp cận lý thuyết cổ điển về thể chế kinh tế
mới được bắt nguồn từ học giả Ronald Coase, trong đó đánh giá cao vai trò của
khung thể chế và chi phí giao dịch trong vận hành kinh tế. Với nghĩa thể chế là
quy tắc của trò chơi, sự phát triển kinh tế cùng với hiệu quả của nó luôn được
xem là những yếu tố cơ bản làm thay đổi thể chế hay phải cải cách nó. Masahiko
Aoki lý giải sự cần thiết phải thay đổi, cải cách thể chế ngoài lý do nêu trên còn
có thể do tác động bởi các yếu tố văn hóa pháp lý, môi trường và tâm lý [171].
Sách: “Institutions and Social Conflict” (Thể chế và xung đột xã hội) của
tác giả Jack Knight xuất bản năm 1992. Tài liệu này Jack Knight định nghĩa thể
chế là “một tập hợp các quy tắc mà thiết lập nên các mối tương tác xã hội theo
các cách riêng biệt”. Bên cạnh đó học giả Jack Knight chia sẻ quan điểm cho
rằng các xung đột trong xã hội và cách thức giải quyết tranh chấp các xung đột
này cũng là những nguyên nhân làm cho thể chế thay đổi [187].
Ở Việt Nam cũng có nhiều tác giả sử dụng thuật ngữ “thể chế” trong các
tác phẩm của mình, nhưng chủ yếu trên cơ sở dịch và dẫn các định nghĩa thể
chế của các nhà nghiên cứu nước ngoài, một số ví dụ như nghiên cứu của các
tác giả Trần Đình Ân, Võ Trí Thành trong cuốn “Thể chế - cải cách thể chế
và phát triển: Lý luận và thực tiễn ở nước ngoài và Việt nam”[45]; “Vấn đề
điều chỉnh chức năng và thể chế của nhà nước dưới tác động của toàn cầu
hóa”[138], Phạm Việt Thái… Hay như trong cuốn Hành chính học đại cương
có viết “Khó có thể đưa ra một định nghĩa đầy đủ, cụ thể về thuật ngữ thể chế.


quốc tế”, luận án tiến sỹ kinh tế của Trần Anh Tuấn, Đại học Kinh tế Quốc dân

12


năm 2007. Tác giả đã chứng minh sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế quản lý
công chức ở Việt Nam trong bối cảnh phát triển và hội nhập quốc tế cũng như
những yêu cầu, giải pháp cần đảm bảo trong quá trình hoàn thiện thể chế quản lý
công chức ở Việt Nam [155].
Luận án “Thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ ở nước ta
trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Trần Thị Thu Hằng, Học viện Khoa
học xã hội, năm 2014. Làm rõ những vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm,
vị trí và vai trò của viên chức khoa học, công nghệ; khái niệm, đặc điểm và
vai trò của thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ; những yêu cầu và
tiêu chí hoàn thiện thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ; kinh
nghiệm hoàn thiện thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ của một
số nước trên thế giới [83].
Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Nâng cao năng lực thể chế hành
chính nhà nước để thích ứng với kinh tế thị trường và yêu cầu hội nhập quốc tế ở
nước ta hiện nay của Bùi Thị Ngọc Hiền, 2015, Học viện Hành chính Quốc gia.
Luận án hệ thống hoá các nghiên cứu về thể chế, thể chế hành chính nhà nước,
nâng cao năng lực thể chế, từ đó, làm rõ các khái niệm thể chế hành chính nhà
nước, năng lực thể chế hành chính nhà nước. Luận án cũng xác định các vai trò
của thể chế hành chính nhà nước và yêu cầu về năng lực thể chế thích ứng với
kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Qua việc đánh giá năng lực thể chế hành
chính nhà nước ở Việt Nam, Luận án xây dựng khung năng lực thể chế Hành
chính nhà nước thích ứng với kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, làm cơ sở
khoa học cho việc nâng cao năng lực thể chế hành chính nhà nước ở Việt Nam.
Về mặt thực tiễn Luận án nghiên cứu và đánh giá thực trạng năng lực thể chế
hành chính nhà nước Việt Nam trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

dục ở một số quốc gia, so sánh và nhận xét; từ đó đưa ra những đề xuất các kiến
nghị với các cơ quan liên quan nhằm nâng cao nhận thức về quản lý công về
giáo dục nói chung và quản lý công về giáo dục nói riêng [142].

14


Về thể chế, một số sách báo chuyên ngành đã đề cập đến khái niệm thể chế
dưới những góc độ khác nhau, chủ yếu dưới góc độ kinh tế, chính trị và quản lý
xã hội, tiêu biểu như: Sách “Thể chế, cải cách thể chế và phát triển: Lý luận,
kinh nghiệm quốc tế và trường hợp Việt Nam” của Trần Đình Ân và TS. Võ Trí
Thành (chủ biên) xuất bản năm 2002 [45].
Sách “Thể chế chính trị” của tác giả Nguyễn Đăng Dung và Bùi Ngọc Sơn
(Nhà xuất bản Lý luận chính trị, Hà Nội, 2004) đã tiếp cận quan niệm thể chế khi
nghiên cứu về thể chế chính trị. Theo các tác giả: “Mỗi lĩnh vực hoạt động của
con người đều có các thể chế nhất định. Vì vậy, thể chế bao gồm nhiều loại khác
nhau: thể chế kinh tế, thể chế chính trị, thể chế giáo dục, thể chế y tế, thể chế văn
hoá,…”. Điểm độc đáo của công trình này là tiếp cận thể chế chính trị dưới hai
góc độ: Thể chế chính trị về hành vi và thể chế chính trị về tổ chức. Và, dựa vào
hình thức thể hiện để chia làm hai loại, thể chế chính trị thành văn và thể chế
chính trị bất thành văn. Thể chế chính trị thành văn thể hiện tập trung trong hiến
pháp của mỗi quốc gia, nhưng còn có thể được quy định ở các văn bản dưới hiến
pháp, bao gồm các đạo luật thường, thậm chí cả văn bản dưới luật [68].
Giáo trình: “Hành chính công - dùng cho nghiên cứu học tập và giảng dạy
sau đại học” của Học viện Hành chính, nhà xuất bản khoa học kỹ thuật, năm
2006. Chương III và chương X của Giáo trình trình bày về thể chế hành chính
nhà nước và quản lý nhà nước trên các lĩnh vực [88].
Bài viết Vai trò của thể chế Hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý
Nhà nước, vấn đề chính cần quan tâm hoàn thiện đối với thể chế Hành chính
Nhà nước ở nước ta hiện nay trên trang Thông tin Hành chính, Học viện Hành

luật trong GDĐH [185].
Sách: “Research on Educational Management in Europe” (Nghiên cứu
Quản lý giáo dục ở châu Âu) của tác giả Raymond Bolam, Fons van Wieringen
do xuất bản Waxmann Verlag năm 1999. Tài liệu này nghiên cứu về thực trạng
quản lý giáo dục ở châu âu. Trong đó đánh giá cao vai trò của những nhà quản

16


lý, văn bản pháp luật và các nhà hoạch định chính sách phát triển. Cải cách giáo
dục và thay đổi khái niệm về quản lý ở một số nước phát triển...[178].
Báo cáo: “Vietnam: Higher Education and Skills for Growth” (Việt Nam:
giáo dục đại học và kỹ năng cho tăng trưởng ) - The World Bank, June, 2008 đã
chỉ ra trách nhiệm của Nhà nước đối với chất lượng GDĐH khi các tác giả khẳng
định để nâng cao chất lượng GDĐH, để GDĐH thực sự là chủ thể xây dựng các
kỹ năng cho tăng trưởng thì cần phải nâng cao hiệu quả quản trị giáo dục của các
cơ quan nhà nước [174].
Tài liệu: “On the philosophy of higher education, San Francisco JosseyBass” (Triết lý của đào tạo đại học) của tác giả Tác giả Brubacher, J.S. Tác giả
trình bày về chất lượng GDĐH. Theo tác giả, chất lượng GDĐH được thể hiện ở
việc đạt được những trách nhiệm xã hội mà GDĐH phải gánh vác, chất lượng
GDĐH được hợp thành từ chất lượng giáo dục của các trường đại học [176].
Bài viết giới thiệu về mô hình tổ chức, chương trình đào tạo các Học viện,
Đại học, Cao đẳng Công an của nước cộng hòa nhân dân Trung hoa trên
Bài
viết đã chỉ rõ các nhà trường Công an Trung Quốc tổ chức có hệ thống, có chế
độ chính sách đảm bảo riêng theo từng cấp nhà trường. Bộ Công an Trung Quốc
chia ra 3 cấp nhà trường: Đại học Quốc gia đào tạo đa ngành các lĩnh vực Công
an, cảnh sát; Các Trường đại học chuyên ngành như Cảnh sát vũ trang, Phòng
cháy chữa cháy... Các học viện, trường đại học, cao đẳng trực thuộc Cục, Sở
Công an 31 khu, tỉnh, thành phố.

tương tác giữa người dạy và người học do đó quản lý giáo dục phải được tiếp cận
trên phương diện khoa học có đặc thù riêng so với quản lý các tổ chức khác [106].
Luận án: “Quản lý chất lượng đào tạo đại học trong các học viện trường
Công an nhân dân” của tác giả Nguyễn Văn Ly, Đại học Quốc Gia Hà Nội, năm
2010. Luận án đã nghiên cứu một cách cơ bản cơ sở lý luận về hệ thống quản lý
chất lượng đào tạo vận dụng vào việc quản lý chất lượng đào tạo phù hợp với
đặc thù của các học viện, trường đại học CAND qua đó góp phần phát triển lý
luận về quản lý đào tạo và quản lý chất lượng đào tạo ở bậc đại học nói chung và

18