ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP

Thông tin chuyên đề

CHÍNH SÁCH ĐA DẠNG HÓA NGUỒN LỰC PHÁT TRIỂN
ĐÔ THỊ CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI – BÀI HỌC
KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 5 năm 2018

1


MỤC LỤC

I. Một số khái niệm về nguồn lực phát triển đô thị .........................................................4
II. Chính sách đa dạng hóa nguồn lực phát triển đô thị của một số nước trên thế giới.5
III. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.........................................................................12
Tài liệu tham khảo ...........................................................................................................18

2


Lời mở đầu
Quá trình đô thị hóa đang là một xu hướng tất yếu trên thế giới với một tốc
độ nhanh chưa từng thấy, đặc biệt tại các nước đang phát triển. Điều này kéo theo
việc mở rộng quy mô đô thị, nhu cầu về cơ sở hạ tầng đô thị sẽ tăng nhanh và ngày

thổ/một quốc gia nhất định2.
Như vậy, khái niệm nguồn lực phát triển đô thị, theo nghĩa rộng cũng có thể
được hiểu với nội hàm ý nghĩa tương tự như trên, tuy nhiên, đối tượng của sự phát
triển là một đô thị/thành phố cụ thể thuộc một quốc gia.
Trong chuyên đề này, chúng tôi muốn thống nhất cách hiểu về khái niệm
nguồn lực phát triển đô thị theo nghĩa hẹp như sau:
Nguồn lực phát triển đô thị là tổng thể những nguồn lực tài chính ở cả trong
và ngoài nước được huy động, sử dụng để phục vụ cho việc đầu tư, xây dựng, cải
tạo hệ thống hạ tầng đô thị của một đô thị nhất định.
Hiện nay, nguồn tài chính phục vụ phát triển cho một đô thị nhất định theo
thể chế hiện hành tại nước ta bao gồm những nguồn chính như sau:
- Nguồn thu ngân sách đô thị do cấp tỉnh phân bổ: nguồn thu từ thuế liên
quan đến bất động sản đô thị, thuế thu từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ công…
- Nguồn thu tự huy động: viện trợ không hoàn lại; đóng góp tự nguyện của
các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài cho đô thị; huy động từ các tổ chức
và cá nhân theo quy định của pháp luật; thu từ kết dư ngân sách3 đô thị và các
khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Sách giáo khoa địa lý lớp 10, bài 26 – Cơ cấu nền kinh tế, trang 99
là chênh lệch lớn hơn giữa tổng số thu ngân sách so với tổng số chi ngân sách của từng cấp ngân sách sau khi kết
thúc năm ngân sách (khoản 12, Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước 2015)
2
3

4


1.2. Chính sách đa dạng hóa nguồn lực phát triển đô thị
Là hệ thống các chính sách, quy định chứa đựng những chủ trương, đường
lối, biện pháp cụ thể do cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm tạo cơ sở pháp lý để
huy động vốn từ các nguồn khác nhau cả trong và ngoài nước nhằm phục vụ đầu

phát triển đô thị địa phương, đã phát hành 1 tỷ Ringgit (25 triệu USD) trái phiếu địa
phương để tài trợ một phần cho một dự án cấp thoát nước cho thành phố
Ahmedabad. Sự kiện này được coi là một bước tiến đáng kể vì đây là đợt phát hành
trái phiếu địa phương đầu tiên ở Ấn Độ không có bảo lãnh của nhà nước. Đây cũng
là bước đầu tiên hướng tới một cơ chế tài chính địa phương theo định hướng thị
trường, mở ra hướng sử dụng trái phiếu địa phương để đầu tư cho cơ sở hạ tầng đô
thị ở Ấn Độ. Để có thể đạt được thành công này, AMC đã tiến hành theo lộ trình
các hoạt động sau5:
Thứ nhất, AMC luôn chú trọng cải cách tài chính và các quy chế quản lý
phát hành trái phiếu: kể từ năm 1994, AMC đã tiến hành cải cách đáng kể, bao gồm
cải thiện thu thuế, tin học hóa hệ thống kế toán và củng cố trình độ của lực lượng
nhân sự và quản lý tài chính của AMC. AMC còn triển khai một chiến dịch lớn
nhằm cải thiện công tác thu thuế nhập thị - một loại thuế đối với nhiều loại hàng
hóa mang vào thành phố.
Thứ hai, cải thiện được xếp hạng tín dụng: năm 1996, AMC được CRISIL6,
một cơ quan xếp hạng tín dụng độc lập, xếp hạng tín dụng ban đầu là “A+”7. Sau
xếp hạng ban đầu này, AMC điều chỉnh lại cấu trúc tài chính của việc chào bán trái
phiếu và bổ sung thêm một số đặc điểm cải thiện tín dụng bằng cách thiết lập tài
khoản phong tỏa cho thuế nhập thị thu được ở mười trung tâm thu thuế và một quỹ
thanh toán nợ nhằm phục vụ việc trả gốc vay. AMC cũng thế chấp toàn bộ thuế
nhập thị và thu nhập khác cho người nắm giữ trái phiếu trong trường hợp khoản
tiền thu được từ mười trung tâm thu thuế không đủ để trả nợ. Vì vậy, trên thực tế

Ngân hàng thế giới, Báo cáo đánh giá khung tài trợ cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam, tháng 9/2013, trang 139140
6
một cơ quan chuyên trách tập trung thu thập thông tin tín dụng doanh nghiệp, công bố các dữ liệu liên quan đến trái
phiếu phát hành, kích thước, lãi suất, xếp hạng tín dụng mới nhất, các hoạt động cơ bản của doanh nghiệp, thông tin
về giao dịch trên thị trường thứ cấp...;
7
Những người vay tốt nhưng độ ổn định tài chính có thể bị ảnh hưởng bởi những hoàn cảnh kinh tế nhất định

thứ

cấp,

khuyến

khích các bên cho vay cấp một (ngân hàng thương mại) cấp khoản vay trực tiếp cho
8

Những người vay được đánh giá tốt, có độ rủi ro thấp hơn người vay tốt nhất được đánh giá ở mức AAA

7


các chính quyền/ đơn vị địa phương theo cơ chế thị trường. Các đơn vị địa phương
có thể là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Cơ quan quản lý nhà nước phụ trách dự án
tại địa phương. FINDETER tái chiết khấu các khoản vay mà ngân hàng thương mại
cấp cho các bên đi vay ở địa phương, giúp các khoản vay trở nên hấp dẫn hơn về
mặt tài chính để các ngân hàng thương mại cho các đơn vị địa phương vay. Ngoài
ra, FINDETER cũng chuyển nguồn vốn từ các cơ quan Chính phủ khác ở cấp trung
ương có nhiệm vụ tài trợ cho các dự án cấp tỉnh. Cuối cùng, một vai trò quan trọng
của FINDETER là cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho các chính quyền địa phương trong
lĩnh vực tài chính và quản lý điều hành.
FINDETER đã thành công trong việc hoạt động như một định chế tài chính
có khả năng tồn tại ở Cô-lôm-bi-a, và có tác động tích cực đối với sự phát triển của
quốc gia này. Mặc dù ban đầu FINDETER phụ thuộc vào các định chế tài chính
quốc tế để có nguồn vốn cho hoạt động, doanh thu của FINDETER từ các khoản
vay hiện tại tài trợ cho phần lớn các hoạt động của mình. Năm 2010, FINDETER
có tổng các khoản giải ngân là 1 tỷ USD, tổng doanh thu là 181 triệu USD, tổng
lượng phát hành thị trường vốn là 1,1 tỷ USD và thu nhập ròng là 15 triệu USD. Từ

định về an toàn tài chính công, hạn chế tổng mức cam kết tài chính công cho các dự
án PPP là tối đa 1% tổng thu nhập ròng của chính quyền địa phương. Nếu địa
phương vượt giới hạn này, chính quyền Liên bang sẽ được quyền khấu trừ vào
ngân sách phân bổ.
Để đối phó với rủi ro từ đối tác nhà nước và giảm chi phí vốn, Luật quy định
hình thành Quỹ Bảo lãnh (Fundo Garantidor) trong đó tài sản công được đóng góp
vào quỹ để bảo đảm các nghĩa vụ bảo lãnh của Chính phủ trong cơ chế PPP. Luật
cũng cho phép trích riêng nguồn vốn của nhà nước để thực hiện các cam kết theo
dự án PPP. Nhiều chính quyền tiểu bang cũng đã thông qua luật về PPP như các
bang Goiás, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sao Paulo. PPP đã
giúp các địa phương này nâng cao khả năng cung cấp dịch vụ công, giải phóng
nguồn vốn để đầu tư cho những lĩnh vực khác. Những tiểu bang tích cực nhất tính
đến nay là các bang Minas Gerais, Sao Paulo, Bahia, và các lĩnh vực chiếm ưu thế
9


là đường bộ, nước sạch vệ sinh, y tế, giáo dục. Mô hình cấp vốn hỗ trợ tài chính
của Chính phủ giữa các bang có nội dung khác nhau: các bang Minas Gerais, Santa
Catarina, Rio Grande do Sul chọn mô hình lập quỹ tín dụng theo quy định của luật
liên bang, còn các bang Sao Paulo, Goiás thành lập các công ty nhà nước, liên kết
với kho bạc để quản lý các khoản bảo lãnh của tiểu bang. Chính quyền Liên bang
hiện đang hỗ trợ cho các đơn vị chính quyền địa phương trong việc cơ cấu các dự
án PPP. Bộ Kế hoạch Liên bang đã ký kết thỏa thuận hợp tác kỹ thuật với các bang
Bahia, Ceará, Manaus, Maranhão, Piauí, Rio Grande do Norte. Do địa phương đã
có một số kinh nghiệm quản lý đấu thầu công trình công ích nên công tác đào tạo
chủ yếu tập trung vào tạo lập thói quen sử dụng hợp đồng định hướng kết quả và
nâng cao năng lực pháp lý, tài chính cần thiết để cơ cấu những dự án PPP phức
tạp.10
Chính quyền Liên bang, thông qua ngân hàng phát triển liên bang (BNDES)
cũng góp phần vào việc thành lập hai quỹ mới nhằm hỗ trợ xây dựng dự án PPP.

việc bán đất nhằm thu về giá trị thặng dư của đất có được nhờ các dự án cơ sở hạ
tầng. Trong mô hình này, chính quyền bán quyền phát triển đất, có thể là (a) quyền
chuyển đổi đất nông thôn thành thành thị; hoặc (b) quyền xây dựng với mật độ lớn
hơn mật độ được cho phép bởi các quy tắc của vùng hoặc các giới hạn cao nhất12.
Tương tự như vậy, tại một số nước khác, khi các chủ sở hữu bất động sản
muốn tăng mật độ xây dựng bằng cách nâng cao số tầng để “tư hữu hóa” không
gian trên cao và không gian ngầm ở các khu vực đô thị đang trên đà phát triển
mạnh mẽ, giá trị đất đai tăng cao, chủ đầu tư phải nộp phí phát triển để chính quyền
có nguồn tài chính tăng cường dịch vụ hạ tầng kinh tế và xã hội trong khu vực cho
tương xứng với mật độ xây dựng mới. Có nhiều cách thu phí như: (i) Thu phí khi
cấp giấy phép xây dựng (Hồng Kông); (ii) Thu phí như một cách bán “quyền phát
triển” trên đất (Hồng Kông); (iii) Thu phí khi khu vực tăng trưởng vượt quá mức
trần phát triển (Singapore). Phí phát triển được tính theo diện tích sàn trên mặt đất
và dưới mặt đất (mức phí dưới mặt đất bằng ½ phí trên mặt đất).13
Tuy nhiên, mô hình này chưa được áp dụng ở bất kỳ tỉnh nào ở Việt Nam.
Mặc dù mô hình này dường như không trái với luật pháp hiện hành của Việt Nam,
Ngân hàng thế giới, Báo cáo đánh giá khung tài trợ cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam, tháng 9/2013, trang 134
Phạm Sỹ Liêm, Huy động tài chính từ đất đai để phát triển hạ tầng,
http://www.mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/r/m/ncvtd/ncvtd_chitiet?dDocName=MOFUCM114649&dID=11
9571
12
13

11


tuy nhiên để có thể thực hiện được thì nên có quy định rõ ràng về khả năng này
trong Luật Đất đai sửa đổi, cùng với những hướng dẫn chi tiết trong các văn bản
dưới luật để có thể dễ dàng áp dụng.
Tại Cô-lôm-bi-a, thuế đầu tư, nâng cấp đất là loại phí đánh trực tiếp vào việc

phần nhỏ trong một vấn đề rộng lớn hơn mà Việt Nam cần quan tâm trong thời gian
tới, đó là vấn đề vay nợ và quản lí nợ địa phương. Nếu muốn có một thị trường trái
phiếu đô thị thành công thì phải xây dựng được chiến lược tổng quát nhằm định
hướng cho vấn đề này. Để đáp ứng nguồn vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương,
Việt Nam nên dựa nhiều hơn vào mô hình các quỹ phát triển địa phương hay các
công ty phát triển đô thị như trường hợp AMC của Ấn Độ để thu hút nguồn vốn
thông qua phát hành trái phiếu địa phương.
Từ kinh nghiệm của Ấn Độ cũng cho thấy để trái phiếu chính quyền địa
phương thu hút hơn đối với các nhà đầu tư thì cần chú trọng xếp hạng tín dụng đối
với trái phiếu và công khai thông tin về tài chính của địa phương. Hiện nay ở Việt
Nam, mặc dù Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định phê duyệt quy hoạch
phát triển dịch vụ xếp hạng tín nhiệm đến 2020 và tầm nhìn đến 2030; Bộ Tài chính
ban hành Nghị định 88/2014/NĐ-CP quy định về dịch vụ xếp hạng tín nhiệm; điều
kiện hoạt động của doanh nghiệp xếp hạng tín nhiệm được thành lập và hoạt động,
nhưng tính đến thời điểm hiện tại mới có duy nhất một doanh nghiệp ở Việt Nam
đủ điều kiện cung cấp dịch vụ xếp hạng tín dụng là Công ty Cổ phần Sài Gòn Phát
Thịnh Rating. Như vậy xếp hạng tín dụng là lĩnh vực khá mới mẻ và cần được thúc
đẩy hơn nữa trong thời gian tới, qua đó, có thể minh bạch thông tin về trái phiếu
chính quyền địa phương, cung cấp cho các nhà đầu tư tư nhân những thông tin cần
thiết về mức độ xếp hạng của trái phiếu phát hành để họ có cơ sở đánh giá rủi ro
nhằm ra quyết định đầu tư.
Cơ quan đánh giá xếp hạng tín dụng cũng có thể thực hiện việc đánh giá
quản lý tài chính chi tiết của chính quyền địa phương hoặc của doanh nghiệp phát
hành trái phiếu, từ đó tìm ra những yếu kém trong quản lý tài chính và xác định
những hoạt động ưu tiên để giải quyết. Những hoạt động này góp phần mang lại sự
minh bạch trong quản lý tài chính của chính quyền địa phương và của doanh
13


nghiệp phát hành trái phiếu, đồng thời cải thiện công bố thông tin và sự tin tưởng

điểm thành lập Quỹ đầu tư phát triển đô thị riêng theo mô hình FINDETER tại một
địa phương nhất định. Quỹ này có vai trò là bên cho vay thứ cấp, khuyến khích các
ngân hàng thương mại cho chính quyền địa phương vay để đầu tư vào các dự án
phát triển cơ sở hạ tầng cho đô thị. Trong mô hình này, một chính quyền địa
phương nộp hồ sơ xin vay từ một ngân hàng thương mại, và ngân hàng sẽ tiến hành
thẩm định khoản vay dựa trên hướng dẫn của Quỹ đầu tư phát triển đô thị và chuẩn
mực của ngành ngân hàng. Nếu việc thẩm định thành công, Quỹ này ủy thác cho
ngân hàng thương mại cho chính quyền địa phương vay để đầu tư cơ sở hạ tầng
(trong những trường hợp nhất định, khoản vay này có thể được bổ sung bằng viện
trợ không hoàn lại từ chính quyền trung ương). Sau đó Quỹ này cho ngân hàng
thương mại vay một khoản có cùng giá trị, với lãi suất chiết khấu và kỳ hạn trung
tới dài hạn. Ngân hàng thương mại chịu trách nhiệm trả khoản vay chiết khấu cho
Quỹ, độc lập với việc bên vay là chính quyền địa phương trả nợ, và do vậy ngân
hàng thương mại chịu toàn bộ rủi ro tín dụng. Rủi ro tín dụng của Quỹ sẽ tùy thuộc
vào rủi ro tín dụng của ngân hàng thương mại.
- Thứ ba, về việc huy động đầu tư theo hình mô hình đối tác công-tư
Hiện nay, hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư được quy định tại
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, nghị định
số 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư và một số thông tư, văn bản hướng dẫn
có liên quan. Tuy nhiên, số lượng các dự án thực hiện theo hai Nghị định trên
không nhiều, hầu hết vẫn đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Những dự án trong
giai đoạn xây dựng hoặc vận hành chủ yếu là những dự án chuyển tiếp từ khung
pháp luật cũ (Nghị định 108/2009/NĐ-CP15). Như vậy quy định về hình thức PPP
tại Việt Nam mới dừng lại mức Nghị định, trong khi điều chỉnh lĩnh vực này phụ
thuộc vào nhiều luật chuyên ngành như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư,
Nghị định về đầu tư theo hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, hợp đồng xây dựng – chuyển giao –
kinh doanh, hợp đồng xây dựng – chuyển giao ngày 27/11/2009 của Chính phủ
15

15



phạm vi khu vực chịu tác động. Do đó, việc tận dụng những giá trị to lớn của đất đô
thị để tạo vốn cho phát triển đô thị là bài học không mới trên thế giới. Tuy nhiên,
cách làm của mỗi quốc gia khác nhau lại mang đến những giá trị nhất định để các
quốc gia khác học hỏi và tham khảo. Các biện pháp huy động tài chính từ đất đai
thông qua cơ chế bán quyền phát triển đất; thu thuế đầu tư, nâng cấp đất hoặc phí
phát triển đất theo kinh nghiệm của một số nước đã phân tích ở trên cũng là một
hướng đi mà Việt Nam có thể nghiên cứu học hỏi trong tương lai.
Tóm lại, việc đa dạng hóa và huy động tối đa các nguồn lực tài chính vào
phát triển hạ tầng đô thị là một nhu cầu tất yếu và cũng là yêu cầu cấp bách của
không chỉ Việt Nam mà của tất cả các nước phát triển và đang phát triển. Kinh
nghiệm từ các nước được phân tích ở trên cho thấy, tính hiệu quả của các chính
sách này phụ thuộc vào một sự tính toán đầy đủ về xây dựng và việc ban hành hệ
thống chính sách liên quan như các chính sách về thị trường vốn, chính sách về đất
đai, quy định về phân cấp ngân sách nhà nước, về các hình thức huy động đầu tư
như PPP được đặt trong mối quan hệ biện chứng gắn bó chặt chẽ với các chính
sách, quy định về quản lý phát triển đô thị.

17


TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. World Bank, Socialist republic of Vietnam - Assessment of financing
framework for

municipal infrastructure, 9/2013 (Report: ACS5919)

(Báo cáo cuối cùng – Đánh giá khung tài trợ cơ sở hạ tầng địa phương ở