TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN


NGUYỄN VĂN MẠNH

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ
BUÔN MA THUỘT
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ VÀ CHÍNH SÁCH

Người hướng dẫn khoa học:
PGS.TS. ĐOÀN THỊ THU HÀ

Hà Nội - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi được thực
hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Đoàn Thị Thu Hà. Các số liệu
có nguồn gốc rõ ràng, kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và
chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Đắk Lắk, ngày

tháng năm 2015

Học viên

Nguyễn Văn Mạnh


MỤC LỤC


2.1.1 Điều kiện tự nhiên........................................................................................30
2.1.2. Điều kiện kinh tế xã hội...............................................................................31
2.2 Các công trình XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn thành phố Buôn Ma
thuột giai đoạn 2010-2014 (một số công trình tiêu biểu)....................................34
2.3 Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của
chính quyền thành phố Buôn Ma Thuột, giai đoạn 2010-2014................................36
2.3.1 Bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB của chính quyền thành phố Buôn
Ma Thuột..............................................................................................................36
2.3.2 Thực trạng lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nước cho các công trình.........................................................................................39
2.3.3 Thực trạng tổ chức cấp phát, thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản
từ ngân sách nhà nước cho các công trình.............................................................43
2.3.4 Kiểm soát vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho các công trình...........................52
2.4 Đánh giá chung về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách của
chính quyền thành phố Buôn Ma Thuột...............................................................56
2.4.1 Những điểm mạnh về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
nhà nước thành phố Buôn Ma Thuột.....................................................................56
2.4.2 Những điểm yếu về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của chính quyền
thành phố Buôn Ma Thuột.....................................................................................57
2.4.3. Nguyên nhân của những điểm yếu...............................................................62
Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ BUÔN MA
THUỘT...................................................................................................................... 65
3.1 Phương hướng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân
sách nhà nước của thành phố Buôn Ma Thuột....................................................65
3.1.1 Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu về vốn đầu tư xây dựng cơ
bản của Thành phố Buôn Ma Thuột đến năm 2020...............................................65
3.1.2. Phương hướng hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của chính



Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

KT-XH

Kinh tế xã hội

QLNN

Quản lý nhà nước


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG
SƠ ĐỒ:
Sơ đồ 1.1 Bộ máy quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN của chính
quyền cấp thành phố thuộc tỉnh.............................................................14
Sơ đồ 1.2 Bộ máy quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN của chính
quyền thành phố Buôn Ma Thuột..........................................................38
BẢNG:
Bảng 2.1

Quy mô giá trị sản xuất, tốc độ tăng trưởng và cơ cấu kinh tế thành phố

1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Với vị thế nằm ở trung tâm của tỉnh Đắk Lắk cũng như vùng Tây
Nguyên thành phố Buôn Ma Thuột là thủ phủ của tỉnh và có nhiều điều kiện
để phát triển kinh tế xã hội tuy nhiên thu ngân sách của Thành phố Buôn Ma
Thuột chưa đủ bù đắp các khoản chi ngân sách đặc biệt là chi đầu tư xây dựng
cơ bản, khả năng đầu tư xây dựng cơ bản của các thành phần kinh tế tư nhân
gần như rất hạn chế; do vậy, vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà
nước đóng vai trò quyết định rất lớn vào sự phát triển KT-XH của thành phố.
Trong những năm qua, cùng với sự phát triển của cả nước, thành phố Buôn
Ma Thuột đã nhận được sự quan tâm của Đảng, Chính phủ và các Bộ, Ngành
Trung ương cũng như của tỉnh Đắk Lắk trong rất nhiều lĩnh vực, đặc biệt là
lĩnh vực đầu tư XDCB. Vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước
của thành phố đã được Trung ương, tỉnh ưu tiên bố trí; các dự án hoàn thành
đưa vào khai thác, sử dụng đã phát huy được hiệu quả, góp phần chuyển dịch
cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của
nhân dân trong thành phố.
Tuy nhiên, qua nhiều đợt thanh tra kiểm toán đã chỉ ra rằng công tác
quản lý vốn đầu tư XDCB trên địa bàn thành phố thời gian qua vẫn còn nhiều
hạn chế bất cập cụ thể: quy hoạch, lập kế hoạch chưa phù hợp; bố trí vốn đầu
tư XDCB phân tán, dàn trải; bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB năng lực chưa
cao, hoạt động kém hiệu quả, việc kiểm soát của chính quyền và các cơ quan
chức năng đối với vốn đầu tư XDCB cũng chưa chặt chẽ. Thêm vào đó, do
đặc thù của vốn đầu tư XDCB là tổng số vốn rất lớn, thời gian đầu tư dài, nên
đã xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cực trong đầu tư XDCB từ
nguồn vốn của NSNN. Vì vậy, việc nghiên cứu để đưa ra những giải pháp




3

3. Mục tiêu nghiên cứu
- Xác định khung lý thuyết cho vấn đề cần nghiên cứu về quản lý vốn
đầu tư XDCB từ NSNN của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh.
- Phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
của chính quyền thành phố Buôn Ma Thuột trong thời gian 2010-2014, đánh
giá những điểm mạnh, những điểm yếu cơ bản và tìm ra các nguyên nhân chủ
yếu của các điểm yếu đó.
- Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện quản lý vốn đầu
tư XDCB từ NSNN của chính quyền thành phố Buôn Ma Thuột.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu: Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của
chính quyền thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk.
* Phạm vi nghiên cứu:
- Về nội dung: Tập trung nghiên cứu các nội dung quản lý của chính
quyền về vốn đầu tư XDCB trong giai đoạn thực hiện đầu tư bao gồm: Xây
dựng kế hoạch vốn đầu tư; tổ chức cấp phát, thanh quyết toán vốn đầu tư;
kiểm soát vốn đầu tư.
- Về không gian: Các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn thành phố Buôn
Ma Thuột.
- Về thời gian: Số liệu giai đoạn 2010-2014, định hướng và giải pháp đến
năm 2020


4

5. Phương pháp nghiên cứu
5.1 Khung nghiên cứu:

* Xây dựng kế
hoạch vốn đầu tư
xây dựng cơ bản
* Cấp phát, thanh
quyết toán dự án
đầu tư

* Sử dụng vốn
đầu tư một cách
tiết kiệm, hiệu
quả, tránh thất
thoát vốn đầu tư

* Kiểm soát việc
sử dụng vốn đầu tư
xây dựng cơ bản

5.2 Quy trình nghiên cứu
Bước 1: Xác định khung nghiên cứu quản lý vốn đầu tư XDCB từ
NSNN. của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh (hoặc cấp quận/huyện).
Trong bước 1 tác giả luận văn sử dụng phương pháp mô hình hóa để
xác định khung lý thuyết cho luận văn (hình 1)
Bước 2: Thu thập dữ liệu của các lĩnh vực sử dụng vốn đầu tư XDCB
từ NSNN của thành phố Buôn Ma Thuột như: giáo dục & đào tạo; giao thông;
nông nghiệp, nông thôn; văn hóa - thể dục thể thao,…
Bước 3: Khảo sát tình hình, phân tích dữ liệu để làm rõ thực trạng quản
lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của chính quyền thành phố Buôn Ma Thuột
trong giai đoạn 2010-2014. Từ đó đánh giá điểm mạnh, điểm yếu trong quản
lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của chính quyền thành phố; xác định nguyên
nhân của các điểm yếu đó

trưởng kinh tế. Như vậy đầu tư xây dựng cơ bản đóng vai trò quan trọng đến
việc tăng sản lượng và thu nhập của từng địa phương.
Đầu tư XDCB có thể từ nguồn NSNN và nguồn ngoài NSNN (do các
chủ thể khác trong xã hội). Trong phạm vi nghiên cứu này chúng ta chỉ xem
xét vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp thành phố thuộc tỉnh (huyện).
NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan nhà
nước thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo
thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. NSNN bao gồm ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách trung ương là toàn bộ các khoản thu phân cấp cho cấp Trung
ương hưởng, toàn bộ các khoản chi thuộc nhiệm vụ chi của cấp Trung ương.
Ngân sách địa phương là toàn bộ các khoản thu phân cấp cho cấp địa
phương hưởng, toàn bộ các khoản chi thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương
bao gồm:
Một là, ngân sách tỉnh thành phố trực thuộc trung ương gọi chung là
ngân sách tỉnh bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh.


7

Hai là, ngân sách của huyện, thị xã thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
Ba là, ngân sách các xã, phường, thị trấn gọi chung là ngân sách cấp xã.
Ngân sách địa phương bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kịnh
tế xã hội an ninh quốc phòng và trật tư xã hội trong phạm vị của địa phương
mình quản lý. Ngân sách địa phương thường đầu tư các dự án: các tuyến
đường giao thông tỉnh lộ, đường liên huyện, các công trình trường học, bệnh
viện cấp tỉnh, cấp huyện ….. do địa phương quản lý.
Như vậy, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là toàn bộ các khoản chi phí mà

thành tuy nhiên phải trải qua rất nhiều công đoạn mới hình thành nên công
trình xây dựng cơ bản, do đó vốn đầu tư xây dựng cơ bản thường dài hạn.
Các công trình xây dựng cơ bàn thường có quy mô đầu tư lớn thời gian
đầu tư thường kéo dài nên rất dễ dẫn đến tình trạng thất thoát vốn trong quá
trình đầu tư. Sự thất thoát và lẵng phí vốn trong hoạt động đầu tư XDCB
không những gây ra những thiệt hại về kinh tế mà nó còn ảnh hưởng tiêu cực
đến các mặt của đời sống xã hội cũng như chính trị. Tình trạng tham nhũng
bớt xén các khoản chi của nhà nước cho đầu tư XDCB có thể gây ra những
bất ổn trong xã hội, làm giảm uy tín của nhà nước cũng như các cấp chính
quyền đối với người dân.
Ba là, Vốn đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu được sử dụng để đầu tư xây
dựng cơ sở vật chất hạ tầng kỹ thuật và không thu hồi vốn.
Đối với các công trình hạ tầng kỹ thuật và xã hội như: đường xá,
bệnh viện, trường học, công viên, trung tâm, văn hóa thể dục thể thao ....
là những sản phẩm phục vụ cho các nhu cầu an sinh xã hội góp phần
không nhỏ vào các nhu cầu của con người như sức khỏe vui chơi giải trí
do đó việc đầu tư các công trình này cần phải có vốn và lượng vốn này
thường chiến tỷ trọng lớn trong toàn xã hội do đó ngân sách nhà nước
thường bỏ ra để đầu tư xây dựng.


9

Bốn là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN chịu sự quản lý của nhiều cơ quan
được phân cấp để quản lý.
Năm là, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bắt buộc phải tuân thủ luật
ngân sách và những nguyên tắc quản lý của nhà nước trong chi tiêu NSNN
1.1.3 Vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là công cụ giúp chính quyền điều hành và
thực hiện các chính sách kinh tế xã hội

1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh
1.2.1.1 Khái niệm
Quản lý nhà nước về kinh tế nói chung là quá trình hoạch định, tổ chức
điều hành, kiểm soát các nguồn lực và hoạt động kinh tế của hệ thống xã hội
nhằm đạt được mục tiêu phát triển KT-XH với hiệu lực và hiệu quả cao một
cách bền vững trong điều kiện môi trường luôn biến động
Quản lý vốn đầu tư XDCB là một nội dung một bộ phận của quản lý nhà
nước về kinh tế. Do vậy từ khái niệm chung QLNN về kinh tế có thể hiểu
quản lý vốn đầu tư XDCB của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh (huyện)
như sau:
Quản lý vốn đầu tư NSNN của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh là
quá trình lập kế hoạch, tổ chức thực hiện cấp phát, thanh quyết toán và kiểm
soát vốn đầu tư XDCB của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh nhằm bảo
đảm sử dụng vốn nhà nước đúng quy định của pháp luật và hiệu quả cao
nhằm mục đích sử dụng vốn đạt hiệu quả cao nhất đồng thời tránh thất thoát
lãng phí vốn đầu tư.
1.2.1.2

Đặc điểm

Xuất phát từ công tác quản lý vốn đầu tư của chính quyền cấp thành
phố thuộc tỉnh nên công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp thành
phố thuộc tỉnh có một số đặc điểm:


11

- Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp thành phố thuộc tỉnh phải căn
cứ đồng thời tuân thủ theo những quy định của pháp luật cụ thể như Luật Xây

- Nguyên tắc công khai minh bạch
Các dự án đầu tư XDCB từ NSNN thực hiện công khai tài chính theo
các nội dung sau: Công khai việc phân bổ vốn đầu tư hàng năm cho dự án,
tổng mức đầu tư, tổng dự toán được duyệt, công khai việc lựa chọn các nhà
thầu, công khai số liệu quyết toán theo niên độ ngân sách nhà nước hàng
năm, công khai số liệu quyết toán dự án hoàn thành khi dự án đầu tư đã được
phê duyệt quyết toán.
Các đơn vị chủ đầu tư có trách nhiệm công khai các thông tin về dự án
đầu tư kịp thời chính xác theo đúng thời gian quy định
- Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả cao.
Để đánh giá một dự án đầu tư XDCB mang lại hiệu quả kinh tế xã hội
và mục tiêu tăng trưởng của địa phương thì vấn đề đặt ra là dự án đầu tư đó
phải sử dụng có hiệu quả đồng vốn bỏ ra đồng thời thu về được lợi ích lớn
nhất. Do đó dự án đầu tư phải trong quá trình triển khai phải thực hiện tiết
kiệm để tránh thất thoát lãng phí đồng vốn đầu tư nhưng mang lại hiệu quả
cao nhất cho các lĩnh vực kinh tế xã hội và chính trị của địa phương.
1.2.3 Nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nước của chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh
1.2.3.1 Bộ máy quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của chính quyền
cấp huyện.
Ở cấp thành phố thuộc tỉnh quá trình quản lý sử dụng vốn đầu tư
XDCB từ NSNN gồm gồm có các cơ quan đơn vi: HĐND, UBND quận;
phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Đô thị, Kho bạc nhà nước và các đơn vị
chủ đầu tư các công trình XDCB (Ban quản lý các dự án, các phòng ban và
UBND các phường, xã ).
Hội đồng nhân dân thành phố là cơ quan quyết định phân bổ dự toán
thu chi ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố, dự toán thu chi ngân sách


13


HĐND TP

UBND TP

Phòng Quản lý
đô thị

Phòng Tài chính
- Kế hoạch TP

Chủ đầu tư :
- Ban QL các dự án
- UBND các phường, xã
- Các phòng, ban của TP

Sơ đồ 1.1 Bộ máy quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN của
chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh

(Nguồn: do tác giả tự tổng hợp)
1.2.3.2 Lập kế hoạch sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
cấp thành phố thuộc tỉnh
Lập kế hoạch có vai trò hết sức quan trọng trong công tác quản lý
vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố, nó định hướng phát
triển trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH của địa phương, cân đối
và sử dụng có hiệu quả nguồn lực vật chất và con người, tránh được hiện


15


Dự án chuẩn bị đầu tư: Phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và
lãnh thổ được phê duyệt theo thẩm quyền.
Dự án thực hiện đầu tư: Phải có quyết định đầu tư phê duyệt trước
ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch.
Thời hạn bố trí vốn để thực hiện các dự án nhóm B không quá 5
năm, nhóm C không quá 3 năm. Việc lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư cho
các dự án phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 của năm trước năm kế
hoạch.
UBND thành phố xây dựng xây dựng phương án phân bổ vốn đầu tư
hàng năm trình HĐND thành phố thông qua. Sau khi được HĐND thông
qua UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch chi tiết cho từng dự án
thuộc phạm vi quản lý và phù hợp với các điều kiện quy định về phân bổ
vốn đầu tư.
Trong quá trình triển khai thực hiện dự án có nhiều nguyên nhân chủ
quan cũng như khách quan dẫn đến tình trạng một số dự án gặp khó khăn
vướng mắc không thể tiếp tục triển khai thực hiện được hoặc vẫn thực
hiện được nhưng không phù hợp với tiến độ kế hoạch đề ra, không sử
dụng hết số vốn được giao đầu năm. Bên cạnh đó sẽ có một số các dự án
thuận lợi hơn và một số dự án cần đấy nhanh tiến độ thực hiện để phục vụ
cho các nhu cầu cần thiết cấp bạch có thể hoàn thành sớm hơn so dự kiến
tuy nhiên số vốn bố trí lại không đủ và cần một lượng vốn lớn hơn so với
số vốn bố trí kế hoạch vốn đầu năm mới tiếp tục triển khai thực hiện
được. Chính vì vậy trong công tác quản lý vốn đầu tư từ NSNN sẽ cần có
hoạt động điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư.
Bước 4, điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư: Là chuyển vốn từ các dự án
thừa vốn các dự án không có khả năng sử dụng vốn hoặc dử dụng không hết
số vốn được phân bổ sang các dự án thiếu vốn cần vốn để đây nhanh tiến độ


17

tranh, tự thực hiện và lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt, lựa chọn
nhà thầu tư vấn thiết kế kiến trúc công trình xây dựng).
- Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu và các tài liệu kèm theo hợp
đồng theo quy định của pháp luật (trừ các tài liệu mang tính kỹ thuật).
- Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối
với từng công việc, hạng mục công trình, công trình đối với trường hợp chỉ
định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp
đồng (trừ dự án chỉ lập báo cáo kinh tế-kỹ thuật).
a.3) Thanh toán vốn đầu tư
Nhà nước cấp vốn cho chủ đầu tư để chủ đầu tư thanh toán cho nhà thầu
theo hợp đồng hoặc thanh toán cho các công việc của dự án thực hiện không
thông qua hợp đồng, bao gồm: thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng
hoàn thành.
* Thanh toán tạm ứng:
Việc tạm ứng vốn của chủ đầu tư chỉ cho các công việc cần thiết phải
tạm ứng trước và phải được quy định rõ đối tượng, nội dung và công việc cụ
thể trong hợp đồng; việc tạm ứng vốn được thực hiện sau khi hợp đồng có
hiệu lực, trường hợp trong hợp đồng chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận có bảo
lãnh tiền tạm ứng thì nhà thầu phải có bảo lãnh khoản tiền tạm ứng
Mức vốn tạm ứng, thời điểm tạm ứng và việc thu hồi tạm ứng phải thực
hiện theo quy định của Nhà nước đối với từng loại hợp đồng: hợp đồng thi
công xây dựng, hợp đồng tư vấn, hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ, hợp
đồng chìa khóa trao tay và các loại hợp đồng khác…..
Căn cứ hồ sơ tài liệu và mức vốn tạm ứng được Nhà nước quy định;
Chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị tạm ứng gửi tới Kho bạc Nhà nước.