VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI NGHĨA

CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NGƯỜI CAO TUỔI Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Chính sách công
Mã số: 9 34 04 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HOC: PGS. TS. Trần Đình Hảo

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu và trích dẫn trong luận án này là trung thực. Kết quả nghiên cứu của
luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Bùi Nghĩa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1

DANH MỤC VIẾT TẮT
TT

Từ viết tắt

Nội dung

1

BHYT

Bảo hiểm y tế

2

CCSK

Chăm sóc sức khỏe

3

HĐBT

Hội đồng Bộ trưởng

4

NCT

5

cao tuổi ............................................................................................................ 110
Bảng 3.6. Mức độ tiếp cận thông tin của người cao tuổi ................................ 112
Bảng 3.7. Khảo sát về an toàn tài chính và thu nhập giành cho người cao
tuổi ................................................................................................................... 114
Bảng 3.8. Vấn đề chăm sóc người cao tuổi ở trung tâm chăm sóc người cao
tuổi ................................................................................................................... 115
Bảng 3.9. Khảo sát về vấn đề chăm sóc sức khỏe nói chung giành cho
người cao tuổi .................................................................................................. 116
Bảng 3.10. Khảo sát về vấn đề di chuyển và đi lại của người cao tuổi .......... 117
Bảng 3.11. Khảo sát về vấn đề an toàn cho người cao tuổi ............................ 118
Bảng 3.12. Khảo sát về hoà nhập và đóng góp cho cộng đồng của người
cao tuổi ............................................................................................................ 119
Bảng 3.13. Khảo sát về khả năng tiếp cận dịch vụ và chương trình hỗ trợ
của Chính phủ.................................................................................................. 119


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện nay, chính
sách đối với người cao tuổi đóng vai trò quan trọng và hết sức cấp thiết góp
phần vào sự phát triển bền vững của đất nước. Tính cấp thiết của đề tài, theo
đó, thể hiện thông qua thực trạng số lượng người cao tuổi ngày càng tăng lên ở
Việt Nam; tình trạng kinh tế và sức khỏe của đối tượng này còn thấp và sự bất
cập trong chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở nước ta, cụ thể như sau:
Thứ nhất, nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở Việt
Nam là cần thiết bởi số lượng người cao tuổi trong dân số Việt Nam ngày càng
tăng làm tăng nhu cầu được chăm sóc một cách khá toàn diện. Theo Cuộc tổng
điều tra dân số năm 1979, Việt Nam có 7.07% dân số từ 60 tuổi trở lên, tương
đương với 3.688.137 người (Phạm Bích San, 1985). Đến năm 1989, tỷ lệ người
cao tuổi ở Việt Nam trong tổng dân số tăng nhẹ và chiếm 7,2% dân số; tăng chỉ

bất trắc. Thực trạng kinh tế này cho thấy mức sống của người cao tuổi không
cao. Đến lượt nó, tình trạng kinh tế của người cao tuổi thấp dẫn đến khả
năng hưởng thụ các dịch vụ giáo dục, văn hoá, y tế, và đời sống tinh thần
không được đảm bảo.
Về tình trạng sức khỏe, theo điều tra quốc gia về người cao tuổi năm
2011 có tới 56% người cao tuổi có sức khỏe yếu và rất yếu; trung bình mỗi
người có 2,7 bệnh (Nguyễn Đình Cừ, 2014).
Thứ ba, tính cấp thiết của đề tài còn bắt nguồn từ sự bất cập trong chính
sách đối với người cao tuổi hiện nay ở nước ta. Tuy nhu cầu chăm sóc người
cao tuổi càng tăng về số lượng và chất lượng nhưng sự chuẩn bị cho một xã
hội có dân số già dường như còn đơn sơ cả về phương diện chính sách, luật
pháp, cơ sở vật chất, kỹ thuật và tâm lý xã hội.
Mặc dù trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương,
chính sách đối với người cao tuổi và hoạt động của Hội người cao tuổi trong
thời kỳ mới và đã được cụ thể hóa, đi vào cuộc sống, khuyến khích sự quan
2


tâm rộng rãi của các tổ chức, cá nhân trong công tác chăm sóc và phát huy vai
trò người cao tuổi (Chính phủ, 2015). Thế nhưng, công tác người cao tuổi còn
một số hạn chế. Không ít người cao tuổi chưa được khám sức khỏe định kỳ,
chưa lập sổ theo dõi sức khỏe thường xuyên, chưa được ưu tiên khi khám
chữa bệnh tại các cơ sở y tế, chưa được giảm giá vé thăm quan danh lam
thắng cảnh, di tích lịch sử, văn hóa. Một bộ phận người cao tuổi ở nông thôn,
nhất là vùng núi, vùng cao biên giới, vùng xa xôi, hẻo lánh, vùng đồng bào
dân tộc thiểu số không chỉ khó khăn về đời sống mà còn cả trong khả năng
tiếp cận, thụ hưởng phúc lợi dành cho chính bản thân mình.
Do đó, trong thời gian tới, chính sách đối với người cao tuổi cần được
tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện để người cao tuổi được chăm sóc tốt, không
những phát huy tối đa sự đóng góp của họ mà còn đảm bảo tính hiệu quả thực

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên
Mục đích nghiên cứu của luận án là tìm hiểu thực trạng chính sách đối
với người cao tuổi ở Việt Nam hiện nay; từ đó, đưa ra những giải pháp để
hoàn thiện chính sách đối với người cao tuổi.
Để đạt được mục đích nghiên cứu này, luận án có các nhiệm vụ nghiên
cứu sau:
Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến chính sách đối với người cao
tuổi trong và ngoài nước.
Hệ thống hoá cơ sở lý luận liên quan đến chính sách đối với người cao
tuổi.
Phân tích thực trạng chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở Việt
Nam.
Nghiên cứu và đưa ra mục tiêu, quan điểm và giải pháp hoàn thiện chính
sách đối với người cao tuổi.

4


3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Giới hạn về nội dung nghiên cứu: Luận án chỉ nghiên cứu chính sách
đối với người cao tuổi ở hai nội dung chính: (1) Mức độ đáp ứng mong đợi
của chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam và (2) thực trạng nội dung
của chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở Việt Nam.
- Giới hạn về không gian nghiên cứu: Nghiên cứu được tiến hành ở một
số địa phương tiêu biểu như Thành phố Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang,
Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh Bình và Hà Nội.

lý bằng phần mềm Mirosoft Excel. Ở mỗi câu hỏi, tác giả liệt kê hết 20 câu
trả lời và chọn những câu trả lời tiêu biểu, mang tính đại diện để đưa vào nội
dung luận án để phân tích.
Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi
Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi được dùng để khảo sát hai nhóm
đối tượng là người cao tuổi và cán bộ, công chức ở Sở Lao đông-Thương binh
và Xã hội.
Về đối tượng là người cao tuổi, luận án khảo sát 500 người cao tuổi ở 08
tỉnh là Thành phố Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng
Ngãi, Đà Nẵng, Ninh Bình, Hà Nội. Ở mỗi tỉnh, thành phố, tác giả lựa chọn
60 người cao tuổi để tham gia khảo sát, riêng Thành phố Hồ Chí Minh là 80
người. Bao gồm 50% người cao tuổi là nam, 50% người cao tuổi là nữ và
50% người cao tuổi sống ở thành thị, 50% người cao tuổi sống ở nông thôn.
Tổng số phiếu phát ra là 500 phiếu. Số phiếu thu về là 490 phiếu. Số phiếu
hợp lệ là 485 phiếu. Việc khảo sát này dùng để luận giải cho Giả thuyết 1.
Tác giả luận án tiến hành khảo sát đối tượng là cán bộ, công chức đang
công tác tại Sở Lao động-Thương binh và Xã hội của 08 tỉnh là Thành phố
6


Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh
Bình, Hà Nội. Cụ thể là cán bộ, công chức phụ trách mảng xã hội. Mỗi sở của
các tỉnh (Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Ninh Bình), tác giả
lựa chọn 03 thành viên. Mỗi sở của các thành phố trực thuộc Trung ương
(Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hà Nội), tác giả lựa chọn 05 thành viên.
Tổng số phiếu phát ra là 30 phiếu. Số phiếu thu về là 30 phiếu. Số phiếu hợp
lệ là 30 phiếu. Việc khảo sát này dùng để luận giải cho Giả thuyết 2.
Phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp
Ở phương pháp này, tác giả tập trung thu thập số liệu thứ cấp từ các
nghiên cứu có sẵn, các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước và các báo

xã hội, hoặc còn khó khăn cho việc tham gia cung ứng dịch vụ chăm sóc sức
khỏe của các chủ thể thuộc khu vực tư nhân; ngân sách Nhà nước hạn hẹp; sự
thay đổi về văn hoá dẫn đến sự thay đổi về cấu trúc gia đình làm giảm vai trò
của gia đình trong việc chăm sóc người cao tuổi, tăng sức ép cho xã hội.
Những nguyên nhân này đã đang và sẽ đặt ra thách thức cho chính sách đối
với người cao tuổi hiện nay.
Theo đó, câu hỏi nghiên cứu chung được đặt ra ở đây là Cần có giải
pháp nào để chính sách đối với người cao tuổi đáp ứng được nhu cầu của
người cao tuổi ở Việt Nam hiện nay?”
Trên cơ sở câu hỏi nghiên cứu chung này, tác giả luận án đưa ra một số
câu hỏi nghiên cứu cụ thể, gồm:
(1) Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay đã đáp ứng được mong
đợi của người cao tuổi hay chưa?
(2) Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay đã được hoàn chỉnh về
mặt nội dung hay chưa?
4.3. Giả thuyết nghiên cứu
Từ những câu hỏi nghiên cứu trên, tác giả đưa ra các giả thuyết nghiên
cứu sau:

8


Giả thuyết 1. Chính sách đối với người cao tuổi chưa đáp ứng được
mong đợi của người cao tuổi.
Giải thuyết 2. Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay còn nhiều hạn
chế về nội dung.
4.4. Lý thuyết nghiên cứu
Để có thể trả lời cho câu hỏi Làm thế nào để có một chính sách đối với
người cao tuổi đáp ứng được nhu cầu của người cao tuổi trong xã hội?”, tác
giả dựa vào hai lý thuyết quan trọng trong khoa học về chính sách. Đó là lý

truyền thông, các nhóm lợi ích và đảng chính trị. Các cá nhân trong xã hội có
quan tâm đến chính sách và tham gia tương tác với nhau trong chính sách đều
trở thành một bộ phận của cộng đồng chính sách. Giới truyền thông bao gồm
truyền hình, đài phát thanh, báo chí, v.v. Những chủ thể này giữ vai trò điều
phối các dòng thông tin trong suốt quá trình chính sách. Nhóm áp lực hay còn
gọi là nhóm lợi ích bằng sức mạnh về tổ chức, tiềm lực về tài chính và đội
ngũ chuyên gia có thể tham gia vào chính sách để lồng ghép các mục tiêu
hoạt động của nhóm vào chính sách. Đảng chính trị tham gia với tư cách là
người đưa ra những đường lối, chủ trương để dẫn dắt chính sách. Ngoài ra,
đảng chính trị cũng tham gia tích cực vào quá trình thực thi chính sách.
Nói tóm lại, lý thuyết cộng đồng chính sách dùng đề phân tích xem trong
chính sách đối với người cao tuổi có những loại cộng đồng nào; những cộng
đồng này tương tác với nhau ra sao để hình thành nên chính sách đối với
người cao tuổi cũng như hiệu quả, chất lượng của chính sách đối với người
cao tuổi ở Việt Nam. Trong những cộng đồng đó, cộng đồng nào có tiếng nói
chi phối trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách đối với người cao
tuổi. Những cộng đồng nào yếu thế và có ít tiếng nói nhất trong chính sách
đối với người cao tuổi. Người cao tuổi, một bộ phận của cộng đồng chính
sách đối với người cao tuổi có tiếng nói như thế nào trong quá trình thực thi
và hoạch định chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam. Việc nghiên cứu
các cộng đồng trong chính sách đối với người cao tuổi giúp hiểu rõ hơn bản
10


chất của quá trình hoạch định và thi hành chính sách này, nhằm làm cho nó
tốt hơn.
Tác giả chính của lý thuyết này là Homeshaw (1995), Pross (1992), Bell
(1992), Wilks & Wright (2004), Atkinson & Coleman (1993) và Sapru
(2004).
4.4.2. Lý thuyết chính sách dựa trên bằng chứng

chính sách đối với người cao tuổi làm cho vấn đề người cao tuổi trở thành hệ
thống, từ đó giúp nhìn ra những lỗ hổng cần tiếp tục trong nghiên cứu.
Ngoài ra, luận án này lần đầu tiên đưa ra được tổng quát quá trình lịch sử
phát triển chính sách đối với người cao tuổi từ năm 1945 đến nay, giúp nhận
diện được quá trình phát triển của chính sách này.
Luận án còn đóng góp vào việc hình thành lý thuyết về chính sách đối
với người cao tuổi, trong đó đặc biệt là khung lý thuyết phân tích thực trạng
chính sách đối với người cao tuổi.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Việc nghiên cứu chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở nước ta có
ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc.
Về mặt lý luận, luận án vận dụng lý thuyết về chính sách công để áp
dụng vào một lĩnh vực chính sách cụ thể là chính sách đối với người cao tuổi
ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Theo đó, lý thuyết về chính sách công
được bổ sung và được nghiên cứu ở một góc độ chính sách cụ thể, nói cách
khác luận án này, về mặt lý luận, góp phần làm phong phú thêm lý thuyết về
chính sách công vốn còn non trẻ ở Việt Nam.
Về mặt thực tiễn, luận án góp phần đánh giá thực trạng chính sách đối
với người cao tuổi ở Việt Nam hiện nay. Từ đó giúp cho cơ quan quản lý nhà
nước, chủ thể hoạch định chính sách đối với người cao tuổi nhận diện rõ nét
hơn thực trạng của chính sách này và có những điều chỉnh phủ hợp về mặt
chính sách. Bên cạnh đó, những khuyến nghị mà luận án đưa ra cũng là
những đóng góp có ý nghĩa về mặt chính sách. Ngoài ra, luận án còn có thể sử
12


dụng như một tài liệu tham khảo hữu ích cho việc giảng dạy chuyên ngành
chính sách công, và quản lý công ở cả bậc đại học và thạc sĩ ở nhiều trường
đại học trên cả nước.
7. Kết cấu của đề tài

nhằm nâng cao chất lượng sống của họ.
Cũng về chính sách người cao tuổi nhưng tác giả Narknisorn và
Kusakabe (2013) lựa chọn Thái Lan làm không gian nghiên cứu. Hai tác giả
này cho thấy chính sách đối với người cao tuổi ở Thái Lan được xây dựng
theo quy trình từ trên xuống nên đã bỏ qua những đặc thù về gia đình, người
cao tuổi cũng như nhu cầu của người cao tuổi. Chính vì vậy, tác giả cho rằng
cần thiết phải điều chỉnh lại quy trình ban hành chính sách để làm cho chính

14


sách phản ánh tốt hơn, thực hơn nhu cầu thực tế của người cao tuổi, cấu trúc
gia đình và khoảng cách giữa các thế hệ.
Ở một số nước Châu Âu mà Phần Lan, Ireland là điển hình, câu chuyện
chính sách đối với người cao tuổi lại xoay quanh vấn đề việc làm của người
cao tuổi (Ilmakunnas & Takala, 2005). Thực tế cho thấy, tỷ lệ việc làm ở
người cao tuổi giảm do các chương trình phúc lợi cho người cao tuổi như
chương trình về hưu sớm và sự cạnh tranh từ nguồn lao động nhập cư. Điều
này càng làm khó khăn hơn cho chính sách đối với người cao tuổi ở Phần Lan
khi cố tìm cách nâng cao tỷ lệ việc làm ở người cao tuổi do dân số của nước
này ngày càng già.
Ireland cũng là một quốc gia có chính sách phúc lợi dành cho người cao
tuổi tốt và đầy đủ. Hệ thống phúc lợi ở quốc gia này bao gồm 3 cấp độ
(Vaughan, 1998). Cấp độ 1 là phúc lợi xã hội bao gồm bảo hiểm xã hội và hỗ
trợ xã hội. Cấp độ 2 là các chế độ trợ cấp nghề nghiệp do người sử dụng lao
động đóng góp. Cấp độ 3 là các chương trình hỗ trợ, trợ cấp khác từ xã hội.
Ba cấp độ phúc lợi này không tách rời nhau mà cùng tồn tại bổ sung cho
nhau. Nghiên cứu cho rằng, trong ba cấp độ này nên đề cao và hoàn thiện cấp
độ 1, bởi lẽ nhà nước nên đóng vai trò chủ đạo trong bảo trợ xã hội đối với
người cao tuổi.

đến chính sách đối với người cao tuổi dưới góc độ quy trình chính sách đối
với người cao tuổi.
1.1.2. Nhóm nghiên cứu về khía cạnh tâm lý và nhân cách của người
cao tuổi
Không chỉ dừng lại ở việc Nhà nước nên và không nên làm gì cho người
cao tuổi, Agich (2010) tiếp cận người cao tuổi từ góc độ nhân phẩm. Tác giả
cho rằng, chính sách đối với người cao tuổi cần phải quan tâm đến nhân phẩm
của đối tượng này. Qua nghiên cứu, tác giả cho thấy vấn đề đảm bảo về nhân
phẩm trong các chính sách đối với người cao tuổi không được đảm bảo và

16


chưa được hiểu một cách đúng đắn, phù hợp. Cách tiếp cận của tác giả mang
đậm tính nhân văn và có nhiều điểm mới cần lưu ý tiếp thu khi nghiên cứu
chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam.
Cùng chủ đề nghiên cứu Tadd vàBayer (2006) sau khi đưa ra khái niệm
về nhân phẩm, nghiên cứu về vấn đề nhân phẩm người cao tuổi trong hoạt
động chăm sóc sức khỏe người cao tuổi ở một số nước tại châu Âu. Tác giả
đưa ra thực tế rằng mặc dù thuật ngữ nhân phẩm đã xuất hiện trong chính
sách và các văn bản của nhà nước nhưng thường không được định nghĩa một
cách rõ ràng mặc dù theo khảo sát, người cao tuổi ở một số nước châu Âu đều
cho rằng đây là một vấn đề họ hết sức quan tâm và quan trọng đối với họ.
Đóng góp của tác giả là đưa ra những gợi ý về các khía cạnh của nhân phẩm
nhằm giúp các nhà hoạch định chính sách đối với người cao tuổi hiểu và đưa
vào chính sách cho phù hợp với mong đợi của người cao tuổi và xã hội. Theo
đó, các trung tâm chăm sóc người cao tuổi cần quan tâm nhiều hơn tới vấn đề
giao tiếp, sự riêng tư, sự khác biệt cá nhân và cảm giác dễ bị tổn thương ở
người cao tuổi. Vấn đề nhân phẩm ở người cao tuổi cần được chuyển hoá
thành các khoá đào tạo bài bản giành cho những người hoạt động trong lĩnh

Tóm lại, chính sách đối với người cao tuổi là chủ đề quan trọng và nhận
được nhiều nghiên cứu của các tác giả trên thế giới. Dựa trên yêu cầu, cách
tiếp cận của luận án đặt ra và vì giới hạn nhất định về dung lượng, tác giả
nhận thấy hai chủ đề trên là hai chủ đề quan trọng để tổng thuật.
1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu về chính sách đối với người
cao tuổi ở trong nước
Xuất phát từ vai trò quan trọng của người cao tuổi và chính sách đối với
người cao tuổi, vấn đề chăm sóc người cao tuổi ở Việt Nam nhận được sự
quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu trong và ngoài nước.

18


Có nhiều nghiên cứu về người cao tuổi và chính sách đối với người cao
tuổi ở trong nước. Các nghiên cứu này tập trung vào một số nội dung quan
trọng như mô tả về người cao tuổi, bao gồm: (1) khái niệm, phân loại và đặc
điểm của người cao tuổi; (2) chất lượng sống và nhu cầu chăm sóc sức khỏe
của người cao tuổi; (3) nghiên cứu về người cao tuổi trong mối quan hệ với
gia đình; (4) nghiên cứu về chăm sóc người cao tuổi và nghiên cứu về chính
sách đối với người cao tuổi. Trên thực tế, có những nghiên cứu đề cập đến
đồng thời những nội dung vừa nêu, nhưng trọng tâm có thể nghiêng về một
trong những nội dung trên. Cho nên sự phân chia của luận án trong quá trình
tổng thuật tài liệu chỉ mang tính tương đối để vừa làm nổi bật những nội dung
của các nghiên cứu đã có về lĩnh vực chăm sóc người cao tuổi vừa đảm bảo
tính sát hợp với yêu, mục tiêu nghiên cứu.
1.2.1. Nhóm các nghiên cứu mang tính mô tả về người cao tuổi
Đa phần những nghiên cứu này tập trung vào trình bày khái niệm, đặc
điểm, các giai đoạn phát triển và vai trò của người cao tuổi.
Một trong những nội dung được đề cập đến nhiều là đặc điểm của người
cao tuổi. Đặc điểm của người cao tuổi được tiếp cận trên hai khía cạnh: khía

Điều kiện y tế được cải thiện, chất lượng sống của người dân được nâng cao,
sức khỏe của người cao tuổi được cải thiện đáng kể, cho nên tình hình sinh lý
và tâm lý của người cao tuổi cũng khác trước và khác nhau rõ rệt. Có những
nhóm mặc dù trên 70 tuổi nhưng vẫn còn khỏe mạnh và tham gia các hoạt
động lao động sản xuất. Thế nhưng, có những nhóm ngược lại. Do đó, cách
phân chia này chỉ quan tâm đến tính cơ học của các nhóm mà chưa quan
tâm đến đặc điểm sức khỏe và tâm lý của nhóm.
Về vai trò của người cao tuổi, nghiên cứu của Cục Bảo trợ [22, tr.14-15]
cho thấy người cao tuổi có những vai trò cơ bản như tham gia hoạt động quản

20