ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
----------
Bài giảng
PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG
NGHIỆP
Huế, 2009
i
TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................................................................................................................III
CHƯƠNG 1 CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP......................................................................................................................1
CHƯƠNG 2 PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP............................................................................................13
CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH PHÚC LỢI KINH ĐIỂN........................................................................................................19
CHƯƠNG 4 MA TRẬN PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH - PAM.........................................................................................33
CHƯƠNG 5. CÁC CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP CHỦ YẾU.....................................................................................40
6. PHÂN TÍCH TÌNH HUỐNG............................................................................................................................................49
ii
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn. PGS. TS. Ngô Đức Cát, Nxb
Thống kê, Hà nội, 2001.
2. Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn. PGS. TS. Ngô Đức Cát, Nxb
Nông nghiệp, Hà nội, 1996.
3. Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển. Frank Ellis, Cambridge University
Press, TS. Phạm Thị Mỹ Dung dịch, Nxb Nông nghiệp, Hà nội, 1995.
4. Phương pháp phân tích chính sách kinh tế trong nông nghiệp, FAO và UBKH Nhà nước,
1993.
5. Chính sách kinh tế và vai trò của nó đối với phát triển kinh tế nông nghiệp, nông thôn Việt
Nam. TS. Nguyễn Văn Bích, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà nội, 1996.
6. Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội. TS. Đoàn Thị Thu Hà, Nxb Khoa học và Kỹ thuật,
Hà nội, 2000.
7. Agricultural Management Economics - Activity Analysis and Decision Making. Allan N.
Rae, Cab International Press, 1994.

- Sản xuất nông nghiệp còn phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên nên thường gặp
nhiều rủi ro, thu nhập thấp, trình độ dân trí không cao nên khả năng tiếp cận với kinh tế thị
trường kém và hiện nay nghèo đói vẫn là một thách thức ở nhiều vùng nông thôn. Chính phủ
muốn phát triển kinh tế đất nước thì phải từng bước nâng cao mức sống cho người dân, đặc
biệt là những người sống bằng nghề nông.
1.1.2. KHÁI NIỆM, VAI TRÒ, MỤC TIÊU, RÀNG BUỘC VÀ CÔNG CỤ CỦA
CHÍNH SÁCH
1.1.2.1 Khái niệm chính sách
- Khái niệm chính sách: Cho đến nay, có nhiều khái niệm khác nhau về "chính sách"
nói chung và "chính sách nông nghiệp" nói riêng:
+ Theo Frank Ellis: "Chính sách được xác định như là đường lối hành động mà Chính
phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ tìm
kiếm và sự lựa chọn các phương pháp để theo đuổi các mục tiêu đó".
1
+ Theo GS. PTS. Đỗ Hoàng Toàn: "Chính sách quản lý nói chung, chính sách kinh tế -
xã hội nói riêng là tổng thể các quan điểm, các chuẩn mực, các biện pháp, các thủ thuật mà
chủ thể quản lý (trong phạm vi quốc gia đó là Nhà nước) sử dụng nhằm tác động lên đối
tượng và khách thể quản lý để đạt đến những mục tiêu trong tổng số các mục tiêu chiến lược
chung của đất nước một cách tốt nhất sau một thời gian đã định".
2
+ Theo PGS. TS. Lê Đình Thắng: "Chính sách nông nghiệp được hiểu là tổng thể các
biện pháp kinh tế hoặc phi kinh tế có liên quan đến nông nghiệp và các ngành có liên quan,
nhằm tác động vào nông nghiệp theo những mục tiêu nhất định, trong một thời hạn nhất
định".
3
1
Frank Ellis: Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển, Nxb Nông nghiệp, 1995, tr. 23
2
Đỗ Hoàng Toàn: Giáo trình chính sách trong quản lý kinh tế - xã hội, Nxb KH và Kỹ thuật, 1998, tr. 21
3

việc quản lý đất nước từ địa phương đến Trung ương. Chính phủ cấp địa phương được hiểu
là Uỷ ban nhân dân các địa phương, gồm UBND xã, UBND huyện, UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương. Chính phủ cấp Trung ương bao gồm các Bộ, Ngành cấp Trung ương
và Chính phủ trung ương, tập thể người do Quốc hội bầu ra. Như vậy, Chính phủ được đề
cập ở đây là hệ thống gồm UBND xã, UBND huyện, UBND tỉnh, Bộ Ngành và Chính phủ
trung ương. UBND xã là chính phủ địa phương cơ sở (cấp thấp nhất); Chính phủ trung ương
là cơ quan Nhà nước cao nhất trong việc hoạch định và ban hành chính sách. Do vậy, chính
sách mang tính pháp lý, tính cưỡng chế và bắt buộc đối với đối tượng mà chính sách điều
tiết.
2) Chính sách nói chung, chính sách nông nghiệp nói riêng là những biện pháp. Các
biện pháp ở đây có thể là các biện pháp kinh tế hoặc biện pháp phi kinh tế.
Các biện pháp kinh tế là những biện pháp điều chỉnh tác động trực tiếp đến nền kinh
tế ví dụ các biện pháp điều chỉnh đất đai, vốn tín dụng, lãi suất ngân hàng, thuế, lương lao
động, giá cả vật tư, giá cả sản phẩm đầu ra...
Các biện pháp phi kinh tế là những biện pháp gián tiếp tác động đến nền kinh tế như
biện pháp về lao động việc làm, xoá đói giảm nghèo, bảo vệ và cải tạo môi trường, an ninh
quốc phòng, trật tự xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo...
4
Paul Samuelson: Kinh tế học, Viện kinh tế học - Bộ ngoại giao, T. 1, tr. 117
5
Đoàn Thị Thu Hà: Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb KH và kỹ thuật, 2000, tr. 25
2
3) Chính sách nông nghiệp phải tuân thủ các quy luật khách quan và tính tất yếu trong
nông nghiệp. Chính phủ sử dụng chính sách tác động vào nông nghiệp, hướng nông nghiệp
theo các ý đồ chủ quan của Chính phủ, mà nông nghiệp là ngành sản xuất phức tạp, chịu tác
động của nhiều yếu tố: tự nhiên, kinh tế, xã hội nên chính sách của Chính phủ phải tuân thủ
các quy luật và tính tất yếu của nông nghiệp.
4) Chính sách do Chính phủ hoạch định và ban hành tác động phát triển nông nghiệp
theo những mục tiêu nhất định. Mục tiêu của chính sách vừa là cơ sở để Chính phủ xây dựng
và ban hành chính sách nhưng cũng vừa là kết quả để kiểm tra việc thực hiện của chính sách.

sách nông nghiệp cần đạt được những mục tiêu tổng quát sau:
- Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp, nông thôn đạt mục tiêu bền
vững: về kinh tế, ổn định xã hội và cân bằng môi trường sinh thái.
- Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp, nông thôn đạt mục tiêu toàn
diện: đa lĩnh vực, đa ngành, đa mục tiêu.
3
- Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp đạt mục tiêu hiệu quả kinh tế
cao.
- Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp đạt mục tiêu an toàn lương
thực, ổn định kinh tế vĩ mô.
Để đạt các mục tiêu tổng quát trên, các mục tiêu cụ thể trong giai đoạn hiện nay của
chính sách nông nghiệp như sau:
+ Phát triển nông nghiệp theo hướng SX hàng hóa, công nghiệp hóa và hiện đại hóa.
+ Phát triển nông nghiệp theo hướng xuất khẩu và tự do hoá thương mại.
+ Đảm bảo tăng thu nhập, cải thiện đời sống nhân dân, trước hết là nông dân, tăng
nguồn nguyên liệu cho công nghiệp đặc biệt là công nghiệp chế biến nông sản.
+ Khuyến khích thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào phát triển nông nghiệp.
+ Giải quyết việc làm cho lực lượng lao động dôi thừa ở nông thôn, khai thác hợp lý
các nguồn lực khác của nông nghiệp.
+ Bảo vệ môi trường sinh thái.
1.1.2.4. Các ràng buộc của chính sách nông nghiệp
Các ràng buộc của chính sách nông nghiệp chính là những yếu tố hạn chế mà chính
sách gặp phải, làm giảm tác dụng của chính sách hoặc làm cho chính sách của Chính phủ
không đủ mạnh như mong muốn của Chính phủ. Bao gồm:
- Về mặt chính trị: các ràng buộc như thể chế chính trị, an ninh quốc gia, hệ thống
hoặc bộ máy của Nhà nước...
- Về mặt kinh tế: các ràng buộc như số lượng và chất lượng các yếu tố nguồn lực và
tài nguyên của quốc gia như ngân sách, lực lượng lao động, đất đai, khả năng về ngoại hối,
giá cả đầu ra, đầu vào của nông nghiệp, trình độ phát triển kinh tế, trình độ phát triển nông
nghiệp, trình độ lao động...

nông nghiệp...
- Chính sách cơ bản: là những chính sách cơ bản làm nền tảng cho các loại chính sách
khác như chính sách đầu tư, chính sách vốn tín dụng, chính sách đất đai, chính sách thuế
trong nông nghiệp, chính sách đào tạo nguồn nhân lực...
- Chính sách hỗ trợ: là các chính sách tác động nhằm phát triển nông nghiệp theo
chính sách mục tiêu trên cơ sở các chính sách cơ bản. Thường chính sách hỗ trợ mang tính
điều chỉnh tạm thời, giải quyết các khó khăn trước mắt trong nông nghiệp. Trong thực tế các
chính sách hỗ trợ trong nông nghiệp như chính sách giá trần (đầu vào), chính sách giá sàn
(đầu ra), chính sách hỗ trợ giá đầu vào, chính sách hạn ngạch, chính sách miễn giảm thuế
theo mùa vụ hoặc theo cơ chế thị trường, chính sách kiểm soát vệ sinh an toàn thực phẩm,
chính sách tỷ giá...
1.1.3.2. Căn cứ vào lĩnh vực tác động:
- Chính sách kinh tế: là các chính sách trực tiếp tác động đến các lĩnh vực hoạt động
kinh tế nông nghiệp, gồm nhóm chính sách tác động đến việc khai thác các nguồn lực (đất
đai, thuế sử dụng tài nguyên, lương, vốn tín dụng,...); nhóm chính sách tác động đến thị
trường sản xuất và tiêu thụ nông sản (chính sách giá cả, chính sách marketing, vệ sinh an toàn
thực phẩm),...
- Chính sách văn hóa - xã hội: là các chính sách tác động lên các lĩnh vực khác thuộc
văn hóa, xã hội như giải quyết việc làm, dân số kế hoạch hoá gia đình, xoá đói giảm nghèo,
văn hoá phong tục tập quán...
- Chính sách khác: như chính sách thể chế, chính sách an ninh quốc phòng, chính sách
đối ngoại, chính sách bảo vệ môi trường, ...
1.1.3.3. Căn cứ vào thời gian:
- Chính sách ngắn hạn: là những chính sách mang tính ngắn hạn từ 1 đến 2 năm. Đó
là những chính sách nhằm điều tiết những mục tiêu ngắn hạn và giải quyết các vấn đề vướng
mắc, ách tắc trong quá trình phát triển và ổn định kinh tế.
- Chính sách trung hạn: là những chính sách có thời hạn từ 2 đến 5 năm. Đó là những
chính sách có tính kế hoạch hóa trong thời gian dài, nhằm đảm bảo những cân đối nhất định
trong nền kinh tế như cân đối cung cầu, cân đối đầu tư, cân đối sản xuất tiêu dùng, cân đối
xuất nhập khẩu,...

nhưng cũng vừa trực tiếp với Chính phủ trung ương.
- Chính vì thế, chính sách của các Bộ, Ngành trung ương:
+ Tham mưu giúp Chính phủ trung ương xây dưng và ban hành các chính sách cho
phù hợp với lĩnh vực mà Bộ, Ngành phụ trách;
+ Chính sách triển khai, chi tiết hoá, cụ thể hoá chính sách của Chính phủ trung ương
cho phù hợp với mục tiêu và lĩnh vực Bộ, Ngành phụ trách;
+ Đại diện Chính phủ trung ương xây dựng và ban hành các chính sách điều tiết, phát
triển các lĩnh vực được giao theo các mục tiêu được Chính phủ trung ương xây dựng, đặc
biệt là các chính sách kinh tế vĩ mô điều tiết chung để phát triển toàn ngành và những chính
sách thuộc liên Bộ, liên Ngành...
+ Ngoài ra, Bộ ngành cũng ban hành các chính sách thể chế quy định trách nhiệm của
các cơ quan thuộc Bộ ngành quản lý trong việc triển khai, thực hiện chính sách của Chính
phủ và của Bộ ngành.
6
1.2.1.3. UBND các địa phương: tỉnh, huyện, xã.
Trên cơ sở các chính sách của Chính phủ, các Bộ ngành, các địa phương ban hành các
văn bản chính sách phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.
Đối với các địa phương, UBND tỉnh là cơ quan chủ yếu ban hành và thực hiện các
chính sách trên tất cả các lĩnh vực cho cả địa phương. Các chính sách do UBND tỉnh ban
hành phải mang tính điều tiết vĩ mô trên phạm vi cả tỉnh.
Thông thường Chính phủ có chính sách gì thì địa phương tỉnh có các chính sách đó.
Chính sách của UBND tỉnh ban hành phải đúng ý đồ của Chính phủ và phải phù hợp với địa
phương. Do vậy, UBND tỉnh là cơ quan chuyển tiếp các chính sách của Chính phủ nhưng lại
là cơ quan trực tiếp ban hành chính sách phát triển địa phương.
Chính sách của các địa phương thông thường bao gồm chính sách triển khai thực hiện
chính sách của Chính phủ và các Bộ ngành dưới hình thức hướng dẫn, cụ thể hoá, chi tiết hoá
và chính sách phát triển địa phương.
Ngoài ra, UBND tỉnh cũng ban hành các chính sách thể chế quy định quyền hạn trách
nhiệm của các cơ quan tham mưu cấp địa phương trong việc ban hành, triển khai và thực
hiện chính sách.

Từ các thông tin, các nhận định được rút ra ở các phân tích trên, các mục tiêu trong
nông nghiệp nói chung và các sản phẩm cụ thể cần phát triển nói riêng được hình thành. Có
thể có nhiều mục tiêu khác nhau, tuy nhiên cần xác định các mục tiêu chính, cơ bản hoặc mục
tiêu cốt yếu để đáp ứng.
Xây dựng mục tiêu cần đạt là hết sức quan trọng. Nếu mục tiêu sai hoặc không hợp lý
sẽ dẫn đến hệ thống chính sách tác động không đúng. Như vậy có thể có nhiều hậu quả khó
lường về sau.
1.2.2.4. Xây dựng các phương án đạt mục tiêu và lựa chọn phương án tối ưu
Từ mục tiêu được chọn, các nhà hoạch định chính sách tiến hành nghiên cứu, phân
tích các phương án khác nhau nhằm thực hiện để đạt mục tiêu đặt ra. Trong thực tế, để đạt
mục tiêu đặt ra có thể có nhiều phương án khác nhau; mỗi phương án sử dụng một số công
cụ nhất định với những ràng buộc cụ thể. Các phương án khác nhau cũng cho ra các kết quả
khác nhau, mức độ ảnh hưởng tích cực, tiêu cực, trực tiếp, gián tiếp cũng khác nhau. Tuỳ
thuộc loại mục tiêu: kinh tế, văn hoá, xã hội ... các phương án đưa ra khác nhau, gồm:
- Phương án mang tính thể chế, hành chính tổ chức. Đây là những phương án mang
tính pháp lý và cưỡng chế nhiều hơn hỗ trợ. Các phương án này thường được sử dụng để đáp
ứng các mục tiêu mang tính chính trị, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội... Trong điều
kiện hiện nay, do yêu cầu cạnh tranh cao của sản phẩm quốc gia nên phương án này cũng
được sử dụng nhiều như các tiêu chuẩn về vệ sinh an toàn thực phẩm (ví dụ sản phẩm nhiễm
bẩn buộc phải tiêu huỷ), tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm nhập khẩu...
- Phương án mang tính kinh tế sử dụng các công cụ kinh tế cơ bản. Các phương án
này thường sử dụng các công cụ kinh tế cơ bản như đầu tư, chi ngân sách, lãi suất, lương,
thuế... Thường được sử dụng để đáp ứng các mục tiêu kinh tế. Trong nông nghiệp, nông thôn
đây là phương án được sử dụng nhiều nhất do tính định hướng, hỗ trợ của chính sách nông
nghiệp trong nước. Ví dụ để đạt mục tiêu cải tạo giống mới công nghệ cao, phương án hỗ trợ
giá giống; phát triển cây công nghiệp có giá trị kinh tế cao, phương án tín dụng ưu đãi, miễn
giảm thuế sử dụng đất, thuế xuất khẩu; phương án ổn định giá đầu ra...
- Phương án mang tính động viên, tuyên truyền. Các phương án này nhằm tác động
vào tâm lý tình cảm của đối tượng điều tiết, đặc biệt những vấn đề nhạy cảm như nghèo đói,
sinh kế hoặc quyền con người, tập quán phong tục...

ban hành chính sách để cho các đơn vị, các cơ sở trực thuộc thực hiện, do vậy, đây là bộ phận
quan trọng trung gian giúp Chính phủ xây dựng, ban hành và đổi mới chính sách phù hợp
thực tế phát triển ở địa phương.
Đối với các tỉnh, với bộ máy của mình, các tỉnh triển khai thực hiện chính sách trên
phạm vi địa phương mình quản lý, đồng thời phát hiện ra những bất hợp lý của chính sách,
nhằm giúp Chính phủ, các Bộ Ngành kịp thời điều chỉnh, đổi mới cho phù hợp với địa
phương.
1.2.4. QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
1.2.4.1 Chuẩn bị triển khai chính sách
Xây dựng bộ máy tổ chức thực thi chính sách
Trước khi triển khai thực hiện chính sách, Chính phủ tiến hành lựa chọn và chỉ định
cơ quan thực thi chính sách và các cơ quan liên quan cùng phối hợp thực thi chính sách. Cơ
quan thực thi chính sách phải có đặc điểm: đảm bảo về mặt chính trị, pháp luật; có đủ nguồn
nhân lực, vật lực; được quản lý và phân bổ ngân sách...
Khi có nhiều cơ quan cùng phối hợp thực hiện chính sách thì Chính phủ phải xác định
một cơ quan chủ chốt. Cơ quan chủ chốt là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực
hiện chính sách, có nhiệm vụ quản lý chung và chủ trì toàn bộ quá trình thực hiện chính sách
đó.
Xây dựng chương trình hành động
Cơ quan thực thi chính sách căn cứ vào nhiệm vụ được giao để xây dựng chương trình
hành động nhằm đưa chính sách vào thực tế. Chương trình hành động cần xác định rõ thời
gian triển khai chính sách; mục tiêu cụ thể trong từng giai đoạn thực hiện chính sách; danh
mục các công việc cần phải thực hiện; sự phân bổ các nguồn lực để thực hiện từng mục tiêu
cụ thể của chính sách trong từng giai đoạn.
Xây dựng các văn bản hướng dẫn
Cơ quan tổ chức thực hiện chính sách ban hành văn bản hướng dẫn và cụ thể hoá
chính sách cho các cấp, các đơn vị và các đối tượng của chính sách biết và thực hiện.
9
Tổ chức tập huấn
Tiến hành tổ chức tập huấn cho các cán bộ chịu trách nhiệm thực hiện chính sách và

+ Hiệu quả về sản xuất: Sản lượng đầu ra, qui mô sử dụng các yếu tố đầu vào,...
+ Hiệu quả về giá: Tác động đến giá cả thị trường đầu vào và đầu ra trong nông
nghiệp cũng như giá cả trong các thị trường khác nhau.
+ Hiệu quả về tiêu dùng: Nhu cầu và lượng tiêu dùng các sản phẩm nông nghiệp.
+ Hiệu quả về thương mại: Nhập khẩu, xuất khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại
hối và tỷ giá,...
+ Hiệu quả về ngân sách: Nguồn thu chi ngân sách của Chính phủ.
+ Hiệu quả về thu nhập: Phân phối công bằng thu nhập
+ Hiệu quả về phúc lợi xã hội: Đối tượng được lợi và đối tượng bị thiệt do sự can
thiệp của chính sách.
+ Hiệu quả về môi trường: Cải thiện môi trường sinh thái.
10
+ Hiệu quả về quy mô: quy mô và số lượng các công ty, các doanh nghiệp, các xí
nghiệp, hộ nông dân,...
Điều chỉnh chính sách
Thực tế sản xuất và đời sống luôn biến đổi không ngừng, trong quá trình phát triển
nhiều yếu tố mới xuất hiện đồng thời có những yếu tố không còn phát huy tác dụng. Vì vậy
việc điều chỉnh chính sách có một ý nghĩa cực kỳ quan trọng.
Tuy nhiên việc điều chỉnh chính sách khi thật cần thiết mà không được điều chỉnh một
cách tuỳ tiện, chủ quan. Thông thường có các loại điều chỉnh sau:
- Điều chỉnh mục tiêu cần đạt của chính sách khi mục tiêu đặt ra từ ban đầu có thể
chưa sát, chưa phù hợp.
- Điều chỉnh các giải pháp, các công cụ do việc lựa chọn các giải pháp và công cụ
chưa đúng hay không hợp lý.
- Điều chỉnh việc tổ chức thực hiện chính sách như thời gian, cơ quan, cán bộ thực
hiện chính sách chưa phù hợp.
- Điều chỉnh ngân sách.
- Xoá bỏ việc thực hiện chính sách khi chính sách không phù hợp gây ra hậu quả
nghiêm trọng.
Tổng kết việc thực hiện chính sách

dựa trên cơ sở phương pháp nghiên cứu truyền thống nhưng sử dụng nhiều mô hình toán kinh
tế để phân tích định lượng, sử dụng nhiều phương pháp mới phân tích ảnh hưởng của chính
sách.
------------------------
12
CHƯƠNG 2 PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
2.1 KHÁI NIỆM PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH
2.1.1 Tầm quan trọng của phân tích chính sách
- Trong quá trình quản lý xã hội, Chính phủ phải đưa ra nhiều chính sách khác nhau
nhằm tác động nền kinh tế - xã hội theo những mục tiêu nhất định, do vậy chính sách mang
tính chủ quan của con người trong khi đó thực tế xã hội lại rất khách quan. Để ban hành và
thực hiện chính sách một có hợp lý nhất, cần thiết phải có quá trình phân tích chính sách vì
nó làm cơ sở cho sự hoạch định chính sách được phù hợp và có những biện pháp thích hợp
để hoàn thiện chính sách.
- Phân tích chính sách giúp cho các nhà hoạch định chính sách lựa chọn phương án
chính sách tối ưu nhất, giúp cho các cơ quan quản lý và thực hiện chính sách có biện pháp tổ
chức thực hiện tốt chính sách, giúp cho đối tượng trực tiếp thi hành chính sách nhận thức rõ
vai trò, trách nhiệm và quyền lợi khi thực hiện chính sách đồng thời giúp cho Chính phủ đánh
giá được thực trạng thực hiện chính sách.
- Có phân tích chính sách mới thấy được những vấn đề mới nảy sinh trong quá trình
thực hiện chính sách, từ đó giúp cho Chính phủ có biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế để
hoàn thiện chính sách.
- Có phân tích chính sách mới thấy được phản ứng và mức độ phản ứng của các đối
tượng trực tiếp thi hành chính sách, trên cơ sở đó xem xét chính sách có phù hợp thực tế hay
không, có đi vào lòng dân hay không.
2.1.2 Khái niệm và đặc trưng của phân tích chính sách
Có nhiều khái niệm khác nhau về phân tích chính sách:
- GS. TS. Đỗ Hoàng Toàn: "Phân tích chính sách là việc phối hợp các phân tích riêng
lẻ về hiệu lực và hiệu quả chính sách để đưa ra kết quả tổng hợp về chính sách".
7

thúc. Nó là hoạt động diễn ra trong tất cả các giai đoạn của quá trình chính sách kể cả giai
đoạn trước khi chính sách được ban hành (phân tích chính sách tạo cơ sở về mặt thông tin
cho quyết định lựa chọn phương án chính sách tối ưu và tổ chức thực hiện chính sách) và giai
đoạn sau khi chính sách đã kết thúc (phân tích chính sách nhằm tổng kết đánh giá quá trình
thực hiện chính sách).
- Phân tích chính sách thường được tổ chức thực hiện trước khi ban hành chính sách,
tức là phân tích nhằm mục đích lựa chọn chính sách để ban hành hoặc đưa ra các biện pháp
nhằm sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế để hoàn thiện chính sách. Điều đó cũng có nghĩa là, mục
đích của phân tích chính sách là đưa ra phương án chính sách tối ưu để ban hành chính sách
mới hoặc biện pháp tốt nhất để sửa đổi, bổ sung hay thay thế chính sách.
- Phân tích chính sách sử dụng nhiều phương pháp phân tích, nhiều tiêu chuẩn và
thước đo khác nhau để xây dựng các mục tiêu, nội dung và các ảnh hưởng của chính sách đối
với việc ổn định và phát triển ngành nông nghiệp.
+ Các phương pháp phân tích thường dùng là phương pháp thống kê mô tả, phương
pháp phân tích kinh tế vi mô trong nông nghiệp, phương pháp ma trận phân tích chính sách,
phương pháp phân tích phúc lợi kinh điển, phương pháp phân tích ngành hàng, phương pháp
phân tích lợi ích chi phí, phương pháp phân tích tài chính dự án,...
+ Các tiêu chuẩn đánh giá sự ảnh hưởng của chính sách chủ yếu theo mục tiêu của
chính sách. Tuỳ thuộc vào mục tiêu khác nhau mà tiêu chuẩn đánh giá khác nhau. Ví dụ mục
tiêu xóa đói giảm nghèo thì tiêu chuẩn quan trọng là vấn đề xã hội, bao nhiêu hộ hoặc người
được xoá đói, tỷ lệ hộ hoặc người nghèo giảm đi... mà các tiêu chuẩn kinh tế ít đặt ra hơn.
Các tiêu chuẩn thường sử dụng trong phân tích chính sách là tiêu chuẩn về kinh tế, xã hội và
môi trường. Tiêu chuẩn kinh tế quan trọng mà chính sách thường sử dụng là mức độ tăng
trưởng kinh tế (gia tăng GDP hoặc phúc lợi xã hội ròng) hoặc các lợi ích mang lại so với
những thiệt hại do chính sách gây ra.
Trong nông nghiệp cần coi trọng lợi ích của xã hội, lợi ích môi trường, lợi ích của
người sản xuất và lợi ích của người tiêu dùng nông sản hàng hoá. Tiêu chuẩn về mặt xã hội
chủ yếu như an ninh lương thực, đáp ứng nhu cầu của người tiêu dùng, ổn định nền kinh tế vĩ
mô, ổn định xã hội, giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo... Các tiêu chuẩn về môi trường
như bảo vệ môi trường, cân bằng sinh thái, hạn chế thiệt hại do môi trường, thiên tai gây ra...

trường quốc tế cũng là một trong các yếu tố quan trọng trong việc phân tích bối cảnh phân
tích chính sách.
- Các chỉ tiêu thực hiện: Các chỉ tiêu được xây dựng nhằm đo lường khả năng thực
hiện mục tiêu của chính sách. Có các nhóm chỉ tiêu quan trọng: nhóm chỉ tiêu kinh tế gồm
các chỉ tiêu huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực và các chỉ tiêu kết quả
(Các chỉ tiêu huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực gồm số lượng, quy mô
các nguồn lực được huy động, phân bổ các nguồn lực huy động được như thế nào và hiệu
quả của nó. Các chỉ tiêu kết quả gồm GDP, ngân sách, giá cả, tiền lương, lạm phát, thất
nghiệp, ...), nhóm chỉ tiêu xã hội (phân phối thu nhập, các chỉ tiêu dân trí, tốc độ phát triển
dân số, các chỉ tiêu về mặt xã hội khác như trợ cấp, giúp đỡ, giảm tỷ lệ thất nghiệp, giảm tỷ
lệ tệ nạn xã hội, ...), nhóm các chỉ tiêu chính trị (ổn định chính trị, an ninh quốc phòng,... ),
nhóm các chỉ tiêu quốc tế (cán cân thanh toán, tỷ giá hối đoái, thuế quan, hạn ngạch, ...),
nhóm các chỉ tiêu khác như cải thiện môi trường sinh thái, đa dạng hoá sinh học, bảo tồn và
phát huy bản sắc dân tộc,...
2.2.1.2. Phân tích chính sách trên bình diện vi mô
Mục tiêu của phân tích chính sách trên bình diện vi mô là xem xét, đánh giá ảnh
hưởng của chính sách lên hoạt động của những chủ thể kinh tế - xã hội chịu sự tác động của
chính sách. Cách tiếp cận này được sử dụng trong quá trình phân tích chính sách cụ thể có
ảnh hưởng trực tiếp đến đối tượng chịu sự tác động của chính sách về lợi ích của họ, gồm:
15
nông hộ, hợp tác xã, công ty, doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ nông nghiệp, người
tiêu dùng nông sản, các đối tượng gián tiếp được hưởng lợi từ chính sách nông nghiệp, ...
2.2.2. QUÁ TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
Phân tích chính sách được thực hiện ngay từ khi thu thập thông tin, xác định mục tiêu
để xây dựng và hoạch định chính sách. Trong quá trình xây dựng và hoạch định chính sách
đã có quá trình phân tích chính sách. Phân tích chính sách thực chất là quá trình phân tích
nguồn thông tin thu được, xác định các lĩnh vực, phạm vi cần điều tiết, xây dựng và phân tích
các phương án khác nhau để lựa chọn phương án tối ưu ban hành thành chính sách và xác
định các biện pháp cụ thể để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện chính sách. Để đạt được mục
đích này, quá trình phân tích chính sách được thực hiện như sau:

độ đạt mục tiêu thấp nhưng khắc phục được nhược điểm cảu công cụ giải pháp kia, làm giảm
thiếu các tiêu cực do nhóm giải pháp công cụ kia tạo ra.
16
2.2.2.4 Phân tích cách tổ chức thực hiện từng phương án
Sau khi lựa chọn được phương án chính sách tối ưu để điều tiết đạt mục tiêu đề ra, các
nhà phân tích phải phân tích và xây dựng các hình thức tổ chức để thực hiện chính sách. Mỗi
một chính sách có thể có nhiều hình thức tổ chức thực hiện khác nhau. Phân tích tình
hình tổ chức thực hiện chính sách thực chất là phân tích các bước tiến hành trong quá trình tổ
chức thực hiện chính sách. Trên cơ sở đó xác định ưu nhược điểm từng bước cụ thể, đưa ra
các biện pháp chủ yếu để hoàn thiện quá trình tổ chức thực hiện góp phần quan trọng triển
khai thực hiện chính sách thành công.
2.2.2.5 Phân tích các ảnh hưởng phát sinh trong quá trình thực hiện phương án
Việc ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách trong thực tế sẽ phát sinh nhiều
vấn đề khác nhau có thể là thuận lợi nhưng cũng có thể và bất thuận, gây tác động không nhỏ
đến hệ thống chính sách. Vì vậy, luôn luôn phải phân tích tinh thần, công cụ, các giải pháp và
quá trình thực hiện chính sách nhằm kịp thời xác định các ảnh hưởng phát sinh trong quá
trình thực hiện chính sách, từ đó có biện pháp hợp lý nhằm sửa đổi, bổ sung hay thay thế để
hoàn thiện chính sách.
2.2.2.6 Lựa chọn phương án tối ưu, ban hành thành chính sách
Căn cứ việc phân tích các công cụ, giải pháp của các phương án, các nhà hoạch định
chính sách lựa chọn phương án chính sách tối ưu để tổ chức thực hiện. Phương án chính sách
tối ưu là phương án chính sách đạt mục tiêu đề ra, có nhiều tích cực nhất và tối thiểu tiêu cực
trong hiện tại và tương lai.
2.3 PHƯƠNG PHÁP PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH
- Phương pháp phân tích truyền thống: phương pháp thống kê mô tả phân tích dữ liệu
chuỗi thời gian. Phương pháp này được sử dụng để mô tả tình hình hay thực trạng các nguồn
lực, trình độ sử dụng các nguồn lực hiện tại... Kết quả của phương pháp này có thể khái quát
thành bức tranh toàn cảnh của đất nước về vấn đề cần phân tích.
- Phương pháp phân tích tân cổ điển: phân tích kinh tế vi mô trong nông nghiệp.
Phương pháp này tập trung phân tích hành vi của người sản xuất và người tiêu dùng nông sản

cứu cho phù hợp, đảm bảo tính hợp lý và hiệu quả cao.
-----------------
18
CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH PHÚC LỢI KINH ĐIỂN
Phương pháp phân tích phúc lợi kinh điển là phương pháp nghiên cứu kinh tế dựa vào
quan hệ cung - cầu để quyết định phân phối lợi nhuận cũng như tổn thất kinh tế giữa người
sản xuất, tiêu dùng, nhà nước và xã hội do những thay đổi trong chính sách gây ra.
Trong phần này chúng ta chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích để nghiên cứu, phân
tích một số trường hợp cụ thể của các chính sách kinh tế cụ thể mà không đi sâu nghiên cứu
về mặt lý luận của phương pháp. Tuy nhiên, việc áp dụng phương pháp này phân tích một số
trường hợp cụ thể nó cũng phần nào thể hiện được ý nghĩa của phương pháp phân tích phúc
lợi kinh điển trong phân tích chính sách kinh tế của nhà nước.
3.1. PHÂN TÍCH CÁC CHÍNH SÁCH TÁC ĐỘNG TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ
3.1.1. Trường hợp chi phí cá nhân thấp hơn chi phí xã hội
Tình huống giả định, trường hợp sản xuất khai thác trực tiếp tài nguyên thiên nhiên
mà không đầu tư nên gây thiệt hại môi trường. Kiểu sản xuất này thường thấy trong nông
nghiệp như sản xuất theo lối canh tác du canh du cư, đốt nương làm rẫy sử dụng dinh dưỡng
tự nhiên mà không đầu tư, đánh bắt khai thác thuỷ sản tự nhiên trên đầm phá, biển,... trong
công nghiệp như công nghiệp khai khoáng theo công nghệ thô sơ, trong ngành dịch vụ khai
thác tài nguyên tự nhiên nhưng không đầu tư tôn tạo... vì thế chi phí sản xuất rất thấp và thấp
hơn chi phí xã hội bình quân.
Giả định kiểu sản xuất này có chi phí thấp và gây thiệt hại môi trường mà xã hội phải
chịu. Chi phí chi trả để bảo vệ môi trường chính bằng thiệt hại do môi trường gây ra như lũ
lụt, hạn hán, ô nhiễm môi trường...
Trong khi đó sản xuất theo công nghệ mới, tiên tiến giả định không gây tác hại đến
môi trường tuy nhiên phải đầu tư chi phí lớn. Giả sử ban đầu chính phủ không sử dụng chính
sách này, sau đó sử dụng chính sách này và ta phân tích xem những ích lợi và tác hại của
chính sách. Giả định như mô hình sau:
- Pp là giá do kiểu sản xuất khai thác tài nguyên tạo ra
- Qs là sản lượng sản phẩm do sản xuất xã hội với công nghệ tiên tiến
- Qp là sản lượng sản phẩm sản xuất kiểu khai thác tài nguyên
Mô hình trên giả định rằng để sản xuất ra một khối lượng sản phẩm Q, chí phí xã hội
phải trả theo đường Ss. Và sản xuất theo kiểu khai thác trực tiếp tài nguyên có sản lượng là
Qp (>Qs do chi phí thấp hơn), tuy nhiên như giả định chi phí sản xuất theo kiểu này vẫn theo
đường Ss, nhưng chia thành 2 phần, phần chi phí trực tiếp những người sản xuất phải trả là
Sp (tức +) và chi phí gián tiếp xã hội phải trả do cách sản xuất Sp là ++++,
đây là những chi phí cải tạo môi trường do kiểu sản xuất Sp gây ra.
Vấn đề là chính phủ sử dụng hoặc không sử dụng chính sách cấm khai thác trực tiếp
tài nguyên thiên nhiên. Từ chính sách không cấm đến cấm khai thác trực tiếp tài nguyên thiên
nhiên, ta có thể lượng hóa sự tác động của chính sách này như sau:
Mục tiêu của chính sách:
(1) Tăng trưởng kinh tế, tức GDP xã hội tăng
(2) Giảm thiểu thiệt hại đến môi trường
(3) Sản xuất khai thác hợp lý nguồn lực và tài nguyên quốc gia
(4) Tăng sản lượng sản phẩm đáp ứng nhu cầu xã hội
(5) Giảm và ổn định giá cả đầu ra
(6) Công bằng xã hội, công bằng giữa người sản xuất, tiêu dùng và xã hội
* Nếu chính phủ không sử dụng chính sách cấm sản xuất kiểu khai thác trực tiếp tài
nguyên. Như vậy, do chi phí sản xuất trực tiếp thấp, người sản xuất xã hội sẽ sản xuất
theo kiểu Sp và không sản xuất theo kiểu Ss.
Đường cung thị trường hiện tại là Sp, đường cầu thị trường là Ds, lượng sản phẩm sản
xuất là Qp với giá là Pp.
- Doanh thu tính chung cho cả xã hội sẽ là ++++.
- Chi phí sản xuất [++++]+[+] (bao gồm chi phí sản xuất trực tiếp là
+, chi phí gián tiếp xã hội phải bỏ ra để cải tạo môi trường theo lý thuyết để khắc phục
tác hại do sản xuất Sp tạo ra là ++++).
+ Thặng dư sản xuất xã hội bằng doanh thu trừ chi phí, bằng: -(++).
+ Thặng dư của người tiêu dùng bằng +++.

Mục tiêu áp dụng chính sách dự trữ tập trung:
(1) Tăng trưởng kinh tế, tức GDP xã hội tăng
(2) Tăng sản lượng sản phẩm đáp ứng nhu cầu xã hội
(3) An ninh lương thực, thực phẩm
(4) Giảm và ổn định giá cả đầu ra
(5) Tăng thu ngân sách nhờ dự trữ hàng hoá
Từ đồ thị ta thấy, nếu chính phủ không sử dụng chính sách dự trữ tập trung mà để dự
trữ cá nhân thì GDP xã hội bằng diện tích ++, nhưng nếu chính phủ sử dụng chính
sách dự trữ tập trung thì GDP xã hội bằng diện tích ++++++.
So sánh kết quả trước và sau khi áp dụng chính sách dự trữ tập trung:
+ Chênh lệch thặng dư người dự trữ là +-. Nếu mạng dấu âm là giảm, mang
dấu dương là tăng.
+ Thặng dư người tiêu dùng tăng ++
+ GDP xã hội tăng +++
Tóm lại, sử dụng chính sách dự trữ tập trung chính phủ đạt được một số mục tiêu (1),
(2), (3), (4), (5). Ngân sách thặng dư bằng ++
3.1.3. Trường hợp lợi ích cá nhân nhỏ hơn lợi ích xã hội
Ta xét trường hợp về đào tạo. Đối với các gia đình lợi ích của việc cho con em đi học
là không rõ ràng, vì thực tế cho thấy đi học phải bỏ ra một lượng chi phí rất lớn nhưng tỷ lệ
kiếm được việc làm và có thu nhập cao là rất thấp. Tuy nhiên, đối với toàn xã hội thì khi tỷ lệ
người được đào tạo cao, sẽ là cơ sở quan trọng cho sự phát triển kinh tế và toàn xã hội. Giả
21
Giá
Sp
Ss
Ds
Sản lượng0
Ps
Pp
E

Ss

Ps  
  
Pp Ds

Dp
0 Qp Qs Số lượng
Kết luận, sau khi sử dụng chính sách khuyến khích để phát triển đào tạo, quốc gia sẽ
đạt được các mục tiêu (1), (2), (3). Tuy nhiên tổng chi phí đào tạo tăng từ Pp lên Ps và mang
lại công bằng cho nhà nước, công ty và người được đào tạo.
3.1.4. Trường hợp lợi ích cá nhân lớn hơn lợi ích xã hội
Khi lợi ích cá nhân lớn hơn lợi ích xã hội thì đường cầu cá nhân nằm trên đường cầu
xã hội. Ví dụ do một điều kiện nào đó mà người tiêu dùng tiêu dùng sản phẩm với giá cao
hơn giá xã hội hoặc trường hợp xã hội tồn tại 2 hay nhiều giá đối với một sản phẩm nhất định
nào đó. Bình thường chúng ta không thấy tác hại gì tuy nhiên phân tích trường hợp này cho ta
kết luận chính xác hơn.
Một số mục tiêu của chính sách:
22