ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC

KIỀU THỊ HẢI

ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ KHAI THÁC KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

THÁI NGUYÊN - 2019


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC

KIỀU THỊ HẢI
KIỀU THỊ HẢI

ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ KHAI THÁC KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG
ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ KHAI THÁC KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: Quản lý Tài nguyên và Môi trường
Mã số: 8850101
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG


Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng nhất tới TS. Kiều Quốc Lập - người đã
tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi về mọi mặt trong quá trình thực hiện luận văn.
Tôi cũng xin cảm ơn các thầy cô đã tham gia giảng dạy, giúp đỡ tôi trong
suốt quá trình học tập.
Xin cảm ơn các cán bộ phòng Phòng Khoáng sản - Sở TNMT tỉnh Tuyên
Quang, bạn bè và gia đình đã giúp đỡ, động viên, tạo điều kiện cho tôi trong quá
trình học tập và hoàn thành bản luận văn này.
Dù đã có nhiều cố gắng nhưng do giới hạn về trình độ nghiên cứu, giới
hạn về tài liệu nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận
được sự góp ý, chỉ bảo của các thầy cô giáo và những người quan tâm.

ii


BẢNG MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Nguyên nghĩa

STT

Ký hiệu

1

HĐKS

Hoạt động khoáng sản

2


Ủy ban nhân dân

8

VLXD

Vật liệu xây dựng

Trung ương

iii


DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Số lượng các giấy phép còn hiệu lực .................................................. 44
Bảng 3.2. Thu tiền cấp quyền KTKS (2014-2018) ............................................. 46
Bảng 3.3. Quy hoạch KTKS tỉnh Tuyên Quang ............................................... 46
Bảng 3.4. Các văn bản của UBND tỉnh Tuyên Quang về KTKS ....................... 49
Bảng 3.5. Danh sách các khu vực cấm hoạt động khoáng sản ........................... 52
Bảng 3.6. Danh sách các khu vực hạn chế hoạt động khoáng sản ...................... 54
Bảng 3.7. Kết quả xử lý các tổ chức, cá nhân vi phạm trong KTKS ĐVT: VNĐ
............................................................................................................................. 57
Bảng 3.8. Chỉ số sản xuất công nghiệp ngành khai khoáng qua các năm .......... 64
Bảng 3.9. Chỉ số sản xuất khai thác quặng kim loại qua các năm ...................... 65
Bảng 3.10. Chỉ số sản xuất khai thác đá và mỏ khác qua các năm ..................... 66
Bảng 3.11. Một số sản phẩm công nghiệp chủ yếu ............................................ 67

iv



PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................................... 2
3. Những đóng góp của đề tài ............................................................................... 2
4. Cấu trúc luận văn............................................................................................... 2
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .................................... 3
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .................................... 3
1.1.1. Trên thế giới: ............................................................................................................................ 3
1.1.2. Tại Việt Nam: .......................................................................................................................... 3
1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ............... 7
1.2.1. Khai thác khoáng sản ............................................................................................................. 7
1.2.2. Quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ............................................................... 12
1.3. Cơ sở thực tiễn công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản ................ 24
CHƯƠNG 2 ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU .................................................................................................................... 27
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................ 27
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài........................................................................................ 27
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu .............................................................................................................. 27
2.2. Nội dung nghiên cứu .................................................................................... 27
vi


2.3. Quan điểm tiếp cận và phương pháp nghiên cứu. ........................................ 27
2.3.1. Quan điểm tiếp cận ............................................................................................................... 27
2.3.2. Phương pháp nghiên cứu .................................................................................................... 31
CHƯƠNG 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ......................... 34
3.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinhtế xã hội khu vực nghiên cứu ............... 34
3.2. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản tại tỉnh
Tuyên Quang ....................................................................................................... 44
3.2.1. Thực hiện pháp luật, chính sách, quy định của Nhà nước về khai thác khoáng

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................... 78
1. Kết luận ........................................................................................................... 78
2. Kiến nghị ......................................................................................................... 79

viii


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tài nguyên thiên nhiên là toàn bộ giá trị vật chất sẵn có trong tự nhiên
(nguyên liệu, vật liệu do tự nhiên tạo ra mà loài người có thể khai thác và sử
dụng trong sản xuất và đời sống), là những điều kiện cần thiết cho sự tồn tại của
xã hội loài người. Tài nguyên thiên nhiên phân bố không đồng đều về mặt địa lý
và đại bộ phận nguồn tài nguyên thiên nhiên có giá trị kinh tế cao hiện nay đều
được hình thành qua quá trình phát triển, tiến hóa lâu dài của lịch sử. Các đặc
điểm trên cho thấy tài nguyên thiên nhiên là rất quý hiếm, cần được bảo vệ, sử
dụng một cách hiệu quả, tiết kiệm. Khoáng sản là một bộ phận trong nguồn tài
nguyên thiên nhiên quý hiếm đó.
Khai thác khoáng sản (KTKS) là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản.
Với chủ trương kinh tế hóa ngành tài nguyên và môi trường (TNMT), KTKS
thực sự được coi là một hoạt động kinh tế với thước đo là tiết kiệm, hiệu quả và
mục tiêu là lợi ích.
Khoáng sản của tỉnh Tuyên Quang có nhiều về chủng loại, đa dạng cả
về kim loại và phi kim loại. Trong đó, có những khoáng sản có giá trị kinh tế
như: chì-kẽm, thiếc-vonfram, mangan, barite, caolin-felspat ... Theo tài liệu địa
chất khoáng sản hiện có thì trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang đã phát hiện và xác
định được 200 mỏ, điểm mỏ khoáng sản và 86 điểm khoáng sản, điểm biểu hiện
khoáng sản (chưa rõ triển vọng hoặc ít triển vọng) thuộc 31 loại khoáng sản
khác nhau. Dự báo một số mỏ có triển vọng khai thác quy mô công nghiệp,
nhưng nhiều mỏ và điểm quặng có trữ lượng và giá trị không lớn, chỉ phù hợp

- Chương 2: Đối tượng, nội dung và phương pháp nghiên cứu
- Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận

2


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Trên thế giới:
Quản lý nhà nước (QLNN) về KTKS là một nhiệm vụ quan trọng đối với
phát triển kinh tế của mỗi quốc gia, bởi KTKS cung cấp nguyên liệu cần thiết
cho công cuộc công nghiệp hóa đất nước.
Quản lý khoáng sản trên thế giới bắt đầu đề cập đến phát triển bền vững
vào khoảng năm 1996 tại các cuộc họp của Hội đồng Kim loại và Môi trường
Quốc tế (ICME), một tổ chức gồm 30 công ty khai khoáng lớn quốc tế có trụ sở
đóng tại Ottawa, Canada. Năm 2000, một Hiến chương Phát triển bền vững cho
ngành khai khoáng được soạn thảo và được Hội đồng ICME thông qua Hiến
chương này. Khai khoáng bền vững gồm có 6 vấn đế chủ yếu: Quản lý chất thải
(đất đá thải, quặng đuôi, các chất thải độc hại); quản lý năng lượng; trao đổi
thông tin khủng hoảng; phối hợp với các tổ chức, cá nhân bên ngoài khu mỏ;
quan hệ với người dân bản địa; đa dạng sinh học. [18]
Để đảm bảo thực hiện hiệu quả những vấn đề trên, nhiều nghiên cứu đã xây
dựng nên những công cụ như là hệ thống các biện pháp thực hiện, hệ thống kiểm tra,
báo cáo thực hiện, hướng dẫn báo cáo, biên bản đánh giá và hướng dẫn kỹ thuật.
1.1.2. Tại Việt Nam:
Thực hiện Luật Khoáng sản từ năm 1996, ngành khai khoáng ở Việt Nam có
nhiều sự biến động cả về quy mô, công nghệ khai thác, cũng như công tác tổ chức
quản lý. Nhiều quy định của Luật Khoáng sản và phương thức tổ chức thực hiện
đã đóng góp tích cực, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động khoáng sản trên


tỉnh Thái Nguyên và tác động của nó đến môi trường, Luận văn thạc sĩ khoa học
địa lý, Trường Đại học Sư phạm - Đại học Thái Nguyên. Luận văn đã nêu được
một số nội dung liên quan đến khoáng sản, hiện trạng KTKS Việt Nam và tỉnh
Thái Nguyên, hiện trạng khai thác và tác động của hoạt động KTKS Núi Pháo
đến sự phát triển kinh tế - xã hội và môi trường của địa phương, trên cơ sở đó đề
xuất một số giải pháp nhằm bảo vệ môi trường trong quá trình khai thác. [19]
4


- Nguyễn Thị Bích Ngọc, 2013, Nghiên cứu đề xuất giải pháp sử dụng hợp

lý tài nguyên khoáng sản rắn vùng biển nông ven bờ (0 - 30m nước) tỉnh Sóc
Trăng, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý tài nguyên môi trường, Trường
Đại học Khoa học Tự nhiên. Luận văn đã đánh giá nguồn tài nguyên khoáng sản
rắn khu vực biển nông ven bờ của tỉnh Sóc Trăng và đề xuất được các giải pháp
khai thác, sử dụng hợp lý phục vụ phát triển kinh tế biển bền vững. [20]
- Phạm Thị Khánh Ly, 2013, Quyền sở hữu đối với tài nguyên khoáng

sản từ thực tiễn áp dụng tại Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt
Nam, Luận văn thạc sĩ ngành Luật dân sự, Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn
đã nghiên cứu, làm sáng tỏ các vấn đề lý luận cơ bản về quyền sở hữu của Nhà
nước đối với tài nguyên khoáng sản; phân tích các quy định pháp luật hiện hành
trong lĩnh vực quyền sở hữu tài nguyên khoáng sản; tìm hiểu và đánh giá việc áp
dụng các quy định của pháp luật về quyền sở hữu đối với tài nguyên khoáng sản
trong thực tế hoạt động của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt
Nam; đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền sở hữu đối với tài
nguyên khoáng sản ở Việt Nam và các biện pháp tăng cường hiệu quả áp dụng
pháp luật trong quá trình hoạt động khoáng sản của Tập đoàn Công nghiệp Than
- Khoáng sản Việt Nam. [22]

quản lý, các chuyên gia đã có các báo cáo về thực trạng quản trị ngành công
nghiệp khai thác, thu ngân sách từ KTKS ở Việt Nam, quy định về phân cấp
QLNN về khoáng sản, những bất cập, các sáng kiến, kinh nghiệm về quản trị tài
nguyên khoáng sản ở cấp địa phương, kinh nghiệm quốc tế trong tăng cường
hiệu quả thu ngân sách và quản lý nguồn thu từ khai thác tài nguyên, giải pháp
nâng cao hiệu quả quản trị, tăng thu ngân sách từ KTKS cho Việt Nam, trong đó
EITI được khẳng định như một giải pháp tổng thể thúc đẩy cải cách lĩnh vực
khoáng sản và nâng cao hiệu quả thu, nhằm góp phần giải quyết khó khăn về thu
ngân sách và quản lý hiệu quả hơn nguồn tài nguyên không tái tạo của quốc gia.
Bên cạnh luận văn, các công trình nghiên cứu, các báo cáo trong các hội thảo
khoa học còn có nhiều bài báo viết về lĩnh vực KTKS và QLNN về KTKS, chủ yếu
phản ánh những bất cập trong thực tiễn.
Các công trình nghiên cứu, các bài báo đã đề cập đến QLNN về khoáng sản nói
chung, QLNN về KTKS nói riêng trên cả góc độ lý luận và thực tiễn, tuy nhiên chỉ ở
một hoặc một vài khía cạnh khác nhau.
6


Đề tài “Đánh giá công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản trên
địa bàn tỉnh Tuyên Quang” đã vận dụng các kiến thức tổng hợp từ các tài liệu
kham khảo, liên hệ với thực tiễn ở địa phương để cụ thể hóa từng nội dung
nghiên cứu.
1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản
1.2.1. Khai thác khoáng sản
1.2.1.1. Khái niệm khai thác khoáng sản
Tra cứu trên từ điển Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, ta có thể tìm được khái
niệm gần với khái niệm KTKS, đó là khái niệm khai thác mỏ. Khai thác mỏ là hoạt
động KTKS hoặc các vật liệu địa chất từ lòng đất, thường là các thân quặng, mạch
hoặc vỉa than. Các vật liệu được khai thác từ mỏ như kim loại cơ bản, kim loại quý,
sắt, urani, than, kim cương, đá vôi, đá phiến dầu, đá muối và kali cacbonat. Bất kỳ

29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng
sản, điều kiện đủ để trở thành chủ thể KTKS cụ thể như sau:
- Đối với doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã có đăng ký kinh

doanh ngành nghề KTKS:
+ Có dự án đầu tư KTKS ở khu vực đã thăm dò, phê duyệt trữ lượng phù
hợp với quy hoạch. Dự án đầu tư KTKS phải có phương án sử dụng nhân lực
chuyên ngành, thiết bị, công nghệ, phương pháp khai thác tiên tiến phù hợp; đối với
khoáng sản độc hại còn phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép bằng văn bản;
+ Có báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc bản cam kết bảo vệ môi
trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường;
+ Có vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 30% tổng số vốn đầu tư của dự án đầu
tư KTKS.
- Đối với hộ kinh doanh có đăng ký kinh doanh ngành nghề KTKS:
8


+ Có dự án đầu tư KTKS ở khu vực đã thăm dò và phê duyệt trữ lượng
phù hợp với quy hoạch thăm dò, khai thác, sử dụng khoáng sản tỉnh, thành phố
nơi có khoáng sản. Dự án đầu tư KTKS phải có phương án sử dụng nhân lực
chuyên ngành, thiết bị, công nghệ, phương pháp khai thác phù hợp.
+ Có bản cam kết bảo vệ môi trường được xác nhận theo quy định của
pháp luật về bảo vệ môi trường.
+ Có vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 30% tổng số vốn đầu tư của dự án đầu
tư KTKS.
+ Quy mô công suất khai thác không quá 3.000 m3 sản phẩm là khoáng
sản nguyên khai/năm.
(2) Đối tượng khai thác
KTKS là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản nên hoạt động này có đối
tượng KTKS.


Trong quá trình KTKS, những chất gây ô nhiễm nguồn nước cần phải
tính đến là bùn, bụi đá, các chất có hại sinh ra trong quá trình nổ mìn lẫn phía
dưới khu mỏ rồi di chuyển theo sông ngầm, theo khe nứt của các tầng đá ra môi
trường xung quanh, v.v.
- Sự ô nhiễm môi trường không khí

Tác nhân gây ô nhiễm không khí trong công tác KTKS là nổ mìn, xúc
bốc, vận chuyển, chế biến khoáng sản v.v..
Khí thải của các phương tiện vận chuyển trong các khu mỏ cũng là nguồn
đáng kể gây ô nhiễm không khí. Mức độ tác động của các chất này phụ thuộc
nhiều vào điều kiện địa hình và điều kiện khí hậu trong khu vực.
- Sự suy giảm tài nguyên sinh vật
Có ba yếu tố quyết định sự phát triển của sinh vật, đó là vùng cư trú, khí
hậu và nguồn dinh dưỡng. Việc ngày càng mở rộng các khu khai thác, nghiền
sàng đã thu hẹp dần diện tích cư trú của các loài sinh vật hoang dã, mất dần
thảm thực vật, nghèo kiệt nguồn thức ăn của sinh vật, với hậu quả cuối cùng là
suy kiệt hệ sinh thái.

10


(1) Hình thức khai thác khoáng sản
Theo cách thức khai thác
Có hai hình thức là khai thác lộ thiên và khai thác hầm lò.
Khai thác lộ thiên là một hình thức khai thác mà theo đó cần phải bóc lớp
đất đá phủ trên loại khoáng sản cần khai thác.
Một hình thức khai thác khác ngược lại là khai thác hầm lò, theo đó không
có việc bóc lớp phủ mà người ta đào các hầm bên dưới mặt đất để lấy quặng.
(2) Theo quy mô, công nghệ khai thác

pháp luật.
1.2.2. Quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản
1.2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản
Từ các cách tiếp cận khác nhau, có nhiều khái niệm khác nhau về quản lý
nhu: Quản lý là nghệ thuật nhằm đạt mục đích thông qua nỗ lực của người khác;
quản lý là hoạt động của các cơ quan quản lý nhằm đưa ra các quyết định; quản
lý là công tác phối hợp có hiệu quả các hoạt động của các cộng sự trong cùng
một tổ chức; quản lý là quá trình phối hợp các nguồn lực nhằm đạt đuợc những
mục tiêu của tổ chức...Theo cách tiếp cận hệ thống, quản lý là sự tác động có tổ
chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản
lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt được mục tiêu đặt ra trong sự
vận động của sự vật (giáo trình khoa học quản lý, 2013, nhà xuất bản Đại học
Quốc gia Hà Nội). [14]
Trong quá trình tồn tại và phát triển của xã hội loài người, quản lý xuất
hiện như một tất yếu khách quan. QLNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà
nước, là sự quản lý của Nhà nước đối với xã hội và công dân. Có nhiều khái
niệm khác nhau về QLNN. Giáo trình QLNN về đất đai, Trường Đại học Nông
Lâm - Đại học Thái Nguyên đưa ra khái niệm: “QLNN là dạng quản lý xã hội
mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh
các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các
mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ
của Nhà nước” [15]. Giáo trình QLNN về kinh tế của Trường Đại học Kinh tế Đại học Quốc gia Hà Nội định nghĩa QLNN như sau: “QLNN là một dạng quản
12


lý do nhà nước làm chủ thể, định hướng điều hành, chi phối v.v...để đạt được
mục tiêu kinh tế xã hội trong những giai đoạn lịch sử nhất định". [16]
Hiện chưa có khái niệm cụ thể, chính xác thế nào là QLNN về KTKS,
song từ các khái niệm nêu trên có thể định nghĩa quản lý nhà nước về KTKS
như sau: QLNN về KTKS là sự tác động có tổ chức, có mục đích của Nhà nước

lợi tức xã hội. Để đạt mục tiêu trên đòi hỏi công tác quản lý của nhà nước phải
chặt chẽ để việc KTKS đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả, tránh rơi vào hiện tượng “lời
nguyền tài nguyên” (các quốc gia giàu tài nguyên có tốc độ tăng trưởng kinh tế
và thành tựu phát triển xã hội thấp hơn các quốc gia nghèo tài nguyên).
- Hạn chế tác động xấu của hoạt động KTKS đến môi trường

Khoáng sản là thành phần của môi trường, là yếu tố tạo thành môi trường
nên việc KTKS có ảnh hưởng rất lớn đến môi trường.
Cả về lý thuyết và thực tiễn đều cho thấy KTKS là một trong những hoạt
động có tác động xấu đến môi trường (chất thải rắn, ô nhiễm nước, ô nhiễm
không khí, ô nhiễm đất, làm ảnh hưởng đến đa dạng sinh học, gây tiếng ồn và
chấn động...). Do vậy, hạn chế tác động của KTKS đến môi trường sinh thái là
một mục tiêu quan trọng trong QLNN về KTKS.
- Bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với khoáng sản mà Nhà nước là đại diện.

Trên cơ sở khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện
chủ sở hữu, các quy định pháp luật về khoáng sản, KTKS phải thể hiện rõ các
quyền của chủ sở hữu.
1.2.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản
Nguyên tắc QLNN về KTKS là các nguyên tắc chủ đạo, những tiêu chuẩn
hành vi mà các cơ quan QLNN phải tuân thủ trong quá trình quản lý KTKS.
QLNN về khai KTKS là một nội dung trong QLNN về kinh tế nên trước
hết hoạt động này phải tuân theo các nguyên tắc QLNN về kinh tế nói chung
(như: Nguyên tắc tập trung dân chủ; nguyên tắc pháp chế; quản lý theo ngành
14


kết hợp với quản lý theo địa phương, lãnh thổ; kết hợp hài hòa các loại lợi ích;
tiết kiệm và hiệu quả...).
Bên cạnh đó, quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản cần phải đảm bảo