lời cam đoan

Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu
khoa học, độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận
văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.

Tác giả luận văn

Nguyễn Thanh Huyền


mục lục
Danh mục các chữ viết tắt

CTMTQG

Chơng trình mục tiêu quốc gia

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSĐP

Ngân sách địa phơng

NSNN

những nội dung cơ bản của phơng thức quản lý NSNN,
kinh nghiệm cải cách của các nớc, từ đó đánh giá một
cách khách quan những cải cách phơng thức quản lý
NSNN, đánh giá khả năng và đề xuất hớng, lộ trình cải
cách phơng thức quản lý NSNN trong thời gian tới thực sự
có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Đây chính là cơ
sở để lựa chọn đề tài "Hoàn thiện phơng thức quản
lý chi ngân sách nhà nớc ở Việt Nam hiện nay".
2. Mục tiêu nghiên cứu


- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về chi NSNN,
phơng thức quản lý chi NSNN.
- Đánh giá về thực trạng phơng thức quản lý chi
NSNN ở Việt Nam hiện nay.

4


- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện phơng thức quản lý
chi NSNN ở Việt Nam theo hớng vận dụng phơng thức quản lý
chi NSNN theo kết quả đầu ra trong giai đoạn tới.
3. Đối tợng, phạm vi nghiên cứu
Đối tợng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và
thực tiễn về phơng thức quản lý chi NSNN.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài đề cập đến một nội
dung trong quản lý chi NSNN trong đó tập trung xem xét phơng thức quản lý chi NSNN cả về lý luận và thực tiễn của
một số nớc trên thế giới, thực trạng công tác quản lý chi NSNN
ở nớc ta. Các kiến nghị và giải pháp đề xuất để đổi mới phơng thức quản lý chi NSNN trong thời gian tới.
4. Phơng pháp nghiên cứu

Nhà nớc sử dụng quyền lực của mình bằng tiền, vay nợ... để
phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên NSNN, bộ
phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nớc. Tuy
nhiên, thuật ngữ "ngân sách nhà nớc" chỉ thực sự xuất hiện
khi nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất
định, đó là khi phơng thức sản xuất t bản chủ nghĩa ra
đời. Lúc này các khoản thu chi của Nhà nớc đợc thể chế hóa
bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về NSNN

6


thuộc về nghị viện và quyền hành pháp về NSNN giao cho
Chính phủ điều hành.
Khái niệm NSNN phải thể hiện đợc nội dung kinh tế - xã
hội của NSNN, phải đợc xem xét cả biểu hiện bên ngoài và
thực chất bên trong của nó.
Căn cứ vào biểu hiện bề ngoài thì NSNN là một bản dự
toán thu chi bằng tiền của Nhà nớc trong một khoảng thời
gian nhất định, thờng là một năm hoặc một số năm. Hàng
năm, Chính phủ dự toán các nguồn thu vào quỹ NSNN, đồng
thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị,
an ninh quốc phòng, quản lý hành chính... từ quỹ NSNN, và
bản dự toán này phải đợc quốc hội phê chuẩn.
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và
sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nớc. Trong quá trình phân phối
tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa
một bên là Nhà nớc và một bên là các chủ thể kinh tế xã hội.
Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa
Nhà nớc với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập sử dụng

động rộng lớn và đợc sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có
tính chất toàn xã hội. Chính vì vậy thông qua sự vận động
của vốn NSNN, Nhà nớc thực hiện hớng dẫn, chi phối kiểm soát
các nguồn lực tài chính khác của quốc gia.
Tóm lại, có thể hiểu một cách khái quát, NSNN, xét ở thể
tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là bảng dự toán thu
chi bằng tiền của Nhà nớc cho một khoảng thời gian nhất
định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số năm; xét

8


ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ
bản, chủ động của tài chính nhà nớc, đợc Nhà nớc sử dụng
để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực của xã hội
dới dạng tiền tệ về cho Nhà nớc để đảm bảo điều kiện vật
chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thờng của bộ máy Nhà
nớc và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế
- xã hội mà Nhà nớc phải gánh vác.
1.1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nớc
Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các
đặc điểm của nó. Đó là:
- Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt
với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nớc và việc thực hiện
các chức năng của nhà nớc. Nói một cách cụ thể hơn, quyền
lực của Nhà nớc và các chức năng của nó là những nhân tố
quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi
của NSNN.
- Các hoạt động thu chi NSNN đều đợc tiến hành trên
cơ sở những luật lệ nhất định. Đó là các luật thế các chế

hoặc không có khả năng thu hồi chi phí. Có thể thấy những
đặc điểm chi NSNN thông qua các hoạt động của nhà nớc.
Đó là:
- Chi NSNN đảm bảo hoạt động bộ máy nhà nớc, hình
thành khuôn khổ luật pháp, cung cấp những dịch vụ hành
chính pháp lý: đây là những hoạt động quan trọng mà

10


thiếu nó, xã hội không tồn tại và phát triển. Mặc dù xét về ý
nghĩa, thì chi NSNN cho hoạt động bộ máy Nhà nớc để
đảm bảo cho những nội dung trên là điều kiện tiên quyết,
tiền đề quan trọng nhất song tỷ trọng chi lại chiếm phần
nhỏ trong chi NSNN. Có thể nói không một hãng t nhân nào
làm thay đợc Nhà nớc những công việc trên bởi chỉ có Nhà nớc mới có quyền năng để làm điều đó mà nh vậy, chỉ có
thể dùng NSNN để đảm bảo cho những hoạt động đó.
- Thông qua công cụ chi ngân sách, Nhà nớc trợ cấp hoặc
gây ảnh hởng đối với thị trờng tài chính nh thị trờng chứng
khoán, bảo hiểm, tín dụng, thông qua các cơ quan điều hành
để đảm bảo hoạt động của các lĩnh vực này và đảm bảo
quyền lợi, hạn chế rủi ro cho mọi công dân.
- Chi NSNN cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng nh
đầu t xây dựng hệ thống đờng cao tốc, giáo dục, chăm sóc
sức khỏe, quốc phòng, bảo vệ trật tự xã hội... Thể hiện ở hai
giác độ: (i) có thể những dịch vụ công đó do cơ quan Nhà
nớc làm ra và Nhà nớc chi tiền cho các cơ quan đó nh là ngời
mua hàng hoá dịch vụ, hoặc (ii) những dịch vụ công này do
t nhân làm và Chính phủ mua lại. Việc mua đó là để cung
cấp cho những cá nhân không đủ tiền mua, thể hiện sự u

trực tiếp. Việc hoàn trả đợc thông qua hệ thống luật pháp về
thuế và một phần đợc thu lại từ phí.
1.1.1.2.2. Nội dung của chi ngân sách nhà nớc

12


Nh đã phân tích, chi NSNN gắn với chủ thể là Nhà nớc,
có phạm vi rộng lớn, liên quan đếu hầu hết mọi ngành, lĩnh
vực, mọi cá nhân, tổ chức, công dân. Tuy nhiên, tùy theo
cách phân loại ngời ta có thể xem xét nội dung của chi NSNN
dới 2 góc độ sau:
1.1.2.2.1. Phân loại chi NSNN theo tính chất của các khoản chi,
bao gồm:
Chi thờng xuyên: Là những khoản chi đảm bảo hoạt
động bình thờng cho các đối tợng chi và mức chi tơng đối
ổn định trong một thời gian dài. Hầu hết các khoản chi này
phát sinh đều đặn, lặp đi lặp lại giữa các khoảng thời gian
trong một năm và giữa các năm, mức chi cho các dân tộc này
chủ yếu dựa trên chế độ, định mức chi do cấp có thẩm
quyền ban hành, mang tính chất thanh toán trực tiếp và
không để lại hình thái vật chất, đồng nghĩa với tiêu dùng
trực tiếp.
Các lĩnh vực chi thờng xuyên bao gồm chi cho các hoạt
động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn
hóa, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, các hoạt động sự
nghiệp kinh tế nh duy tu bảo dỡng đờng giao thông, công
trình thủy lợi, công tác khuyến nông, khuyến lâm, đo đạc,
môi trờng; hoạt động của bộ máy Đảng, Nhà nớc, đoàn thể,
các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp; các nhiệm vụ

Nhà nớc có vai trò quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh

14


tế, xã hội của quốc gia. Chi ngân sách Nhà nớc là công cụ
quan trọng không chỉ đáp ứng các khoản chi phí của Nhà nớc mà có ảnh hởng to lớn điều tiết vĩ mô của Nhà nớc. Đặc
biệt trong bối cảnh hiện nay ở nớc ta, nhiều vấn đề kinh tế,
xã hội của đất nớc đang đặt rất lớn đối với các khoản chi của
ngân sách Nhà nớc. Trong bối cảnh đó, nếu việc bố trí các
khoản chi ngân sách một cách tuỳ tiện, ngẫu hứng, thiếu sự
phân tích hoàn cảnh cụ thể sẽ có ảnh hởng xấu đến quá
trình phát triển kinh tế xã hội của đất nớc.
1.1.2.2. Nội dung quản lý chi NSNN
Ban hành các chính sách, chế độ và định mức chi ngân
sách

nhà

nớc.

- Ban hành các chính sách về chi ngân sách nhà nớc.
Nhà nớc xây dựng các chính sách về chi ngân sách nhà
nớc theo các mục tiêu mà nhà nớc đề ra. Các nội dung chủ
yếu của chi ngân sách nhà nớc là:
+ Xóa bỏ bao cấp vốn trong kinh tế, giảm bớt chi bu lỗ,
chỉ tập trung vào lĩnh vực cần thiết, cấp bách, đảm bảo vai
trò quản lý vĩ mô nền kinh tế của Nhà nớc.
+ Chú trọng đầu t cho các mục tiêu chiến lợc kinh tế - xã
hội ( các ngành kinh tế mũi nhọn, cơ sở hạ tầng kinh tế - xã

chính phủ ban hành, khả năng tài chính ngân sách và

16


đặc điểm tình hình ở địa phơng, quyết định định
mức phân bổ ngân sách lam căn cứ xây dựng dự toán và
phân bổ ngân sách ở địa phơng.
+ Định mức chi tiêu: Định mức chi tiêu là những chế độ,
tiêu chuẩn làm căn cứ để thực hiện chi tiêu và kiểm soát chi
tiêu ngân sách. Theo chế độ hiện hành, thẩm quyền ban
hành định mức chi tiêu nh:
Chính phủ quyết định những chế độ ngân sách quan
trọng, phạm vi ảnh hởng rộng, lien quan đến việc thực hiện
nhiệm vụ kinh tế - xã hội của cả nớc.
Thủ tớng chính phủ quyết định các chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nớc.
Bộ trởng Bộ tai chính quyết định chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi ngân sách đối với các ngành lĩnh vực sau khi
thống nhất với các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.
Đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa
phơng trên cơ sở nguồn ngân sách địa phơng đợc đảm
bảo. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đợc quyết định chế độ
chi ngân sách phù hợp với các đặc điểm thực tế ở địa phơng
Các cơ quan có thẩm quyền ban hành các chế độ,
định mức chi ngân sách phải đợc định kỳ rà soát lại các
định mức tiêu chuẩn chi tiêu cho phù hợp với yêu cầu thực tế
và nguồn lực ngân sách. Đồng thời, tiếp tục ban hành các chế
độ, định mức chi theo nhu cầu thực tế.



sách nhà nớc phải đảm bảo các điều kiện
+ Thứ nhất, chi ngân sách nhà nớc phải đợc thực hiện
theo đúng dự toán đã đợc cấp có thẩm quyền phê duyệt
+ Thứ hai, chi ngân sách nhà nớc phải đúng chế độ,
tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định.
+ Thứ ba, đã đợc thủ trởng đơn vị sử dụng ngân sách
hoặc ngời đợc ủy quyền quyết định chi.
Ngoài các điều kiện nói trên, trờng hợp sử dụng vốn,
kinh phí ngân sách nha nớc để đầu t xây dựng cơ bản,
mua sắm trang thiết bị, phơng tiện làm việc và các công
việc khác phải qua đấu thầu hoặc thẩm định giá theo quy
định của pháp luật.
Các khoản chi có tính chất thờng xuyên đợc chia đều
trong năm để chi. Các khoản chi có tnhs chất thờng thời vụ
hoặc phát sinh vào một số thời điểm nh đầu t xây dựng cơ
bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất
không thờng xuyên khác phải thực hiện theo đúng dự toán
quý.
Kiểm tra, giám sát chi ngân sách nhà nớc.
Cơ quan tài chính có trách nhiệm kiểm tra, giám sát
việc thực hiện chi tiêu và sử dụng ngân sách ở các cơ quan,
đơn vị. trờng hợp phát hiện các khoản chi vợt nguồn cho
phép, chi sai chính sách, chế độ thì cơ quan tài chính có
thẩm quyền yêu cầu Kho bạc nhà nớc tạm dng thanh toán các
khoản chi.

19



1.2. Những vấn đề cơ bản về phơng thức quản lý chi
ngân sách nhà nớc
1.2.1. Khái niệm phơng thức quản lý chi ngân sách nhà
nớc
Phơng thức quản lý chi NSNN đợc hiểu là tổng hợp tất cả
các cách thức, biện pháp đợc áp dụng chi quản lý chi ngân
sách theo một quy trình thống nhất nhằm đạt các mục tiêu
chi ngân sách đã định. Nh vậy, phơng thức quản lý chi NSNN
bao gồm hai nội hàm: mục tiêu chi ngân sách và quy trình
thực hiện các biện pháp để đạt đợc mục tiêu đã định.
Mục tiêu chi ngân sách cần đợc xác định rõ ràng, bao
gồm mục tiêu tổng quát và cụ thể; mục tiêu ngắn hạn và
mục tiêu chiến lợc. Các chế độ xã hội khác nhau và các nhà nớc khác nhau có mục tiêu chiến lợc chi ngân sách không giống
nhau. Mục tiêu chi ngân sách là nhân tố quan trọng cấu
thành và tác động đến phơng thức quản lý chi ngân sách.
Sau khi xác định đợc mục tiêu chi ngân sách, cấp quản
lý ngân sách, cấp quản lý ngân sách sẽ tìm kiếm các biện
pháp để xây dựng thành một quy trình thống nhất, chặt
chẽ, đảm bảo đợc mục tiêu chi ngân sách đã định. Đây là
những khâu tác nghiệp cụ thể trong quy trình quản lý chi
ngân sách.
Phơng thức quản lý chi là một quy trình thống nhất bao
gồm từ khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố

21


dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu
quả và điều chỉnh ngân sách.
Chi NSNN là quá trình khá phức tạp bao gồm hai giai

đầu vào.
u, nhc im ca phng thc
Ưu điểm của phơng pháp này ở chỗ tơng đối đơn giản,
rõ ràng và khả năng kiểm soát các khoản chi thông qua việc
so sánh với những năm trớc đó và thông qua việc xác định
chi tiết các đầu vào.
Nhợc điểm của phơng pháp :
- Quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào, không
chú trọng đến các đầu ra và kết quả trong việc thực hiện
các mục tiêu chiến lợc u tiên của quốc gia. Điều này dẫn đến
tình trạng, nguồn tài trợ cho những kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội không đợc quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt
hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ kinh phí;
kinh phí đầu t dàn trải cho nhiều dự án khiến những u tiên
của Chính phủ không đợc tài trợ tơng xứng với tầm quan
trọng của chúng.
- Soạn lập ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực
trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô đợc dự báo nên dẫn đến
các kết quả ngân sách nghèo nàn.
- Do ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó
không đợc đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn

23


kết với những chơng trình phát triển kinh tế xã hội dài hạn.
Nguồn lực của ngân sách phân bổ mang tính dàn trải;
thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ
tự u tiên chi tiêu. Cách phân bổ ngân sách hiện nay không

chiến lợc và kế hoạch. Thoát ly điều này, chơng trình trở nên
vô nghĩa.
Hai là, tính đồng bộ: Trong thực tiễn, có nhiều vấn đề
không thể ga đợc trong phạm vi một ngành, một lĩnh vực,
một địa phơng, một vùng kinh tế. Và một khi giải quyết đợc
vấn đề đó có tác động rộng lớn đến nhiều ngành, nhiều
lĩnh vực, nhiều địa phơng và nhiều vùng kinh tế khác nhau.
Vì vậy, để thực hiện chơng trình phải có sự phối hợp nỗ lực
một cách ăn khớp và nhịp nhàng của nhiều ngành, nhiều lĩnh
vực, nhiều địa phơng, nhiều tổ chức kinh tế trong và ngoài
nớc và phải có một hệ thống các giải pháp đồng bộ. Một trục
trặc ở khâu nào đó đều ảnh hởng không tốt đến kết quả
thực hiện chơng trình.
Ba là, tính hiệu quả: Để thực hiện chơng trình cần
phải có nguồn lực nhất định và khoảng thời gian nhất định.
Tính hiệu quả của chơng trình thể hiện việc đạt đợc mục
tiêu đã định trong khuôn khổ nguồn lực ấn định trớc. Sự vợt
mức về nguồn lực hoặc về thời gian để đạt đợc mục tiêu là
biểu hiện của sự không hiệu quả. Đơng nhiên, đạt đợc mục
tiêu với chi phí nguồn lực ít nhất và trong khoảng thời gian
ngắn nhất là điều lý tởng mong muốn.

25